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Protección del agua subterránea de Almonte, Marismas y Rocina, en Doñana Declaración de acuífero sobre explotado y aprobar un programa de actuación que garantice su uso sostenible

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Texto

Se ha recibido su escrito, referido a la actuación de oficio arriba indicada.

Consideraciones

1. Esta investigación se inició con el fin de comprobar las actuaciones acometidas por esa Confederación Hidrográfica para frenar la tendencia de continuo descenso de los niveles de aguas subterráneas en el acuífero Almonte-Marismas (divido en 5 masas de agua subterránea distintas en el actual Plan Hidrológico del Guadalquivir 2015-2021: Almonte, Marismas, Marismas de Doñana, Manto Eólico Litoral de Doñana y Rocina), como consecuencia de las extracciones existentes para usos agrícolas, principalmente; situación de la que se advertía en los informes elaborados por la Delegación Institucional de Andalucía del CSIC, aportado por el Defensor del Pueblo Andaluz, y por la propia Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (CHG).

Esta institución se ha dirigido en dos ocasiones a esa Confederación Hidrográfica para que explique las actuaciones que está acometiendo, en su ámbito de competencias para revertir la tendencia descendente de los niveles piezométricos y, en particular, respecto al ejercicio de la potestad sancionadora, a la revisión de usos existentes y el otorgamiento de nuevos aprovechamientos de aguas a cargo de las masas de agua subterránea (MASb). Asimismo, se ha recabado su criterio sobre la posibilidad de declarar la sobreexplotación de los acuíferos cuyas masas de agua subterránea se encuentren en mal estado, en el caso de que las medidas aplicadas no hubieran logrado revertir la tendencia negativa señalada. Ello con el fin de asegurar una explotación racional de los recursos naturales y evitar daños irreversibles o de difícil reparación al espacio natural de Doñana, en particular al sistema de lagunas, afectado por el descenso del nivel freático y a las especies de flora y fauna asociadas a esos hábitat.

2. Tras dos solicitudes de información el Defensor del Pueblo no puede concluir que ese Organismo de cuenca esté ejerciendo con suficiente decisión las potestades que tiene atribuidas por la legislación de aguas. Así:

a) Esa Confederación no ha indicado la estimación del número de pozos ilegales existentes en la actualidad. Según informaciones aparecidas en los medios de comunicación, en la Corona Norte de Doñana la cifra de pozos ilegales se calcula en unos 1.000, según el estudio realizado por WWF, tomando datos de la “Administración” aunque no se especifica la fuente oficial.

b) Si bien informa sobre el número de inspecciones practicadas para vigilar que no se producen aprovechamientos de aguas sin título habilitante o que se cumplen las condiciones de las autorizaciones y concesiones otorgadas no se indican las sanciones impuestas, si estas se han cumplido o, en caso contrario, las medidas adoptadas.

Por otro lado debe recordarse que el plazo de tramitación de los expedientes sancionadores en materia de aguas es de un año. Los procedimientos iniciados en 2016 se han concluido todos, con excepción de ocho expedientes, aún en tramitación y, por tanto, sin resolver una vez transcurrido el plazo previsto. Además, no ha concluido casi ninguno de los procedimientos iniciados en 2017, en su gran mayoría incoados en el segundo semestre, por lo que aún puede estar en plazo, si bien existe el riesgo de que puedan incurrir en caducidad.

c) Los datos sobre procedimientos de revisión o revocación de autorizaciones se refieren exclusivamente a la MASb de la Rocina. De los 75 expedientes de extinción iniciados, se ha resuelto la extinción de tres aprovechamientos otorgados, pero el resto aún está en tramitación. El número de pozos clausurados, se refiere también exclusivamente a la MASb de la Rocina, y es de 254 pozos, cifra muy por debajo de las citadas estimaciones en torno a los 1.000 pozos ilegales.

3. Tampoco se puede concluir que esa Confederación Hidrográfica disponga de suficientes datos sobre el resultado positivo o negativo de la ejecución del programa de medidas previstas en el Plan Hidrológico del Guadalquivir 2015-2021 (PHG) en relación con los objetivos ambientales que se pretenden conseguir.

Alcanzada la mitad del ciclo de planificación 2015-2021 esa Confederación Hidrográfica no ha suministrado información que permita conocer el grado de ejecución de las medidas previstas en el Plan Hidrológico del Guadalquivir que sean de su competencia (que tienen carácter obligatorio y vinculante según la disposición adicional segunda del Real Decreto 1/2016), ni tampoco de las previstas en el informe de Estado de los acuíferos del entorno de Doñana (marzo 2017). Ese Organismo de cuenca se ha limitado a señalar que, según datos del mes de octubre de 2017, la situación general del estado cuantitativo de las MASb es estable aunque algo más favorable con relación al año anterior (lo cual no supone un cambio significativo de tendencia en el descenso del volumen de agua); y que, al igual que el conjunto de la cuenca del Guadalquivir, la zona de Doñana se ve afectada por la sequía y que desde 2011/12 no ha habido ningún año húmedo.

Esa Confederación alude a varias medidas previstas en el PHG, algunas de las cuales ya se incluían en el plan hidrológico del ciclo de anterior (primer ciclo de planificación PHG 2009-2015), tales como condicionar las nuevas concesiones a los estudios que realice el IGME y a lo dispuesto en el Plan Especial de Ordenación de la zonas de regadío ubicadas al Norte de la Corona Forestal del Norte de Doñana, incrementar el número de guardas fluviales, o trasvasar aguas superficiales para limitar la dependencia de las aguas subterráneas, pero no se explica su grado de ejecución ni se especifican los plazos para su cumplimiento, ni los resultados obtenidos.

Informar adecuadamente sobre el grado de ejecución de las medidas supone enumerar las medidas previstas en dichos instrumentos de planificación, indicar si se ha completado su ejecución o en qué grado de aplicación se encuentra y qué resultados se han obtenido, es decir, constatar si con la aplicación de las medidas se ha conseguido invertir la tendencia negativa detectada o, al menos, se ha comprobado que las medidas producen resultados positivos y que previsiblemente se podrán conseguir los objetivos ambientales fijados.

Esta misma falta de información sobre el resultado de lo ya implementado se observa en el propio PHG 2015-2021 respecto a las medidas previstas en el anterior ciclo de planificación, como se explicará en los siguientes apartados.

4. Esta institución también ha solicitado a esa Confederación Hidrográfica que indicara si iba a proceder a la declaración de acuífero sobreexplotado, atribución que corresponde a la Junta de Gobierno del Organismo de cuenca según el artículo 56 del TRLA, a lo que esa Confederación ha respondido negativamente, pues, según afirma, están adoptando medidas equivalentes a las que se deben adoptar si el acuífero se declara sobreexplotado. Ese Organismo de cuenca entiende que con la aplicación de las medidas previstas en el Plan Hidrológico del Guadalquivir 2015-2021 se cumplirán los objetivos ambientales establecidos para las MASb y los espacios naturales de Doñana asociados, en los plazos previstos.

El Defensor del Pueblo no puede compartir dicha conclusión por lo siguiente:

A) EL MOTIVO POR EL CUAL SE DECIDIÓ DIVIDIR LA MASb ALMONTE-MARISMAS EN CINCO MASb DISTINTAS FUE PERMITIR LA MEJOR GESTIÓN INDIVIDUALIZADA DE CADA MASA DE AGUA Y LA DECLARACIÓN INDEPENDIENTE DE ACUÍFERO SOBREEXPLOTADO.

Como se ha indicado, en el PHG 2015-2021, el antiguo acuífero Almonte-Marismas (que es la masa de agua de referencia en esta zona utilizada en el anterior ciclo de planificación 2009-2015) se ha dividido en 5 masas de aguas subterránea distintas con el fin de, como afirma la propia Confederación Hidrográfica, identificar aquellas zonas de la masa de agua que presentaban un riesgo evidente de no alcanzar el buen estado, y a fin de concentrar el control y la aplicación de medidas en las zonas que más lo requerían, gestionar problemas de sobreexplotación en áreas concretas, y habilitar la posibilidad de la declaración de sobreexplotación en ciertos acuíferos o masas de agua de Doñana, si las medidas de ordenación puestas en marcha no resultaran un instrumento con capacidad suficiente para revertir la situación.

Las nuevas masas de agua en las que se ha subdividido el antiguo acuífero “Almonte-Marismas” son: Almonte, Marismas, Marismas de Doñana, Manto Litoral de Doñana y Rocina.

Según el Anejo 7 de la Memoria del Plan Hidrológico 2015-2021, el estado de estas MASb desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo es el siguiente:

1º Respecto al estado cuantitativo, las MASb Marismas y Rocina se encuentran en mal estado. Se considera que una masa de aguas subterránea se encuentra en mal estado cuando el índice de explotación supera el 80 % del recurso disponible, existe una tendencia clara de disminución de los niveles piezométricos y de los caudales surgentes pudiéndose producir una afección ambiental.

Aunque el estado de la MASb Almonte se califica inicialmente como bueno, tiene un índice de explotación del 50,7 % y el índice piezométrico es de alerta (también lo es en la MAS Marismas) advirtiéndose que existen descensos en sectores representativos, por lo que su estado cuantitativo final también se considera malo, teniendo en cuenta su afección sobre las aguas superficiales y los ecosistemas terrestres dependientes (es decir, los espacios protegidos de Doñana).

Las MASb Marismas de Doñana y Manto Eólico Litoral de Doñana se considera que están en buen estado cuantitativo.

2º Respecto al estado cualitativo, las MASb Almonte y Marismas se encuentran en mal estado por nitratos (procedentes de la agricultura) apreciándose un deterioro significativo de los usos del agua y la existencia de riesgo ambiental significativo por contaminantes a través de las MASb.

Este análisis diferenciado permite declarar acuífero sobreexplotado las zonas donde esté justificado y mantener el régimen ordinario de plan hidrológico en aquellas masas cuyo buen estado no vaya a verse alterado, como parece ser el caso de las MASb Marismas de Doñana y Manto Eólico Litoral de Doñana.

A lo anterior cabe añadir, que la información utilizada para calificar el estado cuantitativo de las MASb puede no ser lo suficientemente representativa del estado real de las aguas. En el citado anejo 7, con un cierto grado de ambigüedad se establece que para las cinco MASb se han utilizado los datos del Informe de estado de la masa de agua subterránea 05.51 Almonte-Marismas, año hidrológico 2012-2013 realizado por la Comisaría de Aguas del Organismo. Es decir, parece que no se han usado datos de la red piezométrica de la Confederación Hidrográfica de periodicidad mensual. Además, se indica que deben tenerse en cuenta dos limitaciones al valorar los resultados del análisis piezométrico: 1º Dada la antigüedad de algunos aprovechamientos de la cuenca, el período de referencia de 20 años utilizado no recoge el estado natural de la piezometría en algunas zonas de la MASb; y 2º Hay masas o sectores infrarrepresentados o cuyos puntos no son suficientemente representativos.

Ello aconseja acelerar la implantación de medidas orientadas a tener un mejor conocimiento del estado cuantitativo de las MASb.

B) LA CONSECUCIÓN DEL BUEN ESTADO DE LAS MASb NO PUEDE POSPONERSE INDEFINIDAMENTE EN LOS SUCESIVOS PLANES HIDROLÓGICOS CUANDO EXISTEN DETERIOROS SIGNIFICATIVOS DE LAS AGUAS Y NO SE HAN ADOPTADO TODAS LAS MEDIDAS POSIBLES.

La Directiva Marco del Agua se aprobó en el año 2000 y daba un plazo de quince años para la consecución de los objetivos ambientales fijados para cada masa de agua. Es decir, en primer término, y sin perjuicio de las prórrogas que la Directiva prevé, los objetivos ambientales para las MASb deberían haberse alcanzado en 2015 durante el primer ciclo de planificación.

El mal estado cuantitativo y cualitativo de algunas de las MASb al inicio del segundo ciclo, 2015-2021, pone de manifiesto la insuficiencia, al menos en lo relativo a las MASb objeto de esta actuación, no solo del programa de medidas del primer ciclo de planificación hidrológica (2009-2015, que fue aprobado en 2013 con el ciclo ya iniciado), sino también de los diferentes instrumentos de planificación aprobados hasta ahora para garantizar el uso sostenible de las aguas subterráneas, todos los cuales advierten sobre el riesgo de sobreexplotación y de contaminación por abonos y fitosanitarios procedentes de las prácticas agrícolas tales como: el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Doñana (2005), Plan Rector de Uso y Gestión de Doñana (2004), Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadío ubicadas al norte de la Corona Forestal de Doñana (2014), como desarrollo del Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana (POTAD, 2003), principalmente.

Dado el retraso en el cumplimiento de los objetivos ambientales para las MASb que se hereda del ciclo de planificación anterior, en lugar de establecer plazos más exigentes para revertir la situación, el PHG 2015-2021, con excepción de la MASb Rocina, pospone el plazo para la consecución de los objetivos ambientales más allá del final del actual ciclo de planificación, es decir, con posterioridad a 2021. Así, los objetivos ambientales establecidos en el apéndice 3 del Anejo 8 son los siguientes:

Alcanzar el buen estado cuantitativo para las masas de aguas de Rocina en el período 2016-2021 y para Almonte y Marismas en el período 2022-2027; y alcanzar el buen estado químico para las masas de Almonte y Marismas en el período 2022-2027.

La posibilidad de prorrogar el plazo para cumplir los objetivos ambientales está prevista en la Directiva Marco del Agua, siempre que no haya nuevos deterioros del estado de la masa de agua afectada y cuando los Estados miembros determinen que todas las mejoras necesarias del estado de las masas de agua no pueden lograrse razonablemente en los plazos establecidos por la magnitud de las mejoras requeridas por las limitadas posibilidades técnicas existentes, el coste desproporcionado de las medidas y/o la existencia de condiciones naturales que impidan la mejora.

Pues bien, conforme al Anejo 14 sobre revisión y actualización del PHG, en las tres MASb Almonte, Marismas y Rocina se ha producido un deterioro del estado global de las aguas entre los dos ciclos de planificación, lo cual en principio impediría la prórroga de los plazos.

Por otro lado, el apéndice 5 del Anejo 8 del PHG alude, de manera excesivamente sucinta, a los motivos por los cuales para las MASb de Almonte, Marismas y Rocina, no se alcanzaron los objetivos ambientales al final del primer ciclo de planificación y por los cuales es necesario prorrogar el plazo para cumplirlos durante el segundo ciclo de planificación, en el caso de Rocina, y una vez finalizado el segundo ciclo, en las otras dos MASb.

Sin embargo, a juicio de esta institución, la información que suministra el PHG no justifica suficientemente que se han aplicado todas las mejoras necesarias para alcanzar los objetivos ambientales en los plazos previstos. De hecho, la información que se suministra respecto a las tres masas de agua es prácticamente idéntica, lo cual no supone una justificación individualizada de la situación para cada MASb.

Así, se alude a una serie de medidas básicas (incremento de la guardería para el control de extracciones, regularización de los derechos de uso al agua, control de las extracciones, etcétera) y complementarias (programa de estudio de MASb, seguimiento de los niveles piezométricos o aumento de las zonas de control) pero: 1º su grado de ejecución no se especifica, solo se señala que unas medidas están “en marcha” y otras no han iniciado su aplicación al comienzo del segundo ciclo de planificación (por ejemplo la constitución de una comunidad de usuarios); y 2º No se valoran los resultados de la aplicación parcial de dichas medidas pues solo se indica que con las aplicadas no ha sido técnicamente viable conseguir los objetivos ambientales dentro del plazo de 2015 y que su impacto económico hace que su implantación sea lenta, lo cual no constituye una justificación suficiente, sino se acompaña de un análisis adicional más específico.

Ello pone de manifiesto que se arrastra del ciclo de planificación anterior un considerable retraso en la implantación de las medidas necesarias para alcanzar el buen estado de las MASb. El Anejo 14 también se refiere a esta cuestión, pero en él únicamente se valora la eficacia de las medidas que se van a implantar durante este ciclo de planificación (no de las ya implantadas en el ciclo anterior) a través de modelos de simulación aplicados al conjunto de las medidas y se expresa en porcentajes y sin discriminación alguna, ni referencia a la MASb que afecta cada medida, lo cual no proporciona información relevante sobre su eficacia para recuperar el buen estado de cada masa de agua.

Lo anterior unido a que, según se afirma en el PHG: 1º el proceso de renovación de los recursos de las tres MASb en mal estado es lento por sus características naturales, y 2º que la insuficiencia de recursos hídricos no perjudica solo al medio ambiente, sino también al desarrollo de la actividad agrícola (el PHG alude a pérdidas en la producción, repercusión en los puestos de trabajo etcétera), requiere una actuación más decidida de esa Confederación Hidrográfica con el fin de que se adopten todas las medidas precisas para ordenar las extracciones existentes y futuras lo antes posible.

La Directiva Marco del Agua exige igualmente que el plan hidrológico de cada demarcación incluya el calendario previsto para la aplicación de las medidas necesarias para devolver las masas de agua progresivamente al estado exigido en el plazo prorrogado y las razones de cualquier retraso significativo en la puesta en práctica de estas medidas. Más allá de los plazos establecidos para la consecución de los objetivos ambientales el PHG, salvo error, no contiene un calendario de ejecución de cada medida, lo cual dificulta el seguimiento de la ejecución según se avanza en el ciclo y pospone la comprobación de los resultados al final del período, momento en el que quizá solo se pueda constatar su incumplimiento y sin que se haya podido intensificar o acelerar previamente la ejecución de las medidas con el fin de obtener un mejor resultado.

C) ALGUNOS ESPACIOS NATURALES DE DOÑANA SE ENCUENTRAN EN GRAVE RIESGO Y SU CONSERVACIÓN DEPENDE DEL BUEN ESTADO DE LAS MASb.

Junto a los objetivos cuantitativos y cualitativos de las MASb, el PHG establece unos objetivos ambientales de carácter general vinculados a la conservación de los espacios protegidos en el ámbito de aplicación del plan. Así estos objetivos ambientales son los establecidos en las normas de protección aplicables a cada espacio, fundamentalmente las exigencias de las Directivas Aves y Hábitats recogidas en su norma de transposición LPNB y que pueden resumirse en proteger especies y mantener en buen estado de conservación los hábitats.

Las MASb Almonte, Marismas y Rocina se consideran prioritarias para la conservación de las Zonas Protegidas de la Red Natura 2000: ES0000024–Doñana, que en la actualidad tiene un estado de conservación favorable; y ES6150009–Doñana Norte, cuyo estado actual de conservación se considera desfavorable-malo.

A la espera de resultados más concretos en relación con la evaluación de su estado de conservación, en el PHG “se asume que no se garantizará un estado de conservación favorable de los espacios sin que se haya logrado un buen estado ecológico [de las aguas] según la DMA. En este sentido, las perspectivas futuras para los hábitats de ribera del espacio ES6150009-Doñana Norte y Oeste son negativas si continúa la sobreexplotación que sufren las tres MASb que está modificando los niveles freáticos, afectando a la estructura y la función de las comunidades vegetales existentes. A esto hay que añadir el abandono de determinadas actividades agroforestales tradicionales y el incremento de la agricultura intensiva que conlleva la eliminación de la vegetación riparia. Es por ello que las perspectivas futuras de estos hábitats reciben la calificación de desfavorable-malo, por lo que se encuentran en riesgo grave de no alcanzar los objetivos de conservación”.

Como se ha señalado, de acuerdo con la Directiva Marco del Agua, los objetivos de buen estado de conservación deberían alcanzarse quince años después de la entrada en vigor de la Directiva, es decir, en 2015 y por tanto deberían haberse alcanzado ya. Sin embargo, en el mejor de los casos, su consecución, salvo en el caso de la MASb Rocina, se van a cumplir después de que finalice el actual ciclo de planificación. A juicio de esta institución, los plazos establecidos son plazos máximos y, por tanto, ello no impide (más bien exige) que la Administración adopte todas las medidas que resulten proporcionadas para conseguir los objetivos ambientales lo antes posible, con el fin de evitar impactos irreversibles o de difícil reparación en los espacios naturales asociados.

D) LA DECLARACIÓN DE ACUÍFERO SOBREEXPLOTADO NO ESTÁ VINCULADA EXCLUSIVAMENTE A LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS AMBIENTALES EN LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL PLAN HIDROLÓGICO.

La declaración de acuífero sobreexplotado es una facultad que la ley atribuye a los organismos de cuenca con carácter adicional a las medidas previstas en el plan hidrológico de la demarcación para ordenar racionalmente los usos de las aguas subterráneas cuando el ritmo de extracción de los recursos es superior a su capacidad de recarga. La declaración de acuífero sobreexplotado puede y debe declararse cuando del seguimiento que se realice del programa de medidas establecido para un determinado ciclo de planificación se desprendan indicios razonables de que con el ritmo de ejecución de las medidas previstas no se van a cumplir los objetivos ambientales en los plazos establecidos, pero también cuando sea preciso ejercer un mayor control sobre el desarrollo del programa de medidas por advertirse falta de información suficiente sobre el cumplimiento de los objetivos, o insuficiente coordinación de la actuación de las distintas administraciones públicas competentes para ejecutar las medidas u otra que ese Organismo de cuenca estime conveniente.

E) LA DECLARACIÓN DE ACÚIFERO SOBREEXPLOTADO SUPONE UN CONTROL MÁS ESTRICTO DE LOS PLAZOS PARA CUMPLIR LAS MEDIDAS ADOPTADAS, DE LAS EXTRACCIONES CON CARGO A LAS MABs Y DEL SEGUIMIENTO DE LA EFICACIA DE LAS MEDIDAS.

Conforme a lo establecido en el artículo 56 del Texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA), la declaración de acuífero sobreexplotado implica la adopción de las siguientes medidas:

1º Constituir una comunidad de usuarios en seis meses, es decir sustituir captaciones individuales preexistentes por un aprovechamiento colectivo, identificando a todos los comuneros, acreditando la legalidad de los aprovechamientos existentes y ordenando los usos dentro de la superficie regable de la comunidad que se constituya.

Esa Confederación Hidrográfica ha señalado que se han iniciado los trámites para constituir dicha comunidad de usuarios, finalidad que se persigue desde hace tiempo, sin éxito, pero sin hacer referencia a plazo alguno. Sin embargo, de haberse procedido a la declaración expresa de sobreexplotación, la comunidad debería constituirse en el plazo de seis meses.

2º Aprobar un programa de actuación, previa consulta a la comunidad de usuarios en el año siguiente para la recuperación del buen estado de la masa de agua y lograr una explotación racional de los recursos y proteger y mejorar los ecosistemas asociados y para lo cual ordenará el régimen de extracciones mediante lo siguiente:

– Establecer la sustitución de las captaciones individuales preexistentes por captaciones comunitarias, transformándose, en su caso, los títulos individuales con sus derechos inherentes, en uno colectivo que deberá ajustarse a lo dispuesto en el programa de actuación.

– Prever la aportación de recursos externos a la masa de agua subterránea, en ese caso incluirá los criterios para la explotación conjunta de los recursos existentes en la masa y de los externos.

– Incluir un perímetro en el cual no será posible el otorgamiento de nuevas concesiones de aguas subterráneas a menos que los titulares de las preexistentes estén constituidos en comunidades de usuarios, de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo IV del Título IV y teniendo en cuenta lo previsto en la disposición adicional séptima.

– Determinar perímetros de protección de las masas de agua subterránea en los que será necesaria su autorización para realizar obras de infraestructura, extracción de áridos u otras actividades e instalaciones que puedan afectarla, sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con la legislación sectorial de que se trate. Tal delimitación y condiciones vincularan en la elaboración de los instrumentos de planificación así como en el otorgamiento de las licencias, por las administraciones públicas competentes en la ordenación del territorio y urbanismo.

Además hasta la aprobación del programa de actuación, se podrán limitar las extracciones y adoptar las medidas cautelares de protección de la calidad del agua subterránea que sean necesarias.

Esa Confederación Hidrográfica ha indicado que se ha “elaborado” un Plan Anual de Extracciones pero no indica ni si se ha aprobado, ni si se aplica ni con qué resultado, ni cuándo prevé que puedan obtenerse datos sobre la repercusión del plan sobre el estado de las aguas subterráneas. Debe recordarse que en los últimos tres años ha otorgado nuevos aprovechamientos de aguas con cargo a las 5 masas de agua subterránea en que se divide el antiguo acuífero Almonte-Marismas, a pesar de que se incumplen los objetivos medio ambientales en tres de ellas. No obstante, la información aportada (referente a unos 336 expedientes) es poco concluyente pues no se ponen en relación ni con el número de solicitudes recibidas o con las previsiones de los distintos instrumentos existentes de ordenación del regadío ni otro dato que pudiera revelar que dicha decisión responde a un planteamiento basado en la sostenibilidad del recurso. En todo caso, no parece que la aplicación de los instrumentos de planificación existentes hasta el momento haya impedido que siga incrementándose la superficie agrícola de regadío, según las informaciones más arriba citadas.

El TRLA prevé un doble mecanismo de flexibilidad con el fin de atemperar el rigor de las restricciones impuestas al uso del agua cuando el acuífero se declara sobreexplotado: así, en primer lugar, el programa de actuación debe contemplar las condiciones en las que temporalmente se pueden superar las limitaciones establecidas, permitiendo extracciones superiores a los recursos disponibles de una MASb cuando esté garantizado el cumplimiento de los objetivos medioambientales; y, en segundo lugar, cuando como consecuencia de la aplicación del programa de actuación se mejore el estado de la MASb, el Organismo de cuenca, de oficio o a instancia de parte, puede reducir progresivamente las limitaciones del programa y aumentar, de forma proporcional y equitativa, el volumen que se puede utilizar, teniendo en cuenta, en todo caso, que no se ponga en riesgo la permanencia de los objetivos generales ambientales.

Aplicar este precepto exige adoptar unos mecanismos de seguimiento de las MASb más estrictos que los empleados hasta el momento y mayor control sobre los aprovechamientos, para adaptar las extracciones a la evolución de los recursos hídricos.

A juicio de esta institución el programa de actuación previsto en el artículo 56 del TRLA puede ser la solución idónea para 1º garantizar un ritmo adecuado de implantación de las medidas que reviertan la tendencia desfavorable y 2º coordinar el contenido y aplicación de las medidas previstas en los distintos instrumentos de planificación existentes con el fin de garantizar el uso sostenible del recurso hídrico.

4. En resumen de lo anterior pueden extraerse las siguientes conclusiones:

1ª Alcanzada la mitad del 2º ciclo de planificación, esa Confederación Hidrográfica no ha suministrado información actualizada y concluyente sobre el seguimiento de la eficacia de las medidas previstas en el PHG 2015-2021 y su efecto sobre la evolución de las masas de agua subterránea que se definen en mal estado. De aquí se deduce que esa Confederación Hidrográfica no está ejerciendo suficiente control sobre las medidas que se acometen y su efecto sobre el estado de las masas de agua.

2ª El cumplimiento de los objetivos ambientales de las MASb, es decir, conseguir su buen estado cuantitativo y cualitativo, no puede demorarse indefinidamente en el tiempo, especialmente cuando afectan a espacios naturales protegidos de relevante valor ecológico, mediante la “práctica” de incluir las medidas no ejecutadas en un ciclo de planificación en el siguiente, sin justificación suficiente, y prorrogando más allá del fin del nuevo ciclo la consecución de dichos objetivos.

En todo caso, los plazos establecidos en el PHG para alcanzar los objetivos ambientales deben considerarse máximos, lo cual exige diligencia en la ejecución y supervisión de las medidas.

3ª La prórroga de los objetivos ambientales a una fecha posterior al fin del actual ciclo de planificación solo puede justificarse si se adoptan todas las medidas necesarias para cumplir los objetivos lo antes posible, lo cual no ha quedado acreditado en la información remitida por esa Confederación Hidrográfica, ni ello se desprende del propio PHG 2015-2021. Es más, se han prorrogado los plazos aun existiendo deterioros con respecto al anterior ciclo de planificación en las MASb de Almonte, Marismas y Rocina.

4ª Es precisa la coordinación de los distintos instrumentos de planificación existentes (Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Doñana, Plan Rector de Uso y Gestión, POTAD, Plan Especial de Ordenación de las zonas de regadíos al Norte de la Corona Forestal, Plan Especial contra la Sequía del Guadalquivir, etcétera), en particular de sus previsiones relativas al uso del agua y la ordenación del regadío a través de un plan específico de extracciones con cargo a las masas de agua en mal estado para revertir la tendencia de disminución de los recursos.

5ª Puesto que esa Confederación Hidrográfica afirma que se están adoptando medidas equivalentes a la declaración de acuífero sobreexplotado, no parece que el coste o la imposibilidad técnica sean razones de peso para no proceder a la declaración de acuífero sobreexplotado de las MASb afectadas, lo cual supone un mejor control y seguimiento de resultados. El hecho de que se hayan retrasado el cumplimiento de los objetivos ambientales no impide sino que exige que se adopten medidas concretas a la mayor brevedad.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto formular a esa Confederación Hidrográfica la siguiente:

SUGERENCIA

Declarar, de acuerdo con el artículo 56 del Texto refundido de la Ley de Aguas, acuífero sobreexplotado a las masas de agua subterránea de Almonte, Marismas y Rocina, y aprobar un programa de actuación que ordene las extracciones y coordine las medidas previstas en los diferentes instrumentos de planificación sobre recursos hídricos, actividad agrícola y protección de los espacios naturales, con el fin de garantizar el uso sostenible del recurso.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)