Se ha recibido su escrito en el que se contiene información relativa a la queja mencionada más arriba.
Consideraciones
1. En el escrito remitido se manifiesta que los funcionarios interinos están excluidos del ámbito de aplicación de la 0rden EDU/542/2022, de 23 de mayo, por la que se convocan licencias por estudios destinadas al personal funcionario docente de las enseñanzas no universitarias.
2. La citada orden aplica lo previsto en el artículo 7 de la Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo por la que se establece la adaptación de la regulación de las vacaciones, los permisos y las licencias del Decreto 59/2013, de 5 de septiembre, para el personal funcionario docente de las enseñanzas no universitarias, que presta sus servicios en los centros públicos y servicios de apoyo a los mismos, dependientes de la consejería competente en materia de educación.
3. Dispone el artículo 2.3 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre que:
«El personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el presente Estatuto, excepto el capítulo II del título III, salvo el artículo 20, y los artículos 22.3, 24 y 84».
4. Señala la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León en su artículo 2.2 que:
«los preceptos de la presente ley, excepto los artículos 58.1 y 59.6 en relación con los días adicionales de vacaciones y asuntos particulares por antigüedad, serán de aplicación al personal docente no universitario en aquellas materias que no se encuentren reguladas por la normativa básica y específica que la desarrolla».
5. Sobre la base de los citados preceptos se publicó la citada Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo, que en su artículo 7 dispone:
«1. Los funcionarios docentes de carrera podrán obtener licencias de estudios en los términos y condiciones que determine la correspondiente orden de convocatoria de la consejería con competencias en materia de educación, las cuales se ofertarán atendiendo a las disponibilidades presupuestarias.
2. Al personal funcionario docente de carrera que participando en un proceso selectivo sea nombrado funcionario docente en prácticas se le concederá licencia durante el tiempo en que se prolongue el correspondiente curso selectivo o fase de prácticas, percibiendo las retribuciones que para los funcionarios en prácticas establezca la normativa vigente».
6. Con la señalada orden la comunidad autónoma excluye la posibilidad de que funcionarios docentes interinos puedan acceder a disfrutar de las citadas licencias por estudio, al establecer que únicamente los funcionarios de carrera podrán obtener aquellas. Incluso, los funcionarios interinos que sean nombrados funcionarios docentes en prácticas no podrán obtener la citada licencia por no tener la condición de funcionarios de carrera.
7. Señala el artículo 14 del TREBEP como normativa básica del estado en su apartado g que:
«Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: A la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral».
8. El artículo 57.d) de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León dispone: «Los funcionarios públicos tienen los siguientes derechos profesionales: A la formación y cualificación profesional».
9 . De conformidad con la normativa básica del estado y la normativa autonómica los funcionarios públicos de Castilla y León tienen derecho a la formación y cualificación profesional en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio.
10. En consecuencia, dicho derecho debe ser analizado en referencia a la naturaleza permanente o no de dicha relación. A este respecto debe estarse a lo señalado por la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, y a la jurisprudencia que de dicha norma ha emanado desde el tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y de los tribunales nacionales.
11. Dispone la cláusula 4.1 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada que:
«[…] Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas […]».
12. Asimismo, el citado acuerdo marco se indica en el apartado segundo de la cláusula 6 que: «[…] En la medida de lo posible, los empresarios deberán facilitar el acceso de los trabajadores con contrato de duración determinada a las oportunidades de formación adecuadas para mejorar su cualificación profesional, el desarrollo de la carrera laboral y su movilidad profesional […]».
13. Ha manifestado el Tribunal Supremo, su Sala Tercera, de lo Contencioso‑administrativo, Sección 4ª, en la Sentencia 1334/2021 de 15 noviembre de 2021 que:
«Ninguna duda cabe de que el Acuerdo Marco es aplicable al personal vinculado a las Administraciones Públicas en virtud de una relación estatutaria de servicio. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es inequívoca a este respecto, sin que las partes lo pongan en duda. Así las cosas, el punto a dilucidar es si la posibilidad de disfrutar de licencias para realizar estudios relacionados con el puesto de trabajo forma parte de las “condiciones de trabajo” en el sentido de la mencionada cláusula 4 y si, en caso de respuesta afirmativa, hay “razones objetivas” que justifiquen su exclusión para los funcionarios interinos.
Que las licencias por estudios y, en particular, aquéllas que tienen que ver con las funciones desempeñadas forman parte de las “condiciones de trabajo” de los empleados públicos no debería ofrecer duda. Es algo constantemente contemplado en la legislación funcionarial, del mismo modo que lo está en la legislación laboral y en los convenios colectivos: se trata de facultades o beneficios que, dentro de las condiciones normativamente previstas, conducen a la adecuada estructuración de la relación de servicio armonizándola con la exigencia de desarrollo personal y profesional del empleado. En este sentido, es muy significativo que el art. 14 del Estatuto Básico del Empleado Público (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015 (LA LEY 16526/2015)) recoge el derecho a permisos y licencias como uno de los que configuran la relación estatutaria de servicio. Más aún, esta Sala ha reconocido el derecho de los funcionarios interinos al desarrollo de la carrera profesional. Véase, por todas, nuestra reciente sentencia nº 1308/2021. Y esto sería difícilmente alcanzable sin la posibilidad de formación permanente. Todo ello significa que la prohibición de trato discriminatorio entre trabajadores fijos y trabajadores no fijos -en este caso, entre funcionarios de carrera y funcionarios interinos- establecida en la cláusula 4 del Acuerdo Marco comprende lo atinente a licencias de estudios sobre materias relacionadas con el puesto de trabajo».
14. En consecuencia, dejado claro que las licencias por estudio forman parte de las «condiciones de trabajo» en el sentido de la mencionada cláusula 4 del citado acuerdo marco, debe procederse a analizar si hay razones objetivas para la exclusión de los funcionarios interinos de obtener tales licencias realizada por la citada Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo.
15. La Sentencia del TJUE de 14 de septiembre de 2016 ha señalado que:
«En relación con la existencia de una “razón objetiva”, se desprende de la jurisprudencia que debe entenderse que este concepto se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro (sentencias de 23 de abril de 2009, (…) y otros, (…) a (…), (…), apartado 96 y jurisprudencia citada; de 26 de enero de 2012, (…), (…), (…), apartado 27, y de 13 de marzo de 2014, (…), (…), (…), apartado 45).
En cambio, una disposición nacional que se limitara a autorizar de manera general y abstracta, a través de una norma legal o reglamentaria, la utilización de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada no se ajustaría a las exigencias que se han precisado en el anterior apartado de la presente sentencia (sentencias de 23 de abril de 2009, (…) y otros, (…) a (…), (…), apartado 97 y jurisprudencia citada; de 26 de enero de 2012, (…), (…), (…), apartado 28, y de 13 de marzo de 2014, (…), (…), EU:C:2014:146, apartado 46).
En efecto, una disposición de esta naturaleza, de carácter meramente formal, no permite deducir criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de tales contratos responde efectivamente a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto. Por tanto, tal disposición entraña un riesgo real de dar lugar a una utilización abusiva de este tipo de contratos y, por ende, no es compatible ni con el objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo marco (sentencias de 23 de abril de 2009, (…) y otros, (…) a (…), (…), apartados 98 y 100; de 26 de enero de 2012, (…), (…), (…), apartado 29, y de 13 de marzo de 2014, (…), (…), (…), apartado 47)».
16. En relación a lo señalado conviene precisar en palabras del auto del TSJ de Madrid 326/2014 de 9 de diciembre de 2014 que:
«Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe entenderse que el concepto de “razones objetivas”, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco no permite justificar una diferencia de trato entre trabajadores con un contrato de duración determinada y trabajadores fijos por el hecho de que aquélla esté prevista por una norma nacional general y abstracta, como una ley o un convenio colectivo (sentencias, antes citadas, (…), apartado 57, y (…) e (…), apartado 54, y auto (…), antes citado, apartado 40).
El referido concepto requiere que la desigualdad de trato observada esté justificada por la existencia de elementos precisos y concretos, que caracterizan la condición de trabajo de que se trata, en el contexto especifico en que se enmarca y con arreglo a criterios objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha desigualdad responde a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto».
17. De acuerdo con la señalada jurisprudencia el concepto de «razones objetivas», en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco no permite justificar una diferencia de trato entre trabajadores con un contrato de duración determinada y trabajadores fijos por el hecho de que aquélla esté prevista por una norma nacional general y abstracta. El referido concepto requiere que la desigualdad de trato observada esté justificada por la existencia de elementos precisos y concretos. En consecuencia, una norma no es el instrumento válido para justificar la existencia de una razón objetiva por lo que toda diferencia de trato establecida por ella no puede considerarse conforme con el citado acuerdo por no permitir verificar que dicha diferencia de trato realmente atiende a criterios objetivos y transparentes, a una necesidad auténtica, y que en definitiva, permita alcanzar el objetivo perseguido y resulte indispensable al efecto.
18. Manifiesta la Administración que: «La Administración, en un procedimiento en el que se convocan licencias por estudio, de duración anual o cuatrimestral, que se van a disfrutar durante el curso escolar siguiente, no puede admitir a los funcionarios interinos docentes que hoy lo son, pero desconoce si lo serán el curso siguiente.
La pertenencia a lista de aspirantes a ocupar puestos docentes en régimen de interinidad no otorga ningún derecho a ocupar un puesto en régimen de interinidad otorga una expectativa de derecho que puede darse o no darse en virtud de múltiples variantes, como puede ser participar de forma voluntaria en procedimientos de adjudicación concretos convocados por esta Administración.
Sin embargo, es cuanto menos cuestionable que pueda concederse una licencia por estudios a disfrutar el próximo curso escolar a quien tiene nombramiento como funcionario interino hasta el 14 de septiembre de 2022».
19. Sin embargo, lo que observa esta institución es que la diferencia de trato entre funcionarios docentes de carrera y los funcionarios docentes interinos en esta materia es establecida de manera abstracta por una norma (la ya citada Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo) y, por lo tanto, dicha diferencia no es el resultado, como alega la administración, de la verificación de la existencia de una razón objetiva en los términos ya señalados.
20. La Administración señala que «no puede admitir a los funcionarios interinos docentes que hoy lo son, pero desconoce si lo serán el curso siguiente». Si bien lo afirmado puede parecer razonable, dicho desconocimiento recae igualmente sobre los funcionarios de carrera, cuya condición no es inamovible por diversas causas (renuncia, jubilación, sanción, fallecimiento, etc.), y que en todo caso pueden dejar de prestar servicios en la administración convocante como consecuencia de traslados, excedencias y permisos contemplados por la normativa aplicable.
21. En todo caso, lo cierto es que la Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo impide a los funcionarios interinos participar en tales convocatorias por su condición de funcionarios interinos y no porque la Administración desconozca si el próximo curso escolar seguirán siendo o no funcionarios interinos, ya que aun si fuera posible que la administración llegar a conocer con un grado de certeza del 100 % su continuidad, o no, en el siguiente curso escolar, la realidad es que aún con dicho conocimiento tales funcionarios no podrían participar porque la Orden solo permite la participación de los funcionarios de carrera.
22. Y esto es porque por la Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo, es una norma general y abstracta que no permite justificar la existencia de razones objetivas que justifiquen la diferencia de trato observada.
23. Por otro lado, la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ya expresada señala que, por «razón objetiva», debe entenderse a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro.
24. El desconocimiento alegado por la Administración de si los funcionarios interinos lo seguirán siendo el próximo curso escolar no tiene relación con la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos, o en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro, sino simplemente a la naturaleza temporal de la relación que se suscribe y que es lo que genera dicha incertidumbre sobre la continuidad o no de tal relación en el tiempo, lo cual a juicio del Tribunal Supremo en la citada Sentencia 1334/2021 no puede ser tenida en cuenta como razón objetiva ya que: «la razón objetiva no puede consistir en la misma naturaleza o finalidad de la figura del funcionario interino, que es llamado para cubrir plazas vacantes que necesitan ser desempeñadas sin solución de continuidad. Ésa no puede ser razón objetiva, sencillamente porque de manera expresa lo impide la propia cláusula 4 del Acuerdo Marco cuando dice que no podrá darse un trato menos favorable «por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada». La razón objetiva debería, en consecuencia, tener que ver con las características peculiares de determinadas plazas o de ciertas funciones, o con alguna otra circunstancia específica, algo que no ha sido ni siquiera sugerido en el presente caso»
25. En todo caso, estima esta institución que las «razones» esgrimidas por la Administración pueden ser solucionables, al poderse precisar en la propia convocatoria que la concesión de la licencia a un funcionario interino queda en todo caso a expendas de que mantenga su condición de tal en el momento en que la misma deba verificarse.
26. Asimismo, advierte esta institución que dicha diferencia de trato se extiende a los funcionarios docentes interinos que son nombrados funcionarios docentes en prácticas, a los cuales no se les concederá la licencia por estudios, mientras que a los funcionarios de carrera que ingresan a la función pública docente si les será concedida, no pudiendo la Administración, en tal caso, alegar que desconoce si para el próximo curso escolar aquellos dispondrán o no de dicha condición de funcionario de carrera ya que lo normal es que superen dichas prácticas, y aun no superándolas, dicha posibilidad es también posible para los funcionarios de carrera que acceden a la condición de funcionarios docentes en prácticas, a los cuales en todo caso, se les reconoce el derecho a la concesión de dicha licencia, por la única razón de ostentar la citada condición.
Decisión
Sobre la base de información aportada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular la siguiente resolución:
RECOMENDACION
Que se modifique el artículo 7 de la Orden EDU/423/2014, de 21 de mayo, por la que se establece la adaptación de la regulación de las vacaciones, los permisos y las licencias del Decreto 59/2013, de 5 de septiembre, para el personal funcionario docente de las enseñanzas no universitarias que presta sus servicios en los centros públicos y servicios de apoyo a los mismos, dependientes de la consejería competente en materia de educación, para que los funcionarios interinos docentes puedan obtener licencias por estudios y para que ésta les sea concedida el tiempo en que se prolongue el correspondiente curso selectivo o fase de prácticas si habiendo participado en un proceso selectivo fueran nombrados funcionarios docentes en prácticas.
A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de la RECOMENDACION formulada, le saluda muy atentamente,
Le saluda muy atentamente,
Ángel Gabilondo Pujol
Defensor del Pueblo