Tipo de actuación: Sugerencia
Administración: Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda. Ministerio de Fomento
Respuesta de la Administración: Aceptada
Queja número: 15016153
Se ha recibido escrito de esa Secretaría de Estado, referido a la queja arriba indicada.
Consideraciones
1. En el caso planteado, la infraestructura de alta velocidad del Corredor Norte-Noroeste en el tramo Venta de Baños-Palencia se ha puesto en funcionamiento sin cumplir las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental (DIA) formulada por resolución de 14 de junio de 2006, que en este caso exigía la instalación de pantallas acústicas para corregir el ruido. Sin embargo, la Administración no ha puesto en marcha los mecanismos previstos en la legislación para evitar que esto suceda.
2. La imposibilidad de poner en funcionamiento una infraestructura sin adoptar las medidas correctoras de los impactos previstas en la DIA se desprende de la propia legislación de evaluación de impacto ambiental, pues dichas medidas son condiciones que se imponen a la ejecución del proyecto que se autoriza, y por tanto éste no debería desarrollarse sin que todas aquéllas condiciones se hubieran cumplido. El ordenamiento jurídico prevé como debe proceder la Administración en estos casos, es decir cuando un proyecto entra en explotación sin cumplirse la DIA.
Ya el texto del Real Legislativo 1302/1986 establecía la posibilidad de suspender el desarrollo de un proyecto cuando se incumplieran las condiciones ambientales impuestas (artículo 9.2); medida provisional que también puede adoptarse conforme a la Ley de Evaluación Ambiental hoy vigente (artículo 53). Por otro lado, la Ley 6/2001 introdujo el régimen sancionador básico en esta materia y desde entonces se tipifica como infracción en la legislación estatal el incumplimiento de las condiciones ambientales en que debe realizarse el proyecto impuestas en la DIA. No obstante, el ejercicio de la potestad sancionadora y la adopción de medidas provisionales en este caso plantean dificultades, como se verá más adelante, y como demuestra el hecho de que la Administración no ha actuado conforme a dichas previsiones.
3. En este caso, además, ADIF, el promotor del proyecto, ha dejado sin efectividad la obligación de instalar las pantallas acústicas previstas en la DIA con justificación en un Estudio de servicios para la Línea Valladolid-Venta de Baños, elaborado por la propia ADIF y en un estudio acústico elaborado por el contratista de las obras (una Unión Temporal de Empresas), de los que se concluye que el ruido no es tan intenso como el evaluado en la DIA, ya que la frecuencia de circulación de trenes y la velocidad de circulación son inferiores a las estimadas. Esto ha dado lugar a que se esté tramitando la resolución del contrato, en el que la obligación de instalar las pantallas se imponía al contratista.
Esta forma de proceder no es conforme al ordenamiento jurídico. La legislación prevé que cuando la DIA establezca condiciones cuyo cumplimiento se haga imposible o innecesario, dicha declaración debe modificarse mediante un procedimiento específico; procedimiento que en este caso no se ha seguido, pues ni el promotor ha presentado la documentación necesaria, ni se ha realizado trámite de consultas a las administraciones públicas y a los interesados, ni se ha producido resolución del órgano ambiental, tal y como exige el artículo 44 la Ley de Evaluación Ambiental (aplicable en este caso según la disposición transitoria primera de dicha Ley). Por otro lado, cabe pensar que si las conclusiones alcanzadas en los estudios son correctas, la infraestructura que se evaluó fue incorrectamente planificada y diseñada pues tuvo en cuenta unos parámetros sobre frecuencia de trenes y velocidad que no han respondido a una demanda real.
Debe recordarse que en tanto esté vigente la DIA y no se tramite el procedimiento de modificación, su condicionado es de obligado cumplimiento para el promotor, en este caso ADIF. La resolución del contrato con la empresa que realizó las obras y al que se había impuesto la obligación de instalar las medidas correctoras, solo significa que es ADIF el que debe acometer la instalación de las pantallas acústicas y demás medidas previstas en la DIA.
4. Por otro lado, el estudio acústico presentado por el contratista se basa en estimaciones y no en mediciones del ruido (o de las vibraciones) que efectivamente se producen como consecuencia de la circulación de trenes. De la información aportada por la Secretaría de Estado tampoco se deduce que la Administración haya realizado inspección alguna en la que la valoración de los índices acústicos se haya realizado mediante mediciones tal y como dispone el anexo IV, punto 1 del Real Decreto 1367/2003. Es decir, se desconoce el ruido y las vibraciones que realmente se produce por el funcionamiento de la infraestructura y si el ruido y las vibraciones se ajustan a los valores establecidos en la normativa.
5. En gran medida la falta de aplicación de estos mecanismos se debe a diversas circunstancias cuya explicación requiere una breve referencia a los sujetos que intervienen en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
El esquema general de evaluación de impacto ambiental que históricamente existe en nuestro país, sin perjuicio de las numerosas modificaciones que se han ido produciendo a lo largo de los años en su régimen jurídico, se plasma en un procedimiento en el que, de forma muy simplificada –y dejando a un lado los trámites de consulta y participación pública-, intervienen tres sujetos con funciones diferenciadas:
a) El promotor proyecto, que realiza una primera evaluación de las afecciones del proyecto en el estudio de impacto ambiental y está obligado a ejecutar el proyecto, una vez aprobado, conforme a las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental.
b) El órgano ambiental, que formula la declaración de impacto ambiental e impone las condiciones en que debe desarrollarse el proyecto para prevenir, corregir y en su caso compensar los impactos; o determina que el impacto es desfavorable.
c) El órgano sustantivo, que autoriza el proyecto, realiza el seguimiento del cumplimiento de la DIA, ejerce la potestad sancionadora en caso de infracción por parte del promotor y decide sobre la adopción de medidas provisionales.
En el caso planteado se dan varias circunstancias que dificultan la aplicación de este esquema, o lo hacen ineficaz, y que se enumeran a continuación:
1º Coincidencia en un mismo sujeto de la condición de órgano sustantivo y promotor del proyecto. Según ha informado la Secretaría de Estado, una vez suprimida la Dirección General de Ferrocarriles, el órgano sustantivo es ADIF, que a su vez, también es el promotor del proyecto. Ello significa que el órgano competente para supervisar si se cumple el condicionado de la DIA y sancionar (en este caso la instalación de pantallas acústicas para evitar el ruido) es a la vez el obligado a cumplir dicho condicionado.
2º Aunque ADIF no fuera el órgano sustantivo –y lo fuera otro órgano del Ministerio de Fomento-, el carácter de Administración pública de ADIF puede limitar la efectividad de la aplicación del régimen sancionador previsto en caso de incumplimiento de la DIA, pues las sanciones deberían imponerse entre administraciones públicas pertenecientes a una misma Administración Estatal.
Especialmente significativa resulta la redacción del artículo 53 de la vigente Ley de Evaluación Ambiental según el cual la potestad sancionadora corresponderá al órgano sustantivo en los proyectos privados que deban ser autorizados por la Administración General del Estado. Esta redacción plantea la duda de quien debe ejercer la potestad sancionadora cuando el promotor del proyecto es una Administración pública. En todo caso, la Secretaría de Estado no ha informado del ejercicio de potestades sancionadoras por ningún órgano de la Administración General.
Puesto que podría cuestionarse la finalidad de ejercer la potestad sancionadora entre administraciones públicas integradas en la misma Administración territorial, cabe apuntar que, además de que en este caso ambas tendrían presupuestos diferenciados, la finalidad de la potestad sancionadora no es principalmente recaudatoria sino la de garantizar el cumplimiento de la legalidad; legalidad a la que deben someterse tanto los promotores privados, como las Administraciones públicas, que actúan con sometimiento a la Ley y al derecho. Además, la iniciación del procedimiento sancionador permite la adopción de medidas cautelares, que de otra forma (es decir antes de su inicio) están sometidas a importantes restricciones formales.
En todo caso, sin perjuicio de que debería darse una solución normativa que resolviera las cuestiones planteadas, cabría esperar que, en caso de incumplimiento del ordenamiento jurídico, los órganos superiores del Ministerio de Fomento ejercieran sus funciones de control y evaluación de la gestión de los órganos directivos que de ellos dependen, para exigir la responsabilidad por mala gestión, conforme prevé la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
3º. La Administración recuerda frecuentemente que la realización de infraestructuras de transporte y la prestación del servicio obedecen al interés general y que resulta inviable que se adopten medidas relativas a la suspensión de la circulación u otras previstas en el ordenamiento jurídico, precisamente con justificación en la protección de dicho interés. Entendiéndose estas razones, no puede admitirse que el desarrollo de infraestructuras y la prestación del servicio de transporte se realice: 1º sin que el promotor, ya esa público o privado, cumpla con lo previsto en las leyes para garantizar la protección del medio ambiente, es decir con el resultado de una evaluación tramitada por el procedimiento previsto en las leyes y con sujeción a las condiciones impuestas; y 2º sin que las Administraciones públicas ejerzan sus potestades para asegurarse de que estas condiciones se cumplen y el servicio de transporte se realiza de forma no molesta. Ello requiere que la Administración inspeccione el ruido y las vibraciones que efectivamente se producen por el funcionamiento de la infraestructura; que exija la adopción de medidas correctoras previstas en la DIA en tanto no se modifique por el procedimiento legalmente previsto; y que suministre de información a los ciudadanos sobre la contaminación acústica que se genera.
6. La ausencia de información actual y concluyente, basada en mediciones reales del ruido y las vibraciones que efectivamente se producen y la falta de actuación de la Administración, deja a los ciudadanos desprotegidos frente al ruido que genera una infraestructura de titularidad pública. Sin perjuicio de que los afectados puedan encargar un estudio acústico pericial para comprobar si se cumplen los valores límite, y acudir a los tribunales de justicia, las Administraciones públicas están obligadas a controlar, prevenir y reducir la contaminación que generan las infraestructuras de su titularidad (artículos 1,2, 12 y 18 de la Ley del Ruido); y a suministrar información a los ciudadanos (artículo 5 de la Ley del Ruido), cuyos derechos a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la intimidad personal y familiar o a la inviolabilidad del domicilio, pueden verse dañados por la pasividad de la Administración ante una situación de incumplimiento. Esta institución considera que resulta una carga excesiva exigir a los ciudadanos informes acústicos para acreditar que los niveles de ruido son dañinos, en un caso como éste, en el que ni se han instalado las pantallas acústicas previstas en la DIA, con fundamento en un estudio acústico realizado por el contratista, ni la Administración parece disponer de datos reales sobre el ruido que se genera efectivamente por el funcionamiento de la infraestructura.
7. Por último, puesto que se está tramitando una modificación de la Ley de Evaluación Ambiental se somete a consideración de la Secretaría de Estado la posibilidad de introducir modificaciones que permitan garantizar, en el caso de que los promotores sean administraciones públicas, la separación entre órgano sustantivo y promotor del proyecto y clarificar el órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora y aplicar el régimen de medidas provisionales en estos casos. Para ello pueden instarse las correspondientes modificaciones ante el Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente que elabora el anteproyecto.
Decisión
De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Secretaría de Estado la siguiente:
SUGERENCIA
Adoptar las medidas precisas para que ADIF proceda a:
– Medir el ruido y las vibraciones que se producen como consecuencia de la circulación de trenes por la infraestructura ferroviaria en las viviendas objeto de queja.
– En función de los resultados, instalar las pantallas acústicas o instar la modificación de la DIA, de conformidad con el artículo 44 de la Ley de Evaluación Ambiental, en todo caso asegurando que se cumplen los valores límite de ruido y vibraciones.
Asimismo, se solicita el parecer de esa Secretaría de Estado sobre la posibilidad de introducir modificaciones en el anteproyecto de Ley en trámite para modificar la Ley de Evaluación Ambiental, que permitan garantizar, en el caso de que los promotores sean administraciones públicas, la separación entre órgano sustantivo y promotor del proyecto y la determinación del órgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora y aplicar el régimen de medidas provisionales; y en su caso, si va a realizar una propuesta en ese sentido al Ministerio de Agricultura, Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.
Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.
Le saluda muy atentamente,
Francisco Fernandez Marugán
Defensor del Pueblo (e.f.)
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