Acceso a la documentación y publicaciones

En relación con la queja arriba indicada, se ha recibido el escrito de alegaciones del reclamante que, en síntesis, señala lo siguiente:

El inicio de la ejecución de un proyecto requiere que hayan comenzado materialmente las obras o el montaje de las instalaciones necesarias para la ejecución del proyecto y, además, que se hayan obtenido las autorizaciones preceptivas. Entre los años 2011 a 2016, el promotor no disponía (ni dispone ahora) de todas las autorizaciones y permisos exigidos.

El cabildo insular ha aprobado el proyecto del Circuito del Motor de Tenerife sin disponer de un estudio técnico válido sobre depuración de aguas residuales. Se hace referencia a la EDAR del municipio, que aún no está construida ni tiene fecha de finalización.  Tampoco se ha evaluado la generación de aguas residuales en función del número de espectadores que puede acoger el recinto (5000).

En relación con la contaminación acústica, el circuito aspira a obtener la certificación de Grado 2, por lo que puede celebrar eventos en los que participen Automóviles de los Grupos D (Fórmula Internacional de la FIA) y E (Fórmula Libre). Cada uno de estos vehículos puede generar hasta 140dB de ruido. La suma de varios vehículos generando altos niveles de ruido (por ejemplo, seis vehículos generando cada uno 130dB sumarían 145dB de ruido) podría recorrer varios miles de metros de distancia, causando graves molestias a la fauna, y a la salud humana de los residentes dentro del radio de contaminación acústica. A 2000 metros de distancia, donde hay viviendas residenciales, este nivel de ruido alcanzaría aproximadamente 93dB, lo que excede ampliamente los límites legalmente permitidos.

El presupuesto del proyecto excluye cualquier asignación de fondos para aislar las viviendas, lo cual debería constituir una medida correctora.

La contaminación lumínica no se ha evaluado. La Ley 31/1988, sobre Protección de la Calidad Astronómica de los Observatorios del Instituto de Astrofísica de Canarias, exige con carácter preceptivo un informe del Instituto de Astrofísica de Canarias en los procedimientos que se tramiten para el otorgamiento de licencia a instalaciones de alumbrado exterior. No consta en ninguno de los expedientes pronunciamiento del citado instituto.  

Consideraciones

1. En relación con la vigencia de la declaración de impacto ambiental del proyecto para construir el denominado “Circuito del Motor de Tenerife”, el cabildo niega que aquella haya perdido su vigencia porque las obras se iniciaron en los plazos establecidos, lo cual se acredita en el acta de replanteo.

La declaración ambiental del proyecto (en adelante, DIA) se publicó en el BOC, el 30 de septiembre de 2011. En la condición número 14 de la DIA se establecía que si las obras no se habían iniciado en el plazo de 5 años la DIA perdería sus efectos y, en consecuencia, debería repetirse la evaluación ambiental y dictar una nueva DIA en la que se identifiquen los principales impactos del proyecto y las medidas correctoras de estos.

Según el acta de replanteo, las obras se iniciaron el 22 de agosto de 2016, de manera que, según el cabildo, la DIA no ha perdido su vigencia.

Formalmente puede ser así. No obstante, el inicio de las obras que el acta refleja en puede tratarse de un mero trámite destinado a evitar la caducidad de la DIA. Existen razones que avalan esta conclusión, que se explican a continuación.

2. El motivo por el que la legislación establece un plazo para que se inicien las obras tras la evaluación ambiental de un proyecto y, si esto no ocurre, determine que la DIA pierde sus efectos, se debe a que el paso del tiempo puede cambiar los parámetros utilizados en la evaluación. Por ejemplo, han podido variar las características ambientales del lugar donde va a ejecutarse el proyecto o incluso, como aquí ocurre, se ha podido modificar el proyecto inicialmente aprobado. Así, transcurrido unos años sin que se ejecute un proyecto, la evaluación ambiental inicial queda obsoleta y la legislación obliga al promotor del proyecto a repetirla.

A efectos de evitar que la DIA pierda sus efectos, el inicio de las obras puede acreditarse mediante el acta de replanteo. Sin embargo, a juicio de esta institución, no basta con dejar constancia formal de este hecho -que, por lo demás, puede suponer una pequeña actuación material sobre el terreno- para entender que las obras se han iniciado a efectos de evitar la obsolescencia de la evaluación: una vez iniciadas las obras, estas deben avanzar y desarrollarse con normalidad, con el fin de que los trabajos se ejecuten en los plazos previstos. Si no se avanza y las obras se paralizan, la evaluación ambiental queda obsoleta.

En el caso del circuito de Tenerife, no solo se apura el plazo de cinco años previsto en la DIA para levantar acta del inicio de las obras (lo que significa que durante esos cinco años no se realiza una sola actuación para construir el circuito), sino que el cabildo se vio obligado posteriormente a resolver el contrato con el promotor por incumplimiento de sus obligaciones ante el “evidente estado de abandono” en que se encontraban las obras, por un lado; y por otro a asumir la condición de promotor del proyecto. 

Aunque el cabildo no ha especificado el grado de ejecución del proyecto cuando se resolvió el contrato, es evidente que no hubo voluntad por parte del promotor de avanzar en la ejecución de las obras con normalidad ni de cumplir en los plazos previstos.

De todo lo anterior puede concluirse que el acta de replanteo es una prueba suficiente del inicio de las obras siempre que estas se desarrollen después con normalidad con normalidad; pero no lo es cuando las obras no progresan adecuadamente y el acta se levanta con la mera finalidad de, como se dice coloquialmente, “cubrir el expediente” y evitar la caducidad de la DIA.

3. Si, como esta institución sostiene, las obras no se iniciaron normalmente en 2011, aun así, hay que tener en cuenta dos salvedades.

La disposición transitoria primera de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, establece que las declaraciones de impacto ambiental publicadas con anterioridad a su entrada en vigor pierden su vigencia si no se hubiera comenzado la ejecución de los proyectos o actividades en el plazo máximo de seis años desde su entrada en vigor.

Es decir, con esta previsión, la Ley 21/2013 amplia la vigencia de las DIA “publicadas” antes de la entrada en vigor de dicha ley hasta 2019, lo cual podría dar a entender que el precepto puede aplicarse al presente caso, pues la DIA se formuló y publicó en 2011.

Salvo mejor criterio, esta institución considera que, por pura lógica jurídica, esta disposición no se aplica a las DIA que, aun publicadas antes, hubieran perdido ya su vigencia con respecto al régimen anterior.

La segunda salvedad es que, incluso aunque se considerara que la generosa previsión que contiene la citada disposición pudiera aplicarse a la DIA del circuito, habría de dilucidarse si las obras comenzaron y se desarrollaron normalmente antes de 2019 (lo cual significaría que la DIA no ha perdido sus efectos).

Hay datos que ponen de manifiesto que no fue así.

El primero de todos es que a principios de 2024 aún no hay un circuito de motor funcionando. Es más, según la información difundida por los medios de comunicación, las obras se han adjudicado el pasado mes de diciembre de manera que, a lo sumo, se encuentran en una fase muy inicial de ejecución.

4. A ello debe añadirse que esta institución no tiene constancia de que el proyecto disponga de todos los permisos y autorizaciones preceptivas. El inicio de las obras no puede considerarse ajustado a Derecho si antes no se han obtenido todas las autorizaciones precisas pues, de no ser así, las obras han comenzado irregularmente y ello tampoco puede servir para justificar que la DIA no ha perdido su vigencia.

5. Si los argumentos anteriores no se consideraran suficientes y se sostuviera que la DIA del proyecto no ha perdido su vigencia, aún esta institución alberga serias dudas de que los impactos ambientales derivados de la construcción y funcionamiento del circuito hayan sido debidamente evaluados en su momento y se hayan impuesto al promotor todas las medidas correctoras necesarias para mitigar esos impactos.

Esas dudas se generan no solo por el difícilmente justificable retraso en el inicio y desarrollo de las obras, sino por el contenido de la propia DIA del proyecto y por las modificaciones introducidas posteriormente en el proyecto inicialmente aprobado y evaluado.

5a. En primer lugar, el contenido de la DIA del circuito no se corresponde con el que la ley establece. En términos generales, una DIA – tanto en la ley vigente como en las normas anteriores- debe contener una valoración de los principales impactos que pueden producirse durante la ejecución del proyecto y su explotación (en este caso, la construcción y el funcionamiento del circuito) y las medidas correctoras que el promotor del proyecto debe adoptar para evitar o mitigar dichos impactos.

Así, no puede considerarse que la DIA del circuito valore adecuadamente estos aspectos.

Por ejemplo, respecto a la contaminación acústica (uno de los principales impactos del circuito), la DIA no contiene ninguna referencia a la estimación que el estudio de impacto ambiental realiza sobre el ruido que va a generar la construcción y, sobre todo, el funcionamiento del circuito, ni cómo va a incidir el notable incremento de la contaminación acústica en las viviendas más próximas a las instalaciones o en el entorno natural.

Tan solo se impone al promotor la obligación de remitir un informe que especifique, literal y cartográficamente, todas las viviendas que podrían verse afectadas “antes del inicio de las obras” y que explique la metodología para evaluar y cuantificar los potenciales impactos. A continuación, se afirma que las medidas correctoras no pueden decidirse hasta que se caracterice el impacto acústico (condicionante 4º de la DIA).

Esto no es una evaluación adecuada del impacto acústico del circuito. El estudio que pide la DIA se refiere a cuestiones que deberían haber estado incluidas en el estudio de impacto ambiental que presentó el promotor. La ausencia de esta información ha impedido una evaluación adecuada de los impactos acústicos y la determinación de las medidas correctoras que adoptar el promotor. Todo ello debe producirse, no antes del inicio de las obras, sino antes de la autorización del proyecto, pues así lo dice la ley [artículos 5.1 a), 9 y 42 de la Ley 21/2013].

Similares consideraciones pueden realizarse respecto a otros impactos del proyecto, tales como posibles afecciones a los recursos naturales o a las especies de flora y fauna protegidas, el incremento de la contaminación lumínica o los impactos sobre el medio hídrico, tanto en relación con la disponibilidad de agua para abastecer el uso y el funcionamiento del circuito, como la depuración de las aguas residuales y los vertidos asociados al proyecto.

5b. Se aludía más arriba a que el proyecto inicialmente evaluado ha sido modificado. A la vista de estas circunstancias, la Comisión de Evaluación Ambiental de Tenerife (un órgano del cabildo) aprobó un acuerdo, en sesión extraordinaria y urgente de 21 de noviembre de 2022, en el que concluye lo siguiente: “no parece que los cuatro proyectos modificados puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente en relación con el proyecto original”.

No resulta un pronunciamiento concluyente. En todo caso, debería haberse consultado a la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (hoy, la Comisión de Evaluación Ambiental de Canarias), a la que, salvo error, el cabildo no se ha dirigido.

Aunque haya podido cambiar el régimen competencial en materia de evaluación ambiental, el criterio del órgano autonómico que formuló la DIA en 2011 no parece que pueda obviarse, a la vista de las dificultades que presenta el caso. El Reglamento que regula dicha comisión faculta para que preste asistencia técnica al cabildo en materia de evaluación ambiental.

6. Sin entrar en un análisis detallado sobre las consecuencias que pueden extraerse de la Ley 21/2013 sobre la ausencia DIA o de la existencia de una DIA defectuosa, pueden apuntarse dos formas de proceder:

1ª. Si se entiende que ha caducado la DIA, debe repetirse la evaluación.

2ª. Si se entiende que la DIA está vigente, debe realizarse una modificación para completarla, es decir, para identificar correctamente los impactos del proyecto y determinar las medidas correctoras que debe adoptar el promotor para mitigarlos, teniendo en cuenta todas las modificaciones del proyecto inicialmente aprobado. 

Salvo mejor criterio, esta institución considera que los efectos más radicales previstos en la ley, es decir, la invalidez de la autorización sustantiva y la imposibilidad de subsanar la evaluación omitida mediante un nuevo procedimiento, salvo sentencia judicial (artículo 9 y disposición adicional decimosexta de la Ley 21/2013), se refieren a la omisión total de evaluación, que no es exactamente el caso.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a ese cabildo la siguiente:

SUGERENCIA

Que, previa consulta a la Comisión de Evaluación Ambiental de Canarias, adopte medidas para completar la evaluación ambiental de los impactos del proyecto del Circuito del Motor de Tenerife y el establecimiento de las medidas correctoras que debe implantar el promotor para mitigarlos.

Asimismo, se agradecerá que informe sobre la situación actual en la que se encuentran las obras del circuito, es decir, si se han iniciado o, en caso contrario, las razones por las que no se ha procedido a ello; y, en caso afirmativo, el grado de ejecución. También debe especificar si el proyecto todas las autorizaciones sectoriales precisas.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa; y remita la información especificada.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo