Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito en relación con el expediente registrado con el número arriba indicado, agradeciendo su remisión.

De la información que facilita en su escrito, cabe destacar lo siguiente:

La CNMC realiza habitualmente la supervisión acerca del grado de cumplimiento, por parte de las comercializadoras de electricidad y gas natural, de su obligación de ofrecer a los consumidores la posibilidad de solucionar sus conflictos a través de una entidad de resolución alternativa de litigios en materia de consumo que cumpla los requisitos de la Directiva 2013/11/UE.

En el último informe de supervisión, de fecha 22 de febrero de 2024, la CNMC ha constatado que:

– Los grandes grupos energéticos (ENDESA, IBERDROLA, NATURGY, REPSOL Y TOTAL ENERGIES) están adheridos a una entidad de resolución alternativa de litigios. Este ofrecimiento alcanza al 98% de los consumidores en el sector eléctrico y un 99,1% del sector del gas natural, según datos de 2022.

– En aquellos supuestos en los que los consumidores se dirigen a entidades de resolución alternativa de litigios, el resultado es ampliamente favorable para éstos (un 66% en el sector eléctrico y un 68% en el sector gasista).

– De las cifras anteriores la CNMC colige un alto grado de cumplimiento en las exigencias que la normativa aplica en el sector energético.

Sin embargo, la CNMC también señala en su escrito que, a pesar de que las comercializadoras están cumpliendo con su obligación de informar a los consumidores de las posibilidades de reclamación ante entidades de resolución alternativa de conflictos, la participación es muy reducida, lo que le ha llevado a formular propuestas regulatorias orientadas a lograr una mejor definición de esa obligación de información.

También observa la CNMC que este fenómeno no acontece únicamente en el sector energético español, puesto que la Comisión Europea, en su informe de 17 de octubre de 2023 sobre la modificación de la Directiva 2013/11/UE, advirtió que el conocimiento y, por ende, la participación de las empresas y de los consumidores en la resolución alternativa de litigios es escaso, dado que en 2021 solo un 5% de los consumidores que tuvieron algún conflicto acudieron a ese mecanismo alternativo de resolución. Señala que la normativa europea se encuentra también en revisión.

Y, tras aludir a otras funciones de supervisión que realiza habitualmente en materia de consumo, la CNMC concluye “esta Comisión continuará en el ejercicio de sus funciones de supervisión del mercado, teniendo en cuenta el interés público relevante de protección de los consumidores, y lo hará a través de las funciones que le están atribuidas, con pleno respeto de los principios y normas del ordenamiento jurídico”.

A la vista de la información recibida, el Defensor del Pueblo considera oportuno realizar las siguientes:

Consideraciones

1.- Las razones por las que el Defensor del Pueblo ha decidido iniciar una queja de oficio en relación con esta materia, obedecen a la necesidad de poner de manifiesto algunas de las dificultades reales con las que se encuentran los ciudadanos a la hora de plantear, ante las distintas administraciones públicas, sus reclamaciones frente a las empresas energéticas.

Las quejas que llegan a conocimiento del Defensor del Pueblo revelan los dos aspectos siguientes:

– El primer canal que utilizan los consumidores cuando quieren trasladar a la administración pública el conflicto que mantienen con una empresa energética suelen ser las Oficinas Municipales de Atención al Consumidor (OMIC). Muchos consumidores inician ese trámite sin conocer las diferencias que existen entre la mediación y el arbitraje ni la falta de efectos vinculantes de la primera, y observan cómo sus reclamaciones son fácilmente rechazadas ante la ausencia de voluntad de las empresas comercializadoras de alcanzar un acuerdo ante las OMIC. En ocasiones, estas OMIC dan por finalizada la reclamación sin informar a los consumidores de la posibilidad que les asiste de promover un arbitraje.

– En numerosas ocasiones, en las que los consumidores solicitan formalmente el inicio de un procedimiento de arbitraje ante las autoridades de consumo, se encuentran con que éstas rechazan su tramitación argumentando, o bien la falta de sometimiento al arbitraje por parte de la empresa comercializadora (abstrayéndose de que existe una oferta de adhesión general previamente expresada por aquella), o bien la existencia de exclusiones o límites a la adhesión.

2.- Se han observado supuestos en los que las autoridades de consumo, ante una solicitud de arbitraje, se han dirigido a la empresa comercializadora de gas o electricidad recabando su conformidad con el sometimiento al mismo. La mera respuesta negativa de la comercializadora a someterse al arbitraje ha servido para que las actuaciones fueran archivadas por parte de la autoridad de consumo, privando con ello al consumidor del uso de ese mecanismo de resolución de controversias al que tenía derecho. 

3.- Pero las causas de archivo que más frecuentemente se han observado se justifican en el rechazo por parte de las empresas comercializadoras a someterse al arbitraje, basadas en las limitaciones o exclusiones incorporadas en sus ofertas de adhesión al sistema arbitral de consumo.

Entre las exclusiones o límites a la adhesión que las empresas esgrimen caben destacar las tres siguientes:

– Las comercializadoras únicamente se someten a los arbitrajes de consumo en asuntos relativos a la atención al cliente, contratación, facturación y cobro. Expresamente rechazan cualquier litigio relacionado con las redes de generación y distribución (de las cuales, la comercializadora no es directamente responsable) tales como los relativos a lecturas, extensión de red, concesión de acceso de terceros a la red, interrupciones de suministro y daños derivados de problemas en la calidad de suministro, inspecciones reglamentarias y cualquier servicio.

– Se rechazan también los asuntos relacionados con la comercialización de productos y servicios de valor añadido. Cabe aludir a un supuesto concreto, en el que el consumidor promovió un arbitraje frente a la empresa ENDESA ENERGIA, S.A.U., por discrepancias en la facturación del servicio de reparaciones y mantenimiento «ok gas». Se trata de un servicio adicional al suministro de gas natural que fue ofrecido por la propia ENDESA ENERGIA, S.A.U. y que era facturado por esta empresa al cliente como un concepto de los que componían la factura del suministro de gas. ENDESA ENERGIA, S.A.U. rechazó el arbitraje argumentando que el servicio pasó a ser prestado al cliente a través de una filial suya (ENDESA X SERVICIOS, S.L.), creada tras una escisión societaria de la propia ENDESA ENERGIA.

– También se rechazan los litigios a partir de un importe determinado (generalmente, 2.000 o 3.000 euros).

4.- Las anteriores circunstancias han motivado que el Defensor del Pueblo haya resuelto algunas de esas quejas dirigiendo recomendaciones y sugerencias a los órganos de consumo considerando que, al rechazar la tramitación del arbitraje, no han dispensado una solución adecuada a las reclamaciones planteadas por los consumidores que han recurrido a esa vía arbitral.

A estos efectos, el Defensor del Pueblo, partiendo de la obligación que tienen las comercializadoras energéticas de ofrecer a sus clientes mecanismos de resolución alternativa de conflictos, ha tenido en cuenta lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 86 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, que considera abusiva «La imposición de cualquier otra renuncia o limitación de los derechos del consumidor y usuario».

Y se ha hecho eco de los pronunciamientos judiciales emitidos en el seno de las acciones de anulación de los laudos arbitrales, en los que los Tribunales tratan de poner coto a los intentos de las empresas energéticas de eludir los arbitrajes a través de las exclusiones emitidas en el seno de las ofertas públicas de adhesión, so pena de que éstas queden vacías de contenido.

5.- Nos referimos a las siguientes sentencias:

Sentencia 1/2022, de 13 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sala de lo Civil y Penal), en la que se señala lo siguiente:

«Son hechos no controvertidos en el presente litigio: 1.- que la oferta de adhesión al sistema arbitral de consumo realizada por Endesa Energía, S.A.U, tal y como consta en la condición tercera del documento aportado junto con su demanda por dicha compañía, incluía, entre otros, aquellos conflictos relativos al proceso de atención al cliente, contratación, facturación y cobros y las reclamaciones derivadas de estos procesos; y 2.- que dicha oferta pública excluía expresamente los litigios de otra naturaleza, entre los que se incluyen los relacionados con las redes de generación y/o distribución, lecturas, extensión de red, concesión de acceso a terceros, interrupciones del suministro, etc.

Pues bien, frente a la pretensión de la compañía Endesa Energía, S.A.U, de que la cuestión resuelta por la Junta Arbitral estaría excluida de su oferta de adhesión al sistema arbitral de consumo, la Sala debe hacer dos consideraciones.

La primera es que, como se evidencia tanto en el procedimiento arbitral como en el presente litigio, las cuestiones sometidas a la consideración de la Junta Arbitral de Consumo exceden de lo que se refiere a las simples lecturas de contador y se extienden tanto a los procesos de facturación y cobro, como a la atención al cliente y sus reclamaciones, como finalmente también a las incidencias habidas con ocasión de la contratación de servicios adicionales de mantenimiento y sustitución de caldera, y a las correspondientes liquidaciones de unos y otros conceptos.

Y la segunda consideración es que la empresa comercializadora, Endesa Energía, S.A.U, es la encargada de la venta del suministro de gas, así como la responsable frente al cliente de la adecuada calidad del servicio, incluida su facturación. Y es la única con la que la cliente reclamante ha formalizado un contrato. Por tanto, desde el momento en que dicha compañía facturó directamente a su cliente (la aquí demandada) en concepto de suministro de gas, ha de entenderse que la discrepancia surgida entre empresa comercializadora y consumidora sobre dicha facturación cae dentro del ámbito objetivo de la oferta pública de adhesión presentada por la primera, cualquiera que fuera la causa determinante en última instancia del concreto importe facturado. Dicho de otro modo, solo si la cuestión conflictiva excluida de la oferta de adhesión no hubiese tenido reflejo en la facturación, podría la entidad adherida invocar con razón que la reclamación de la consumidora quedaba fuera de los límites de dicha oferta y, por tanto, debía quedar excluida del arbitraje de consumo. Entender otra cosa supondría aceptar una adhesión inane y vacía de contenido en relación a los conflictos relativos a la facturación, al desligar a ésta última de la previa lectura, estimada o real, del consumo, que es su soporte imprescindible».

Sentencia 7/2022, de 18 de enero de 2022, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sala de lo Civil y Penal), en la que se señala lo siguiente.

«Es cierto que no pueden traerse a colación las referencias a la indemnización de los daños y perjuicios o sobre si estos deben traer causa o no de la responsabilidad contractual pero lo que desde luego si cabe considerar es el citado artículo 46 a cuyo tenor, apartado n), “Serán obligaciones de las empresas comercializadoras, además de las que se determinen reglamentariamente, en relación al suministro: n) Informar a sus clientes sobre sus derechos respecto de las vías de solución de conflictos de que disponen en caso de litigio. A estos efectos las empresas comercializadoras deberán ofrecer a sus consumidores, la posibilidad de solucionar sus conflictos a través de una entidad de resolución alternativa de litigios en materia de consumo, que cumpla los requisitos establecidos por la Directiva 2013/11/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 y en las disposiciones nacionales de transposición. Dichas entidades habrán de ser acreditadas como tales por la autoridad competente”. Los consumidores, por consiguiente, tienen derecho a ese mecanismo de resolución de conflictos de modo que cualquier interpretación que de algún modo cercene, coarte o limite ese derecho debe ser interpretada restrictivamente por imponerlo el artículo 80 del RDLeg 1/2007; pero además de lo anterior, la aplicación de las normas de interpretación de los contratos contenidas en el Código Civil obligan a ponderar la oferta de adhesión de la manera más acorde a su producción de efectos (artículo 1284) y, desde luego, no puede ser favorecida la parte que ha originado la oscuridad o confusión en el contrato (artículo 1288).

(…)

Debe considerarse, en primer lugar, rechazable la posición de la comercializadora de atribuir a la distribuidora la responsabilidad de la cuestión para, de ese modo, excluir el arbitraje. De admitir esta circunstancia se estaría haciendo supuesto de la cuestión. Y es aquí donde aparece la solución dada por el laudo a la cuestión planteada que no es otra que excluir cualquier revisión de la facturación, al margen del motivo que la generara. En realidad, el laudo lo que asume es la corrección de la primera facturación y no podemos sino entender que esa cuestión cae dentro del objeto de la oferta de adhesión, bajo el amparo de la genérica mención a la facturación. Y es que, con arreglo a la normativa indicada, las exclusiones de este concepto deben ser interpretadas restrictivamente pues de otro modo se estaría, en primer lugar, admitiendo una privación del derecho del consumidor a resolver sus controversias de manera eficaz con la comercializadora y, en segundo lugar, otorgando carta de naturaleza a una confusión generada por el predisponente, el autor de la oferta, lo que es rechazable. Bajo el término facturación deben entenderse comprendidas todas aquellas cuestiones sobre las que haya disenso entre las partes al respecto so pena de desnaturalizar la oferta».

Cabe citar también la Sentencia 22/2020, de 27 de octubre y la Sentencia 3/2022, de 13 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que afirman: «de seguir la tesis expuesta por la demandante se estaría desvirtuando sobremanera la eficacia y virtualidad del sistema arbitral para resolver los conflictos de consumo, limitando enormemente la eficacia de un sistema que se ofrece, necesariamente como una ventaja para el consumidor». Y añaden: «De seguir la tesis de la demandante no cabe duda de que la oferta de un sistema de resolución de conflictos de escasa cuantía que se ofrece al consumidor, no pasaría de ser papel mojado, en claro fraude de las expectativas».

6.- A la hora de analizar el alcance de las limitaciones y exclusiones a las ofertas de adhesión, resulta también relevante el criterio expresado por el Tribunal Supremo en la Sentencia 624/2016, de 24 de octubre, en el asunto Allianz Seguros, S.A., que rechaza el intento de ENDESA ENERGIA, S.A.U. de eludir su responsabilidad frente a su cliente por hechos que atribuye a la compañía distribuidora. El Tribunal Supremo consideró que «el cliente accedió a dicha contratación confiado en que del contrato suscrito podría razonablemente esperar, a cambio del precio estipulado, que la comercializadora respondiera de su obligación, no como una mera intermediaria sin vinculación directa, sino que cumpliese con las expectativas de “todo aquello que cabía esperar” de un modo razonable y de buena fe, con arreglo a la naturaleza y características del contrato celebrado».

El informe de supervisión de la CNMC alude a esta sentencia advirtiendo que «después de la sentencia contra la demanda de “Allianz Seguros S.A.”, la calidad del suministro no debería constituir un límite a la adhesión de los comercializadores».

7.- El reciente Real Decreto 713/2024, de 23 de julio, por el que se aprueba el Reglamento que regula el Sistema Arbitral de Consumo, ha introducido en su artículo 24.3 la siguiente previsión: «La oferta pública de adhesión será única, se entenderá realizada a todo el Sistema Arbitral de Consumo, sin limitaciones, y abarcará todas las actividades que desarrolle el empresario bajo el mismo número de identificación fiscal, nombre comercial o marca».

Esta nueva redacción permitirá evitar que queden fuera del arbitraje reclamaciones de los consumidores por actividades y servicios realizados por una filial del grupo con la misma marca. Pero tratarán de seguir dejando extramuros del arbitraje los asuntos que, según la comercializadoras, son responsabilidad de las distribuidoras.

8.- El Defensor del Pueblo, en el marco de su labor de supervisión de las actuaciones de las administraciones públicas, traslada a las autoridades de consumo el contenido de los pronunciamientos judiciales que acaban de exponerse, con el fin de que los tengan en consideración y que los consumidores de los sectores energéticos puedan acceder a los cauces de resolución de conflictos a los que tienen derecho.

Sin embargo, el Defensor del Pueblo estima que sería muy conveniente que su labor de supervisión sea complementada con las actuaciones de supervisión de la CNMC, a la hora de valorar si las comercializadoras de gas y electricidad están cumpliendo, desde una perspectiva material y no sólo formal, con su obligación de ofrecer a los consumidores mecanismos de resolución alternativa de litigios.

Por ello, se considera oportuno trasladar a la CNMC una recomendación para que, en las futuras actuaciones de supervisión, tenga en consideración el criterio judicial expresado en las sentencias anteriormente citadas, en relación con las exclusiones o limitaciones que las empresas comercializadoras incluyen en las ofertas de adhesión al sistema arbitral de consumo, con el fin de valorar si tales exclusiones o limitaciones pueden estar afectando a la eficacia real de ese método alternativo de resolución de controversias.

9.- Finalmente, no cabe olvidar que se encuentra pendiente de desarrollo por parte del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, el procedimiento que serviría para reforzar la protección de los consumidores previsto en el artículo 43 de la Ley 24/2013, del Sector eléctrico, para todas las modalidades de suministro a usuarios finales, al que se debería poder acudir ante la falta de sometimiento o ante la falta de competencia por parte de las entidades de resolución alterativa de litigios.

Decisión

Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Que, a la hora de valorar el cumplimiento material de la obligación de las comercializadoras de electricidad y gas natural de ofrecer a los consumidores mecanismos de resolución alternativa de litigios, se tengan en cuenta los criterios judiciales señalados en la Sentencia 624/2016, de 24 de octubre, del Tribunal Supremo, en relación con el alcance de las limitaciones y exclusiones a la adhesión expresadas por aquellas en sus ofertas de adhesión al sistema arbitral de consumo.

2. Que se valore cómo pueden estar afectando estas limitaciones y exclusiones a la eficacia real del mecanismo extrajudicial de resolución de conflictos, a fin de proponer, en su caso, las medidas regulatorias oportunas.

En espera de la remisión de la información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de estas RECOMENDACIONES, o en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarla, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo