Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido el informe elaborado por la Dirección General de Carreteras dependiente de esa secretaría de Estado, referido a la queja arriba indicada.

Dicho informe se ha complementado por esta institución con los datos disponibles en la página web del Sistema de Información Acústica de Carreteras (SICA). Esta base de datos depende del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y está gestionada por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental con apoyo técnico del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), a través del Centro de Estudios de Técnicas Aplicadas (CETA).

Consideraciones

1. El objeto de esta queja es la falta de instalación de pantallas para corregir el ruido en varias infraestructuras viarias de competencia estatal en Asturias, principalmente la A-64 y la A-66. Estas medidas estaban previstas en el mapa estratégico de ruido elaborado en 2006, pero aún no se han colocado.

Solo este dato permite avanzar la conclusión alcanzada en esta investigación: la actuación de la Administración estatal de carreteras para evaluar y corregir el ruido de los grandes ejes viarios de su competencia (en Asturias y en toda España) no responde a los deberes que impone la normativa para evaluar y corregir el ruido que generan dichas infraestructuras y reducir la contaminación acústica hasta los niveles fijados por la normativa.

2. Un mapa estratégico de ruido es una representación gráfica del ruido que genera un emisor acústico (un aeropuerto, una instalación industrial o, como en este caso, los grandes ejes viarios de competencia estatal). En el caso de las carreteras, el mapa estratégico de ruido muestra los niveles sonoros existentes en el entorno de la infraestructura, el cumplimiento o el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica fijados por la normativa para esa zona atendiendo a los usos del suelo (residencial, industrial, etc.) y la población expuesta esos niveles de ruido durante el día y la noche, entre otras cuestiones (artículo 15.2 de la Ley 37/2003, del Ruido, LR).

La Ley del Ruido dice que el mapa estratégico de ruido es el instrumento fundamental para conseguir tres finalidades: 1º realizar una evaluación global de la exposición a la contaminación acústica en una determinada zona; 2º permitir la realización de predicciones globales para esa zona; y 3º posibilitar la adopción fundada de planes de acción y demás medidas correctoras del ruido que genera la infraestructura (artículo 15.1 LR).

Para poder cumplir estas funciones la información del mapa estratégico de ruido debe estar actualizada. Por ello, la Ley del Ruido, de acuerdo con la Directiva 2002/49/CE sobre evaluación y gestión del ruido ambiental que traspone, establece un plazo de 5 años para revisar los mapas elaborados y modificarlos si se detectan variaciones en los niveles de ruido (artículo 16 LR).

El mismo plazo es aplicable a la elaboración de los planes de acción, que deben estar aprobados un año después del mapa estratégico del que derivan (artículo 24 LR).

Con estas previsiones, la Directiva 2002/49/CE y la Ley del Ruido obligan a la Administración de carreteras a tener un seguimiento, en ciclos de cinco años, de la evolución del ruido y de la eficacia de las medidas previstas y ejecutadas de acuerdo con el plan de acción asociado a cada mapa estratégico.

La Directiva 2002/49/CE estableció un calendario en dos fases para la aprobación de mapas estratégicos de ruido de los grandes ejes viarios y de los planes de acción asociados. Un gran eje viario es cualquier carretera regional, nacional o internacional, especificada por el Estado miembro, con un tráfico superior a tres millones de vehículos por año.

La primera fase se define en los artículos 7.1 y 8.1 de la Directiva 2002/49/CE y en la disposición adicional primera de la Ley del Ruido. Así, los Estados miembros debían garantizar que, a más tardar el 30 de junio de 2007, se hubieran elaborado y, en su caso, aprobado por las autoridades competentes mapas estratégicos de ruido sobre la situación del año civil anterior, correspondientes a todos los grandes ejes viarios cuyo tráfico superara los seis millones de vehículos al año. El plan de acción correspondiente a estos mapas debía presentarse, a más tardar, el 18 de julio de 2008, es decir, al año de la aprobación del mapa, como plazo máximo.

Para segunda la segunda fase, se establecía como fecha límite para la aprobación de los mapas estratégicos de ruido correspondientes a todos los grandes ejes viarios, a más tardar el 30 de junio de 2012. Los planes de acción correspondientes a estos mapas debían aprobarse, a más tardar, el 18 de julio de 2013 (artículos 7.2 y 8.2 de la Directiva).

La Directiva 2002/49/CE ya no establece expresamente más fases. Los siguientes ciclos se refieren a la revisión y modificación de los mapas y planes aprobados en la 1ª y 2º fase.

3. El proceso abordado en España para evaluar y corregir el ruido de los grandes ejes viarios no responde al esquema que acaba de exponerse y se aparta de la Directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental y de la Ley del Ruido en varios puntos: en el cumplimiento del calendario para la elaboración y aprobación de los mapas y planes, en la ejecución de las medidas correctoras del ruido y en la reducción del ruido hasta los niveles fijados por la normativa (objetivo este último que debía alcanzarse en 2021).

3.a Incumplimiento del calendario establecido para la elaboración y aprobación de los mapas estratégicos de ruido y de los planes de acción

Se ha detectado lo siguiente:

– Aunque se aprobó un mapa de ruido en la 1ª fase (MER1) no se aprobó un plan de acción que corrigiera la superación de los límites acústicos detectada en ese mapa de los grandes ejes viarios de más de seis millones de vehículos, en el periodo establecido en la Directiva.

– El mapa estratégico de ruido correspondiente a la 2ª fase (MER2, 2007-2012) se aprobó en 2014, cuando la fecha límite era el 30 de junio de 2012. El MER2 debería haber dado lugar a un plan de acción aprobado y ejecutado en cinco años, antes de empezar una nueva fase de planificación y corrección del ruido (anexo V.1 del Real Decreto 1513/2015).

Sin embargo, el plan de acción correspondiente a la 2ª fase fue aprobado provisionalmente y sometido al trámite de información pública, el 26 de noviembre de 2016, cuando la fecha límite para su aprobación definitiva era el 18 de julio de 2013. Esa aprobación definitiva no se ha producido.

Por otro lado, el documento difundido a través del SICA como plan de acción se trata de un documento que sienta las bases para la elaboración del plan de acción que no llegó a aprobarse. 

– El MER3, el mapa estratégico de ruido que debía revisar los dos anteriores mapas, habría de haberse aprobado, a más tardar, el 30 de junio de 2017. Según la Dirección General de Carreteras, aún se están tramitando los pliegos de prescripciones técnicas particulares para la revisión de dichos mapas. Tampoco se ha aprobado un plan de acción. Esta 3ª fase (2012-2017) ha concluido, como las anteriores, sin cumplir los objetivos previstos.

– La 4ª fase (2017-2022), que debería acometer la revisión del MER3, se encuentra en trámite. Los mapas de ruido deben aprobarse, a más tardar, el 30 de junio de 2022 y los planes de acción, el 18 de julio de 2023. Por tanto, aún se está en plazo, aunque se anuncia un retraso en el deber de comunicar a la Comisión Europea la adopción de estos instrumentos por cambios metodológicos.

En resumen, desde la entrada en vigor de la Directiva y la Ley del Ruido no se ha aprobado formalmente ningún plan de acción cuando deberían haberse aprobado tres. De lo anterior se desprende también que el calendario de revisión de los mapas estratégicos de ruido tampoco se ha respetado, pues en la 3ª fase no se ha producido esa revisión.

3.b. Incumplimiento del deber de corregir el ruido conforme a un plan de acción

Al no haberse aprobado mapas de ruido conforme al calendario ni, en consecuencia, sus correspondientes planes de acción, no han podido ejecutarse las medidas correctoras del ruido que producen los grandes ejes viarios de competencia estatal. Tampoco se ha podido disponer de información sobre la evolución de la contaminación acústica entre ciclos ni sobre la eficacia de las medidas adoptadas, para tenerla en cuenta en la definición de las medidas correctoras del siguiente ciclo.

La Administración de carreteras afirma que si aprobara un plan de acción formalmente empezaría a computar el plazo de cinco años previsto en la legislación para que se implanten las medidas correctoras en él previstas y que, por esa razón, solo aprobó uno, provisionalmente. También alude a la dificultad que supone determinar a quien corresponde financiar las medidas correctoras, pues no todo el ruido existente en el entorno de la carretera proviene de ella, sino que puede imputarse a otros emisores acústicos (otras carreteras de competencia autonómica o local, otras infraestructuras de transporte, aglomeraciones urbanas, etc.).

El Defensor del Pueblo debe recordar que el responsable de corregir el ruido y, por tanto, de financiar las medidas correctoras, es el titular de la infraestructura, en este caso el Ministerio de Transportes, Movilidad Sostenible y Agenda Urbana (artículo 12.5 Ley del Ruido y artículo 4 Ley de Carreteras). Los ciclos de cinco años se diseñaron, precisamente, para que las administraciones públicas dispusieran de tiempo suficiente para evaluar, programar, presupuestar y ejecutar medidas correctoras del ruido, a cambio de que los ciudadanos con viviendas próximas a la infraestructura soportaran el ruido durante ese periodo; un planteamiento que, ya de entrada, resulta discutible. Desde que entró en vigor la Directiva, el 18 de julio de 2002, ha habido tiempo suficiente para superar los retrasos acumulados y cumplir sus preceptos.

Por otro lado, lo habitual es que en el ambiente existan ruidos procedentes de distintas fuentes y la legislación ya lo prevé. Precisamente, una de las funciones del mapa estratégico de ruido es representar el ruido procedente de distintos emisores acústicos. Las administraciones públicas disponen de las herramientas necesarias – tanto técnicas como jurídicas- para determinar la medida en que cada emisor acústico contribuye al ruido existente en una determinada zona y el alcance de la responsabilidad de cada Administración titular del emisor acústico o con competencias sobre él.

El Real Decreto 1513/2005, por el que se desarrolla la Ley del Ruido en lo referente a la evaluación y gestión del ruido ambiental, establece con gran detalle en sus anexos la metodología que ha de emplearse para medir el ruido procedente de un emisor acústico, indica cómo proceder en el caso de que concurran distintos emisores acústicos, e impone la colaboración entre las administraciones públicas competentes, con el fin de garantizar la homogeneidad y coherencia de los respectivos mapas y planes de acción. Igualmente, prevé la celebración de convenios y acuerdos voluntarios de colaboración para el desarrollo de estos planes, cuando las circunstancias así lo aconsejen (artículo 11).

La Dirección General de Carreteras -que sin duda participaría, junto con su Secretaría General Técnica, en la elaboración de las normas que regulan el ruido-, tiene la capacidad necesaria para aplicarla. Desde la entrada en vigor de los citados preceptos ha transcurrido tiempo suficiente para acordar con otras administraciones públicas la contribución al ruido de cada uno de los emisores acústicos y el reparto de los costes que conlleva la adopción de las medidas correctoras necesarias.

Para terminar este apartado, debe recordarse que las infraestructuras estatales, por el interés general al que sirven, gozan de un régimen jurídico que le atribuye importantes prerrogativas, como por ejemplo limitaciones legales a la propiedad y servidumbres en los terrenos adyacentes a favor de dichas infraestructuras o la prevalencia de estas sobre el planeamiento urbanístico, por citar algunas. La Administración estatal de carreteras que ejerce y defiende esas prerrogativas no pueden ignorar su responsabilidad cuando se trata de afrontar y resolver los problemas de ruido que generan.

3.c. Incumplimiento del plazo señalado en la legislación para que las infraestructuras estatales respetaran los objetivos de calidad acústica

Cabe inferir que, si en los mapas de ruido aprobados en 2006 y en 2012 se detectaron zonas en las que se superaban los valores límite de ruido y no se ha aprobado ningún plan de acción para corregirlo, lo más probable es que sigan sin cumplirse esos valores límite. De ser esto así, se produciría un nuevo incumplimiento de la normativa pues, de acuerdo con el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1367/2007, por el que se desarrolla la Ley del Ruido, los objetivos ambientales de los planes de acción aplicables a las infraestructuras estatales preexistentes (es decir, de forma simplificada, las anteriores a la entrada en vigor de la norma), debía producirse el 31 de diciembre de 2020.

La falta de certeza sobre la situación acústica actual de los grandes ejes viarios de competencia estatal se debe a que la falta de actuación por parte de la Administración de carreteras no ha sido total.  Así, si bien la Administración no ha aprobado los planes de acción, el aprobado provisionalmente establece determinados criterios para la selección y designación de zonas de conflicto y la programación de las actuaciones, condicionándolas, además, a la existencia de disponibilidades presupuestarias. Así, se describen seis programas: instalación de barreras antirruido (PIBA), reducción del ruido de rodadura en firmes (PRRRF) y reducción de la velocidad (PRV). Los otros tres programas responden a actuaciones integrales que implican la modificación de las condiciones de explotación y gestión de la carretera: el programa de actuaciones complejas (PAC), el programa de eliminación o cesión de travesías (PT) y el programa de actuaciones integrales en diseminado urbano (PAID). De manera paralela a los programas sectoriales, se ha definido el programa de actuación zonal (PAZ), enfocado a dar respuesta a la necesidad de ejecución de actuaciones específicas para la disminución de los niveles de ruido en las zonas de conflicto.

No obstante, puesto que no se aprobó formalmente el plan ni la Administración suministra la información precisa, resulta considerablemente complicado para los ciudadanos -por no decir imposible- tener una visión de conjunto sobre las actuaciones ya acometidas por la Administración de carreteras para corregir el ruido de los grandes ejes viarios, las medidas pendientes de implantar y la eficacia de las ya adoptadas a la vista de la evolución de la contaminación acústica, como prevé la normativa.

4. Esta institución ha solicitado información a esa secretaría de Estado sobre la situación acústica y el cumplimiento de los valores límite de ruido en la A-64 y A-66 en Asturias, en los ámbitos de actuación afectados por las órdenes de estudio en trámite para la instalación de pantallas acústicas, de acuerdo de con lo establecido en la normativa de ruido. Y también sobre las medidas de seguimiento adoptadas por la Administración de carreteras para medir la evolución del ruido desde la aprobación del MER2 en dichos ámbitos, los resultados obtenidos y, en su caso, las medidas correctoras adoptadas.

Se pedía, obviamente, información actualizada. Sin embargo, la Dirección General de Carreteras ha remitido a esta institución las fichas acústicas del MER2 (2014) y nada más, cuando en su informe sostiene que ha realizado un análisis de la evolución del ruido en los ámbitos de actuación de las órdenes de estudio, que ha servido de base para definir las medidas correctoras que dichas órdenes incorporan y que aún están pendientes de aprobar y ejecutar. Dicha información acústica debe difundirse, a la vista del retraso existente en el cumplimiento de los plazos arriba indicados y al amparo de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente. Este artículo impone a la Administración el deber de difundir activamente información ambiental y no solo cuando lo soliciten específicamente los ciudadanos.

La Dirección General de Carreteras destaca las dificultades técnicas y presupuestarias para aprobar, programar y ejecutar las órdenes de estudio para instalar las pantallas, pero estos argumentos no pueden servir de justificación casi 20 años después de que entrara en vigor la Directiva 2002/49/CE. Sin duda corregir el ruido supone un esfuerzo económico por parte de los responsables de corregir la contaminación y, por tanto, la solución a este problema no puede abordarse en su totalidad a corto plazo. Por eso, la normativa establece los ciclos que ya se han explicado.

También debe admitirse que la planificación de las actuaciones contra el ruido debe tener cierta flexibilidad para que los distintos responsables puedan acompasar la implantación de las medidas contra el ruido a distintas contingencias que puedan surgir durante el ciclo (presupuestarias o de otra índole). Sin embargo, esa flexibilidad no justifica que la Administración de carreteras se demore indefinidamente en cumplir con su deber de corregir el ruido de las infraestructuras viarias, como ocurre en el caso analizado.

5. Durante todo el tiempo en el que la Administración de carreteras deja de actuar para corregir el ruido obliga a los ciudadanos expuestos a niveles de ruido superiores a los permitidos a soportarlos, cuando no tienen el deber jurídico de hacerlo. Así, la Administración se arriesga a tener que hacer frente a importantes indemnizaciones con cargo a los presupuestos públicos.

Si, como parece ocurrir en este caso, se incumplen los valores límite de ruido durante años y la Administración no ha adoptado las medidas necesarias para corregir el ruido que ella misma ha evaluado, los ciudadanos pueden solicitar una indemnización, a través de la presentación de una reclamación que se ajuste a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 

No obstante, lo que los ciudadanos pretenden no es, principalmente, una indemnización, lo que persiguen es que la Administración actúe.

6. Las normas que regulan el régimen jurídico de las administraciones públicas establecen la responsabilidad de los titulares de los órganos administrativos por incumplir los plazos establecidos en la normativa y la posibilidad de que se habiliten los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. El incumplimiento de los plazos da lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de otras que pudieran derivarse de la normativa aplicable.

La Administración de carreteras debería hacer todo lo posible para poner fin a la situación descrita y garantizar que, al menos, el MER 4 se apruebe en junio de 2022 y su correspondiente plan de acción pueda iniciar su ejecución en el año 2023 y desarrollarse durante en el nuevo ciclo.

Decisión

De acuerdo con lo razonado y de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir a esa Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Adoptar medidas, incluida la habilitación de medios personales y materiales adicionales, para impulsar la revisión y la aprobación del mapa de estratégico de ruido y el plan de acción de los grandes ejes viarios de competencia estatal, correspondientes al ciclo 2017-2022, antes de que concluya el presente año; e iniciar la ejecución del plan de acción a más tardar en 2023.

2. Difundir la información sobre ruido más actualizada de la que disponga en relación con los grandes ejes viarios de competencia estatal, en tanto se aprueban definitivamente el mapa estratégico de ruido y el plan de acción del nuevo ciclo en curso, a través del sistema de información de contaminación acústica de carreteras u otro medio que se estime preferente.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada ley orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Recomendaciones, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Asimismo, se agradecerá a esa secretaría de Estado que informe regularmente a esta institución del estado de tramitación en que se encuentran los mapas estratégicos y planes de acción de los grandes ejes viarios de competencia estatal, actualmente en tramitación (3ª y 4ª fase).

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo