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Medidas de conservación del humedal de la Algaida

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Texto

Se ha recibido escrito de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, referido a la actuación de oficio arriba indicada.

Consideraciones

1. De la documentación remitida por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar se desprende que aún no se dictado el acuerdo de iniciación del nuevo procedimiento de deslinde del tramo objeto de esta actuación de oficio. La Dirección General no ha indicado en qué situación se encuentra el dominio público marítimo-terrestre (DPMT) en la zona, es decir si existe una Orden de deslinde anterior a la Orden de 2008 anulada por los tribunales de justicia que haya recuperado su eficacia, aunque de la cartografía aportada por la Dirección General (de 2006) se desprende que existe un deslinde anterior y que el humedal se incluye entre los bienes demaniales. Asimismo en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) y en el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía la zona donde se ubica el humedal aparece delimitada como DPMT.

La inclusión del humedal entre los bienes integrantes del dominio público marítimo-terrestre, cuya determinación corresponde a la Administración General del Estado, supone una garantía de protección de estos bienes pues pasan a tener la consideración de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículos 132.1 de la Constitución  y 7 de la Ley de Costas) y los preserva de procesos urbanísticos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 32 y 25.1 de la Ley 22/1998 de Costas y 46.1 a) de La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía; ello sin perjuicio de que en la actualidad los terrenos donde se ubica el humedal tengan la clasificación de suelo no urbanizable, de conformidad con el Plan General de Ordenación Urbana de Roquetas, de manera que quedan excluidos del ámbito de la urbanización.

Asimismo, la inclusión del humedal en el DPMT habilita a la Administración de costas, en cuanto titular de los bienes, para ejercer las potestades de tutela y policía y acometer aquellas actuaciones precisas para proteger su integridad y preservar sus características naturales.

2. Sin perjuicio de las facultades que tiene atribuidas el Estado para la determinación y la protección del DPMT, y con independencia de la resolución del deslinde, debe recordarse que la titularidad demanial no es un título específico de atribución de competencias. La naturaleza demanial de los bienes no aísla a la porción de territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese espacio corresponden a otros entes públicos que no ostentan la titularidad del DPMT (STC 149/1991 FJ1). La incidencia de potestades sectoriales sobre un mismo territorio atribuidas a distintas administraciones públicas es la lógica consecuencia de la distribución competencial diseñada por la Constitución entre los diferentes entes territoriales y su ejercicio debe someterse a los principios constitucionales y legales que rigen las relaciones entre administraciones públicas y el ejercicio de sus competencias.

Por tanto, esa Consejería puede y debe, con los debidos mecanismos de cooperación con la Administración de Costas, ejercer sus competencias en materia de protección ambiental. Así, la Comunidad Autónoma, de acuerdo con el artículo 57.1  del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por la Ley Orgánica 2/2007 tiene competencia exclusiva sobre marismas, lagunas y ecosistemas acuáticos; y flora y fauna silvestres; y delimitación, regulación, ordenación y gestión integral de los espacios naturales protegidos, incluyendo los que afecten a las aguas marítimas de su jurisdicción, corredores biológicos, y hábitat en el territorio de Andalucía, así como la declaración de cualquier figura de protección y establecimiento de normas adicionales de protección ambiental. Por tanto, la Comunidad Autónoma está habilitada para aprobar las normas y actos precisos para proteger el humedal de la Algaida conforme a los valores ecológicos ya constatados, sin necesidad de esperar a que esa Administración de costas -que además ha dado su visto bueno a la inclusión del humedal en el Inventario andaluz- apruebe el deslinde, como afirmaba esa Consejería en su contestación. La inclusión del humedal en el DPMT supone una protección adicional del espacio y una necesidad de reforzar la cooperación en las actuaciones entre ambas Administraciones pero con independencia de la inclusión o no del humedal en el DPMT, esa Consejería tiene competencias para actuar sin necesidad de esperar a la resolución del  nuevo procedimiento que se tramite.

Esa Consejería está acometiendo algunas actuaciones con respecto a la inclusión del humedal en el Inventario Andaluz de Humedales, aunque no con suficiente decisión. Así, el 1 de febrero de 2018 el Comité Andaluz de Humedales acordó proponer la inclusión del humedal de la Algaida en el Inventario, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 98/2004. No ha sido hasta tres meses después, cuando por Resolución de 14 de mayo de 2018 (BOJA 24 de mayo) de la Dirección General de Gestión del Medio Natural y Espacios Protegidos, se ha emplazado para la realización de los trámites de información pública y audiencia a los interesados. Por otro lado, no parece haberse dictado resolución expresa cuando según la información de esa Consejería la propuesta del Comité iniciaba el procedimiento y el plazo de resolución del procedimiento es de tres meses. Puesto que ha transcurrido el plazo para resolver es preciso conocer los motivos por los cuales aún no se ha dictado resolución expresa y, en todo caso, si se va a proceder a la inclusión del humedal en el Inventario por silencio positivo tal y como establece el  artículo 7.3 del Decreto 98/2004).

La inclusión en el Inventario determina, sin perjuicio del régimen jurídico que resulte de aplicación de acuerdo con la legislación vigente en materia de espacios naturales protegidos y de aguas, para la conservación, protección y gestión de los humedales incluidos en el Inventario de Humedales de Andalucía, el deber de esa Consejería de adoptar e impulsar las medidas vinculadas a la conservación del humedal y al desarrollo sostenible tales como el fomento de inversiones públicas para la ejecución de proyectos, la celebración de convenios de colaboración con los titulares privados y públicos de humedales; el desarrollo de acciones de educación ambiental y de divulgación y sensibilización o la formación de técnicos para la gestión (artículo 8 del Decreto 98/2004).

3. Puesto que la Comunidad autónoma es competente para declarar y gestionar los espacios naturales protegidos de Andalucía, y esa Consejería tiene previsto proteger los terrenos en los que se ubica el humedal con la figura de protección de Parque Periurbano, debe proceder a iniciar la tramitación de declaración de espacio natural protegido de los terrenos en los que se ubica el humedal de la Algaida, de acuerdo con la categoría de protección que mejor se ajuste a los valores ecológicos existentes, sin necesidad de esperar a la tramitación de un nuevo deslinde, pues en principio y a reserva de la información que suministre costas, el humedal está incluido en el DPMT (artículo 2.1 b).

La documentación aportada y la que se encuentra disponible en la web de esa Consejería permite afirmar que esa Administración autonómica dispone de los datos e informes que avalan esta declaración por los siguientes motivos:

a) El valor ecológico de los humedales. La inclusión del humedal de la Algaida en el Inventario de Humedales de Andalucía se justifica en que constituye el hábitat de especies de flora y fauna dignas de protección entre ellas la cerceta pardilla y la garcilla cangrejera ambas en peligro de extinción en Andalucía (y la primera, también en peligro de extinción en todo el territorio español, según el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas).

Entre los objetivos del Plan de Humedales de Andalucía -que se aplica a los espacios incluidos en el Inventario Andaluz de Humedales, y también a aquellos otros humedales donde se localicen las especies objeto del Plan, entre las que se incluyen las dos especies de aves mencionadas- se encuentran: 1º Controlar y vigilar la reproducción en la totalidad de las zonas de cría conocidas y conseguir localizar las nuevas colonizaciones que se produzcan; 2º Realizar actuaciones de manejo para mejorar la calidad y cantidad de hábitat adecuado en su área de distribución actual y potencial.

b) Presiones que sufre el humedal de La Algaida: la propuesta que acompaña la inclusión del humedal en el inventario indica que, en el caso de la Algaida, los impactos se deben en su mayor parte a la presión urbanística y el acceso incontrolado de personas y vehículos al espacio. Se identifican también vertidos de escombros, residuos agrícolas, movimiento de tierras para el relleno de charcas, rotura de emisarios y efectos negativos derivados de la limpieza mecánica de la playa. Este impacto se valora en la ficha como un impacto significativamente destacado y común en el litoral andaluz.

c) Interés geomorfológico y cultural de la zona que además alberga varios hábitats de interés comunitario, uno de los cuales tiene consideración de prioritario según la Ley 42/2007 (5220* matorrales arborescentes de Zyziphus).

d) La conectividad entre los espacios, ecosistemas y recursos naturales es una directriz que inspira la legislación europea, estatal y autonómica en materia de patrimonio natural y biodiversidad. Esta directriz supone una evolución en los objetivos de las políticas de conservación de la naturaleza, tras constatarse que la fragmentación de los hábitat supone un factor de pérdida de biodiversidad, desde la consideración de los espacios como monumentos naturales o santuarios aislados de su entorno hasta la preocupación por la creación de conexiones entre los ecosistemas y los procesos ecológicos -compatible con la preservación de los espacios de mayor valor por su rareza o singularidad-, por el desarrollo sostenible y por los aspectos paisajísticos.

Esta institución desconoce si la extensión del humedal supera o no el umbral crítico de aislamiento y fragmentación del hábitat de las especies en peligro de extinción o reúne las características necesarias para actuar como corredor ecológico, pero la búsqueda de soluciones para garantizar la conectividad de los espacios es una tarea que debe acometer la Administración.  Esa Consejería ha asumido, en gran medida, esta tarea, a través del recientemente aprobado Plan director para mejorar la conectividad ecológica en Andalucía, que establece medidas para favorecer la movilidad de las especies silvestres y mitigar los efectos de la fragmentación de los ecosistemas.

La creación de redes tiene como principal objetivo mantener grandes superficies de ecosistemas en buen estado pero ello no debe suponer necesariamente la marginación de pequeños espacios cuya conexión puede resultar una fórmula apropiada para el intercambio ecológico, lo cual debe analizarse.

e) A lo anterior hay que añadir que tanto el Plan de Ordenación del Territorio del Poniente Almeriense como el Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía reconocen el deterioro de los humedales y la necesidad de dictar las normas necesarias para su protección.

5. Respecto a la evaluación ambiental practicada, hay que señalar que la DIA del PGOU contiene referencias a los hábitats naturales donde se encuentra el humedal y se establece que deberán preservarse los valores ambientales presentes en la zona, conservándose los hábitats de saladares y matorrales halonitrófilos en la superficie no transformada por los invernaderos. Asimismo, se indica que cualquier actuación que se realice en dicha zona requerirá informe vinculante de la Delegación competente en materia de medio ambiente. Pese a ello la DIA no contiene menciones específicas a los impactos urbanísticos sobre el humedal ni sobre las especies de aves en peligro de extinción.

Debe precisarse que el hecho de que el humedal no se haya declarado formalmente como espacio protegido ni de que no esté incluido en el Inventario de humedales de Andalucía no es motivo para que no se evalúen los impactos de la actuación sobre el espacio. La evaluación de impacto ambiental debe realizarse sobre todos los elementos que integran el medio ambiente (artículo 9 de la Ley 7/1994 de Protección Ambiental de Andalucía que se aplicó en este caso), entre los que se incluyen, obviamente, los humedales que cumplan las características físicas establecidas en el artículo 4 del Decreto 98/2004, por el que se regula el Inventario, aunque aún no esté incluido formalmente en dicho inventario. Igualmente la evaluación ambiental abarca no solo los elementos ambientales incluidos en el ámbito territorial de la actuación sino sobre aquellos situados fuera de ese ámbito pero que puedan resultar afectados por ella.

La declaración de impacto ambiental es el pronunciamiento del órgano medioambiental competente, en el que se señala si la evaluación resulta favorable o desfavorable y especifica las condiciones que deban imponerse para garantizar la integridad ambiental y minimizar los posibles efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales de las actuaciones que vayan a acometerse. De esta manera contiene las medidas preventivas, correctoras y en su caso, compensatorias que deban adoptarse para la protección del medio ambiente y que constituyen condiciones de ejecución del proyecto.

Conforme al artículo 44 de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental (que tiene carácter básico, salvo en lo referente los plazos establecidos, según la disposición final octava y se aplica a las declaraciones de impacto anteriores a la entrada en vigor de la Ley, según la disposición transitoria primera) pueden modificarse las condiciones de la DIA cuando durante el seguimiento de la declaración se detecte que las medidas preventivas, correctoras o compensatorias son insuficientes; lo cual puede ocurrir cuando los impactos han sido insuficientemente evaluados y por tanto no se han tenido en cuenta para decir las condiciones en que se ha de ejecutarse el proyecto urbanístico.  Desde que se aprobó el PGOU de Roquetas se han producido importantes cambios normativos (entre ellos ahora el PGOU debería ser objeto de evaluación ambiental estratégica, exigible a los planes urbanísticos y no de impacto ambiental, prevista para los proyectos) y se ha  aprobado la Innovación al Plan General de Ordenación Urbanística; pero aún no parece haberse aprobado el proyecto de urbanización, el cual  deberá someterse a declaración de impacto ambiental si se cumplen los requisitos técnicos establecidos en la legislación (es decir en los anexos I y II de la Ley 21/2013  y, en su caso, la normativa autonómica de desarrollo).

Decisión

En virtud de lo anterior, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Consejería las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Iniciar e impulsar de oficio la tramitación del procedimiento para la declaración del humedal de la Algaida como espacio natural protegido, con la categoría adecuada a los valores ecológicos detectados, conforme al artículo 2 de la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y para la aprobación de su instrumento de gestión.

2. Modificar la declaración de impacto ambiental del PGOU de Roquetas de Mar, conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Evaluación Ambiental, salvo que el futuro proyecto de urbanización deba someterse a una nueva evaluación de impacto ambiental en la que se analicen sus efectos sobre el humedal de la Algaida y las medidas preventivas, correctoras o compensatorias que deban adoptarse para asegurar su protección.

Asimismo, se solicita a esa Consejería que indique si ha dictado la resolución de inclusión del humedal de La Algaida en el Inventario Andaluz de Humedales o, en caso contrario, los motivos de la demora.

Finalmente se debe indicar a esa Consejería que en la propuesta de inclusión del humedal en el Inventario Andaluz de Humedales, que figura en la página web de la Administración autonómica, los terrenos aparecen clasificados como suelo urbanizable, cuando en el PGOU se clasifican como suelo no urbanizable de protección especial. Lo anterior se pone en conocimiento de esa Consejería para que proceda a corregir el error advertido en la propuesta, de acuerdo con lo dispuesto en el planeamiento urbanístico.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa y remita la información solicitada.

Por otro lado, con las consideraciones formuladas, esta institución da por FINALIZADAS las actuaciones con la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar y con el Ayuntamiento de Roquetas, conforme al artículo 31 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)