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Se ha recibido el informe elaborado por esa consejería (en adelante consejería de industria), referido a la queja arriba indicada. Asimismo, la consejería de Transición Ecológica, Lucha contra el Cambio Climático y Planificación Territorial remite dos informes elaborados por el Servicio de Biodiversidad y por el Servicio de Impacto Ambiental de la Dirección General de Lucha contra el Cambio Climático y Medio Ambiente

El primer informe, incorpora mapas sobre las zonas de extracción, el ámbito del suelo de protección minera, ZEPA y la distribución de la hubara, así como tablas con datos sobre la evolución de la hubara. Puede resumirse así: 

El área extractiva de (…) y la totalidad del suelo rústico de protección minera en el ámbito del Jable de Muñique (SRPM-2), se incluye dentro de la ZEPA (…)“Islotes del Norte de Lanzarote y Famara” y dentro de un sector designado como hábitat de interés para la hubara y otras especies esteparias.

La superficie total de la ZEPA, tras su ampliación de 2006, es de 17.863,70 ha. En ese año se amplió la parte terrestre del espacio, que incluyó el SRPM-2 del Jable de Muñique, con el 2,32% de la superficie total terrestre de la ZEPA, y se incorporó una nueva área marina.

La hubara (Chlamydotis undulata fuertaventurae), un ave esteparia en peligro de extinción, es una de las especies determinantes de la protección del espacio. La ZEPA carece de plan de gestión y se desconoce su estado de tramitación, pues la competencia para su aprobación es del Cabildo. El área constituye una zona de especial relevancia para la conservación de la especie en Lanzarote y Canarias, debido a los elevados efectivos poblacionales que acoge a lo largo del año.

De igual manera, este suelo forma parte de una de las zonas de mayor valor para la reproducción de la especie, considerando la amplitud de la zona de cortejo, el alto número de territorios de cortejo de machos de hubara y de áreas de nidificación y crianza de hembras que se han inventariado.

Así, el Jable de Soo, junto a Zonzamas, Vuelta de Ajai y Famara, Tahiche-Guanapay, Playa Quemada o el Llano de la Mareta consistentemente son de especial relevancia para la conservación de la especie en Lanzarote.

Las afecciones derivadas de las actividades vinculadas a las actividades extractivas a cielo abierto sobre el estado de conservación de las especies esteparias protegidas y, especialmente, la hubara, se consideran incompatibles con la conservación de estas especies, toda vez que suponen la ocupación y pérdida directa de hábitat, la alteración del hábitat y la fragmentación de su área de distribución, además del incremento delas molestias y disturbios en todo el sector que pueden favorecer los incidentes de mortalidad no natural (atropellos, colisión con tendidos eléctricos y telefónicos, vallados, etc.) y también, una reducción del éxito reproductor. Estos factores pueden constituir un elemento que condicione la dinámica poblacional y la supervivencia de esta subespecie exclusiva de Canarias, teniendo en cuenta el grave proceso de regresión constatado en los últimos años en el conjunto de las islas orientales.

El segundo informe, elaborado por el Servicio de Impacto Ambiental señala, en síntesis, lo siguiente: 

El 7 de julio de 2020 se inicia la tramitación del proyecto de aprovechamiento de recursos de la Sección A), denominado (…) y se inicia la evaluación ambiental. Según el informe técnico de 4 de diciembre de 2020, en la parcela del proyecto se ha iniciado la actividad extractiva cuya evolución desde 2009 a 2019 se acredite mediante material fotográfico y una inspección de campo.

El Viceconsejero de Medio Ambiente, con fecha de 18 de febrero de 2021, emite Resolución por la que se finaliza el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria del proyecto, en cumplimiento de lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 9.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por tratarse de un proyecto ya iniciado, ejecutado o en ejecución.

El Director General de Lucha contra el Cambio Climático y Medio Ambiente remite, con fecha de 2 de noviembre de 2021, remite un escrito a la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural, en el que se le expone la situación de este proyecto, por si pudiera ser objeto de un procedimiento sancionador, según lo dispuesto en el artículo 55.3. a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

Consideraciones

1. La Administración canaria no está ejerciendo todas las competencias que le otorga el ordenamiento jurídico en materia de protección de especies de fauna en peligro de extinción, como es la hubara canaria (una especie de ave esteparia), y de los lugares designados para la protección de dichas especies que se incluyen en la red Natura 2000 como ZEPA. Tampoco para controlar que la actividad de explotación de áridos en el Jable y, en particular, en la explotación conocida como (…) no afecte negativamente ni a dicha especie ni a su hábitat.

2. En desarrollo del deber constitucional de los poderes públicos de velar por el uso racional de los recursos naturales y defender el medio ambiente, establecido en el artículo 45 de la Constitución, la legislación establece las medidas que deben adoptar las administraciones públicas y, en particular, las administraciones autonómicas para cumplir esa finalidad:

– Aprobar un plan de gestión de la ZEPA (o medidas reglamentarias, administrativas o contractuales equivalentes) y un plan de recuperación de la especie en peligro de extinción;

– Evaluar desde el punto de vista ambiental los proyectos que puedan afectar apreciablemente a los objetivos de conservación de la ZEPA;

– Establecer un régimen de protección preventiva cuando no se hayan adoptado las medidas de protección y se estén realizando actuaciones que alteren físicamente el espacio; y

– Ejercer de la potestad sancionadora, cuando se detecten incumplimientos.

No todas estas medidas se han implementado.

2. No se ha aprobado el plan de gestión de la ZEPA. De acuerdo con el artículo 46.1 de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, las zonas designadas como ZEPA deben disponer de un plan de gestión en el que se establezcan los objetivos de conservación y las medidas para mantenerlos en un estado de conservación favorable.

El plan de gestión (o las medidas normativas, administrativas o contractuales equivalentes) debe aprobarse en el plazo de 6 años desde que se declaró la ZEPA. Salvo error, la ZEPA “Islotes del norte de Lanzarote y Famara” se declaró en septiembre de 1987, de manera que ya hace tiempo que el plan de gestión debería haberse adoptado.

Aunque la aprobación del plan sea, desde 2002, competencia del Cabildo de Lanzarote, hasta esa fecha lo fue de la consejería de medio ambiente. En todo caso, dicha consejería puede instar al cabildo que agilice su aprobación y adoptar otras medidas, en virtud de lo dispuesto en numerosos artículos donde se desarrollan los principios que rigen las relaciones entre administraciones públicas, y por lo que respecta a este asunto, en los artículos 117 y siguientes de la Ley 4/2017, del Suelo y de los Espacios Protegidos de Canarias.

Varias son las opciones:

– El apartado 1 del citado artículo establece que en los espacios incluidos en la red Natura 2000, los cabildos insulares fijarán las medidas de conservación y de protección necesarias para responder a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas. Sin perjuicio de su inmediata aplicación, estas medidas deben ser incorporadas en el plan de ordenación del espacio natural.

Pues bien, salvo error, el plan de ordenación del archipiélago de Chinijo no se ha adoptado y está en trámite por la administración autonómica. Según la información suministrada por esa consejería y la disponible en la web institucional, el último acto realizado fue el sometimiento a información pública del borrador de plan el 30 de mayo de 2021.

No obstante, esto entra en contradicción con la información disponible en la ficha red Natura de la ZEPA -a la que remite la página web de la consejería de medio ambiente a través del MITERD-, donde se dice que sí dispone de plan de gestión y dirige, mediante un enlace que no está operativo, a un plan director de la reserva natural integral de los Islotes de Lanzarote.

– Asimismo, el Gobierno de Canarias puede establecer por decreto medidas de control ambiental a incluir preceptivamente por los cabildos en el plan de gestión, tendentes a evitar alteraciones, con efectos claramente apreciables que afecten a los hábitats naturales o a los de las especies que determinaron la inclusión del correspondiente espacio en la Red Natura 2000.

– Además, la comprobación por el Gobierno de Canarias de la inacción o retraso injustificado del cabildo en la elaboración de los instrumentos de ordenación de los espacios naturales protegidos, o de la Red Natura 2000, conlleva, previo requerimiento por plazo de tres meses, la asunción del ejercicio de la competencia atribuida al cabildo y la elaboración por sustitución, por la consejería competente del instrumento de ordenación o norma de conservación.

Todas estas son posibilidades que tiene la consejería de medio ambiente para lograr que el plan de gestión exigido por la ley se apruebe lo antes posible.

3. Falta de aprobación formal del plan de recuperación de la hubara. La información disponible sobre el plan de recuperación de la hubara que la ley exige para las especies catalogadas en peligro de extinción, también es contradictoria (artículo 59.1 a) de la LPNB). En principio, el plan no parece haberse aprobado, al menos formalmente. Así lo indica la consejería de medio ambiente, que también señala que aún no se ha realizado el trámite de información pública. Sin embargo, la página web contiene información referida a un plan de recuperación de la hubara -que, según se señala, se aplica desde hace años-, y a la tramitación de un proyecto de decreto que se sometió a información pública en noviembre de 2022. Sin embargo, no se informa de trámites recientes.

La aprobación del plan de recuperación es competencia de la Administración autonómica de acuerdo con la letra k) del artículo 6 del Decreto 111/2002, de 9 de agosto, de traspaso de funciones de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias a los Cabildos Insulares en materia de servicios forestales, vías pecuarias y pastos; protección del medio ambiente y gestión y conservación de espacios naturales protegidos.

La aprobación formal del plan resulta aconsejable por las siguientes circunstancias:

a. Uno de los dos objetivos de la ampliación de la ZEPA en 2006 es el de incluir lugares de importancia para las aves esteparias, entre ellas la hubara. Así lo explica la ficha red Natura 2000 del espacio.

b. Pese a que deben adoptarse medidas para recuperar la especie y situarla en un estado de conservación favorable, la evolución de la hubara es descendente. Además de lo explicado por la Administración ambiental, puede observarse en los datos suministrados que, en el Jable del Soo (también incluido en la ZEPA), se alcanzó un pico de hubaras por kilómetro cuadrado en el periodo post-reproductor en 2011 de 15.02, que descendió bruscamente hasta 4.06 en 2016, cifra esta última que se mantiene en 2020. En el jable de Famara, también desciende la densidad de hubaras en los dos periodos, pero descensos menos acusados. En todo caso, en 2020 no se han identificado territorios de cortejo en el SRPM-2.

4. Insuficiente control de las condiciones impuestas en las declaraciones de impacto ecológico a las actividades extractivas y de la evaluación de los efectos de la extracción de áridos sobre la conservación de la hubara y su hábitat (la ZEPA). De acuerdo con el artículo 46.4 de la LPNB, cualquier proyecto que pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de las ZEPA, ya sea individualmente o en combinación con otros proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio.

En el caso (…), una vez iniciada la evaluación de impacto ambiental, el 18 de febrero de 2021, el Viceconsejero de Medio Ambiente, dictó una resolución por la que puso fin al procedimiento, según parece (pues no se ha recibido una copia), porque se había detectado que la actividad se estaba desarrollando desde tiempo atrás (y, en consecuencia, ya no se trataba de un “proyecto”).

Esta institución no ha tenido ocasión de analizar la resolución, puesto que, pese a que se solicitó una copia, no se ha recibido. Basta apuntar que es conocida la doctrina del TJUE sobre la interpretación del término “proyecto”, sumamente amplia y referida a cualquier tipo de actuación o actividad que, con independencia de su denominación, pueda afectar apreciablemente a los espacios incluidos en la red Natura 2000.

En todo caso, no procede abundar en el asunto porque la consejería de industria desestimó la solicitud de explotación presentada por el titular, de lo que se infiere que dicha explotación ya no se encuentra en funcionamiento. No obstante, la consejería de industria no inició un procedimiento sancionador, lo cual se comenta en el siguiente epígrafe.

Por otro lado, la consejería de industria ha remitido las resoluciones de impacto ecológico de varias explotaciones de áridos, pero no indica si todas las canteras en funcionamiento disponen de dicha evaluación, tal y como esta institución preguntó.

Tampoco informa sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas en dichas resoluciones, tales como el cumplimiento del periodo de paro biológico, la adopción de medidas correctoras de los estudios de impacto ambiental elaborados, de los programas de vigilancia ambiental y de la restauración del espacio tras concluir el aprovechamiento. Ello revela un escaso seguimiento por parte de la consejería de industria como órgano sustantivo, que es el órgano principalmente competente para asegurar el cumplimiento.

5. Ejercicio insuficiente de la potestad sancionadora. En el caso de la explotación (…), la consejería de industria afirma que no impuso sanción porque la superficie explotada era pequeña y la ley de minas permite exceptuar en estos casos su aplicación.

Aunque ello pueda ser así en relación con la legislación de minas, no lo es en relación con la ambiental. Así la consejería, como órgano sustantivo que autoriza el proyecto de explotación, debería haber iniciado un procedimiento sancionador por existir indicios de que se había realizado una actividad sin la declaración previa de impacto, cuando esta debería haberse solicitado por el titular antes del inicio de la actividad. Cuando adoptó la decisión de no incoar un procedimiento, la consejería ya disponía de varios informes de la consejería de medio ambiente, que advertían que el impacto acumulativo de las actividades de extracción era desfavorable, de manera que una evaluación simplificada antes del inicio de la actividad, hubiera sido necesaria, de acuerdo con el artículo 7.2 b) de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental.

En todo caso, debe resaltarse la contradicción que supone que los mismos hechos que justificaron que la Administración pusiera fin a la evaluación ambiental del proyecto (…) y denegara el permiso de explotación al solicitante, no resultaran suficientes para, al menos, iniciar un procedimiento sancionador, cuando las actas de inspección acreditaban que la explotación se venía realizando desde 2009.

Por otro lado, la falta de información sobre los controles realizados por la consejería de industria para verificar que las explotaciones en funcionamiento cumplen las condiciones impuestas en las declaraciones de impacto revelan también escaso ejercicio de la potestad de inspección y, en su caso, sanción.

6. Aplicación del régimen de protección preventiva. El inicio de la tramitación de un PORN o la delimitación de un espacio protegido determina la aplicación de un régimen de protección preventiva, conforme determinan los artículos 180 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias y 23 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Así, “durante la tramitación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales o delimitado un espacio natural protegido y mientras no disponga del correspondiente planeamiento regulador, no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del Plan”, y, específicamente, “no podrá reconocerse a los interesados la facultad de realizar actos de transformación de la realidad física, geológica y biológica, sin informe favorable de la Administración actuante”.

En este caso, además de que la ZEPA ya está delimitada, se está tramitando en ese ámbito el plan de ordenación de los recursos naturales del Archipiélago Chinijo y Famara. El 23 de noviembre de 2022, se sometió el plan a un nuevo trámite de información pública, pero la consejería de medio ambiente no ha informado de trámites posteriores.

En todo caso, la consejería de industria ha informado de la aplicación de este régimen de protección preventiva, en relación con los permisos de explotación en trámite, pero nada ha dicho de las explotaciones en funcionamiento.

Debe de ponerse de relieve que el supuesto de hecho que permite activar la protección preventiva es cualquier acto que suponga una de transformación sensible del espacio, es decir, no se refiere solo a permisos en trámite sino también a aquellos ya otorgados, siempre que resulte proporcionado.

La consejería de industria no ha realizado razonamiento alguno sobre este particular. No obstante, la consejería de medio ambiente ha puesto de manifiesto la tendencia descendente de las poblaciones de hubara como consecuencia del desarrollo de la actividad extractiva.

7. Finalmente, debe destacarse que los informes de las consejerías de medio ambiente e industria, así como los distintos documentos aportados por ambas, revelan una concepción distorsionada del ejercicio de las competencias, como si las administraciones públicas (comunidad autónoma/cabildo) o los órganos administrativos (consejería de medio ambiente/industria) se trataran de compartimentos estancos y más allá de la competencia atribuida en sentido estricto, no existe obligación de actuar. No es lo que la Constitución y las leyes preceptúan, pues la coordinación, la colaboración y la cooperación son principios que deben aplicarse para que la intervención de múltiples actores concluya en un resultado final satisfactorio (artículos 103 de la Constitución, y normas administrativas de desarrollo).

Decisión

1ª. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a la Consejería de Transición Ecológica, Lucha contra el Cambio Climático y Planificación Territorial, la siguiente:

SUGERENCIAS

1. Que impulse la tramitación del decreto que aprueba el plan de recuperación de la hubara y requiera al Cabildo de Lanzarote para que agilice la elaboración del plan de gestión de la ZEPA. Ello con el fin de que a la mayor brevedad se aprueben dichos instrumentos y se apliquen las medidas de protección que reviertan la evolución desfavorable de la citada especie y de su hábitat.

2. Que establezca o refuerce los mecanismos de colaboración con la Consejería de Turismo, Industria y Comercio para mejorar el seguimiento del impacto de la actividad extractiva sobre las poblaciones de hubara y su hábitat.

2ª De conformidad con los mismos preceptos de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Consejería de Turismo, Industria y Comercio la siguiente:

SUGERENCIAS

1. Que realice una inspección para comprobar lo siguiente:

1º Que todas las canteras que disponen de permiso de explotación de áridos en el ámbito de la ZEPA y su entorno han sido evaluadas desde el punto de vista ambiental antes de entrar en funcionamiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo 46.4 de la Ley de Patrimonio.

2º Que todas las explotaciones en funcionamiento cumplen las condiciones impuestas en la declaración de impacto ambiental o ecológico.

3ºQue, en caso de detectarse incumplimientos, se inicie un procedimiento sancionador y se obligue al responsable a reparar el daño causado.

2. Que establezca o refuerce los mecanismos de colaboración con la Consejería de Transición Ecológica, Lucha conta el Cambio Climático y Planificación Territorial para mejorar el seguimiento del impacto de la actividad extractiva sobre las poblaciones de hubara y su hábitat.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo