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Licencias otorgadas al amparo de la Ley de Viviendas Rurales Sostenibles Prestar asistencia a los Ayuntamientos para inspeccionar las obras y verificar que se cumplen los requisitos exigidos

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Texto

Una vez recibida la información solicitada a las Administraciones públicas (con excepción del Ayuntamiento de Cercedilla, aún pendiente de contestar), cabe indicar lo siguiente:

Consideraciones

1. Al amparo de la Ley de Viviendas Rurales Sostenibles (LVRS) se han tramitado 15 procedimientos para otorgar licencias en los Ayuntamientos de Guadalix de la Sierra, Cenicientos, Guadarrama, Belmonte de Tajo, Valdelaguna, Valdemorillo y Cercedilla:

– En un caso, el procedimiento ha quedado paralizado por no haberse otorgado la licencia al derogarse la LVRS (en Guadarrama).

– En 9 casos se ha finalizado la construcción en plazo (o casi, a falta de pintura o labores de interior); de los cuales 2 licencias se habían otorgado para la legalización de construcciones ya existentes (un pabellón de caza en Valdemorillo y una vivienda unifamiliar en Cenicientos) y el resto para nuevas construcciones.

– En los otros cinco casos en los que se ha otorgado licencia, las obras no se han finalizado, o bien en el plazo previsto en la licencia (uno en Valdelaguna, dos Cercedilla), o bien en el momento de la derogación de la LVRS (dos, en Guadalix de la Sierra).

2. Respecto a la licencia tramitada al amparo de la LVRS no resuelta, puesto que las administraciones públicas tienen el deber de resolver los procedimientos con independencia de su forma de iniciación (en este caso, mediante solicitud), el Defensor del Pueblo ha sugerido al Ayuntamiento de Guadarrama, competente para otorgar la licencia, que dicte una resolución expresa de paralización y archivo del expediente, conforme a lo dispuesto en la disposición transitoria única de la Ley 1/2016 por la que se deroga la LVRS. No obstante, cabe aclarar que la paralización de la tramitación de la licencia se produjo desde la entrada en vigor de la Ley 1/2006 por aplicación directa de la disposición transitoria única, que determina la paralización de las licencias en trámite.

3. Respecto a las licencias cuyas obras no se finalizaron en el plazo previsto en la licencia, el Defensor del Pueblo ha sugerido al Ayuntamiento de Valdelaguna la declaración de caducidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley del Suelo de Madrid. Esta institución está a la espera de que el Ayuntamiento de Cercedilla remita una copia de las resoluciones de caducidad que anunció que iba a dictar.

4. Respecto a las licencias que no se han ejecutado una vez derogada la Ley de Viviendas Rurales Sostenibles, el Defensor del Pueblo ha sugerido al Ayuntamiento de Guadalix de la Sierra la suspensión de las obras y la revocación de las licencias conforme al 159 de la Ley del Suelo.

La Ley 1/2016, que derogó la LVRS, no preveía expresamente qué ocurría con las licencias otorgadas válidamente durante el periodo de vigencia de la LVRS pero cuya ejecución no se hubiera iniciado o finalizado en la fecha de derogación. No obstante, la Ley del Suelo de Madrid resuelve el problema de las licencias que sobrevienen disconformes con la ordenación. Así, según el artículo 159 de la Ley del Suelo de Madrid, cuando las licencias urbanísticas resulten sobrevenidamente disconformes con el planeamiento urbanístico, en virtud de la aprobación de un nuevo Plan de Ordenación Urbanística o de la revisión o modificación del vigente al tiempo del otorgamiento de aquéllas, y las obras no hubieran aún concluido, el Ayuntamiento, de oficio o a petición de la Consejería competente en materia de ordenación urbanística debe declarar motivadamente la disconformidad (lo cual conlleva la inmediata suspensión de las obras por plazo máximo de dos meses); y, dentro del período de vigencia de la suspensión legal y previa audiencia del interesado o interesados, revocará la licencia en todo o en parte, determinando, en su caso, los términos y condiciones en que las obras ya iniciadas o los usos que venían desarrollándose puedan ser terminadas o continuar desarrollándose, respectivamente, con fijación, en su caso, de la indemnización a que por los daños y perjuicios causados hubiera lugar.

El precepto es aplicable al caso: la LVRS es una norma de ordenación urbanística que determina el régimen de utilización y aprovechamiento del suelo; un régimen directamente aplicable que no ha necesitado de un instrumento de desarrollo para su concreción y que se ha impuesto al planeamiento existente desde el momento de su entrada en vigor. La LVRS propició un cambio de ordenación urbanística, al alterar el régimen jurídico establecido en la Ley del Suelo de Madrid, permitiendo, entre otros usos, la edificación en suelos no urbanizables con protección sectorial cuando su régimen jurídico no prohibiera el uso residencial. Este uso amparado por la LVRS deviene incompatible con el ordenamiento en el momento en que la LVRS es derogada y, en consecuencia, también en ese momento, recobran la vigencia los usos establecidos en la normativa y en los instrumentos de planeamiento, los cuales priorizan los valores ambientales y paisajísticos de protección del suelo sobre la edificación. Por tanto, en atención a la protección de esos valores que ahora deben prevalecer, es decir los de la normativa y el planeamiento vigente, la Ley del Suelo de Madrid dispone la incompatibilidad o disconformidad de la licencia con el ordenamiento; disconformidad que alcanza a las obras no finalizadas (y por tanto, también las no iniciadas) por mucho que la licencia se otorgara durante el periodo de vigencia de la LVRS; y que determina el deber de la Administración de suspender las obras y revocar las dos licencias, con fijación de la indemnización que, en su caso, proceda por los daños y perjuicios causados a su titular, según lo dispuesto en el artículo 159 de la Ley del Suelo de Madrid. Prorrogar la eficacia de una licencia que ha sobrevenido disconforme con la ordenación urbanística supone actuar en contra de lo dispuesto en este precepto, orientado a limitar el desarrollo de las obras no acabadas y, con mayor fundamento, a impedir que se inicien las que no lo fueron cuando la licencia resultaba conforme con la ordenación.

Se han exceptuado de lo anterior aquellos supuestos en los que las obras estaban prácticamente finalizadas, a falta de actuaciones menores (pintura o interiores). No obstante se ha indicado a los Ayuntamientos cual habría sido la forma correcta de proceder conforme a lo dispuesto en las normas urbanísticas.

5. Varios Ayuntamientos han planteado a esta institución que carecían de inspectores para acometer la inspección urbanística. El Defensor del Pueblo también ha detectado insuficiencias en las actas de inspección practicadas, con omisión de la acreditación del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 5 de la LVRS, incluidos los de su anexo (distancias mínimas con otras construcciones, una sola planta, altura máxima, retranqueos a linderos etcétera); cuestiones que deben ser convenientemente especificadas en la inspección final de la obra exigida por el artículo 12 de la Ley del Suelo de Madrid.

Esta institución ha tenido que recordar a los Ayuntamientos, y así se hace también ahora a esa Consejería, que la inspección urbanística es una potestad reglada y procede tanto al inicio de las obras como a su finalización, tal y como establece el artículo 192 de la Ley del Suelo de Madrid. Según el artículo 191.3 de esta misma Ley, todos los Ayuntamientos deberán contar con al menos una unidad administrativa dedicada exclusivamente al ejercicio de funciones inspectora; y, cuando no tengan capacidad para contar con una propia, deberán asegurar el desarrollo de la función inspectora mediante cualesquiera de las fórmulas de cooperación con la Consejería competente en materia de ordenación urbanística, previstas en la presente Ley. Por tanto, el Ayuntamiento puede solicitar asistencia a esa Consejería, con quien debe cooperar y coordinarse para el desarrollo de las tareas de inspección (artículo 191 Ley del Suelo de Madrid).

En conclusión a juicio de esta institución, los Ayuntamientos no han actuado con la diligencia suficiente para garantizar que las obras se ajustasen a los requisitos establecidos en la LVRS.

6. La misma conclusión cabe alcanzar respecto a la actuación de esa Consejería, por lo siguiente:

1º No ha actuado con diligencia para cumplir la Sugerencia formulada de recabar información a los Ayuntamientos que estaban tramitando licencias al amparo de la LVRS en el momento de la derogación con el fin de de comprobar que se habían paralizado y resuelto los procedimientos (hasta 14). Esa Consejería se ha limitado a informar de la contestación recibida de algunos Ayuntamientos (Perales de Tajuña y Villa del Prado, que parecen haber manifestado no estar tramitando licencias) y a indicar que en otros casos no se ha obtenido respuesta. En particular, destaca la falta de actuación respecto al Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, en el que se habían detectado 10 licencias en trámite (y otra en Chinchón).

Esa Consejería tampoco ha identificado en su informe si se han detectado nuevos casos de licencias concedidas que no se hayan comunicado a esta institución ni las medidas adoptadas, tal y como le pidió el Defensor del Pueblo. Sin embargo, de la documentación que adjunta, se deduce que así ha sido (por ejemplo, en el Ayuntamiento de Colmenar Viejo se otorgó una licencia cuyas obras se finalizaron con posterioridad a la derogación de la LVRS).

Esta falta de actuación significa que esa Consejería no ha instado a los Ayuntamientos, según cada caso, que declaren la caducidad de obras no finalizadas en el plazo previsto en la licencia (artículo 158 de la Ley del Suelo de Madrid), ni la suspensión de las obras ni la revocación de las licencias no ejecutadas en el momento de derogarse la LVRS por disconformidad con la ordenación urbanística, conforme a lo dispuesto en el artículo 159 de la Ley del Suelo. Ha sido el Defensor del Pueblo quien ha formulado a los Ayuntamientos de los que tenía conocimiento, la correspondiente Sugerencia.

2º Esa Consejería ha defendido lo limitado de su competencia para actuar en este asunto, resaltando que el otorgamiento y el seguimiento y control de la ejecución de las obras concedidas por las licencias se trata de una competencia municipal. Tuvo que recordarse a esa Consejería las facultades de coordinación que el ordenamiento le atribuye, además de las facultades específicas de intervención de las que dispone, como la asistencia a la inspección urbanística, que no ha prestado pese a que puede hacerlo de oficio. Además esa Consejería ha participado -o debió participar- en el procedimiento de otorgamiento de licencias mediante la emisión de informes solicitados por los Ayuntamientos (algunos consultaron sobre la necesidad de calificación urbanística) o por la ubicación de los terrenos en espacios naturales protegidos.

En todo caso, debe reiterarse que la coordinación es un principio constitucional aplicable a la relación entre administraciones públicas. Con la coordinación se persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitándose contradicciones y reduciéndose disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. Esta facultad debe ser entendida como fijación de medios para conseguir información recíproca y homogeneidad técnica, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema. (Por todas, las sentencias del Tribunal Constitucional 32/1983 de 28 de abril y 42/1983 de 20 de mayo de 1983).

Procede la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de estas (artículo 10 LBRL). Es decir la coordinación se ejerce sobre entes que actúan en el ejercicio de sus competencias.

3º Respecto a la desestimación de las licencias en trámite en el momento de la derogación de la LVRS, esa Consejería manifestó que no era posible pues supondría una aplicación retroactiva de la Ley. Esta institución tuvo que recordar a esa Conserjería que en este caso, al no haber finalizado la tramitación de las licencias en el momento de la derogación los solicitantes no habían adquirido derecho alguno que pudiera ser restringido, por lo que no cabía hablar de retroactividad en este supuesto.

La conclusión de todo ello es que esa Consejería ha interpretado el ordenamiento jurídico de la manera menos favorable para el ejercicio de sus competencias y para asegurar que la aplicación de la LVRS, una ley que habilitó la legalización y la construcción de edificaciones en suelos con valores naturales o paisajísticos dignos de protección según las normas urbanísticas anteriores, se realizaba de la forma más rigurosa posible, con el fin de limitar la afección a esos valores: los espacios protegidos, los montes y el paisaje.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se formulan a esa Consejería las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Prestar asistencia a los Ayuntamientos para inspeccionar las obras realizadas al amparo de la Ley de Viviendas Rurales Sostenibles y verificar que se cumplen los requisitos exigidos por la ley y por la licencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 191 de la Ley del Suelo de Madrid.

2. Coordinar las actuaciones de los Ayuntamientos, instándoles a que, en función del supuesto que se presente en cada caso:

– Dicten resolución de paralización de las licencias y procedan al archivo del expediente, al amparo de la disposición transitoria única de la ley de derogación de la Ley de Viviendas Rurales Sostenibles.

– Declaren la caducidad de obras no realizadas en el plazo previsto en la licencia, de conformidad con el artículo 158 de la Ley del Suelo de Madrid.

– Suspendan las obras y revoquen la licencia de aquellas que hayan sobrevenido disconformes con las normas urbanísticas, según lo dispuesto en el artículo 159 de la Ley del Suelo de Madrid.

Asimismo se indica a esa Consejería, que se le dará cuenta de la actuación con el Ayuntamiento de Cercedilla cuando se reciba su respuesta.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)