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Medidas para corregir la contaminación atmosférica industrial

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Texto

Se ha recibido escrito de V.E., referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. De la información recibida se desprende que la instalación denunciada -que se dedica a la trituración de piedra caliza- está en funcionamiento sin disponer de la autorización exigida en la Ley 34/2007 de Calidad del Aire y de Protección de la Atmósfera.

2. El titular de la instalación presentó la solicitud de autorización de emisiones a la atmósfera el 5 de septiembre de 2014 y la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio (en adelante Consejería de Medio Ambiente) aún no la ha otorgado. Por tanto, en primer lugar lo que debe recordarse es que la Administración tiene el deber de dictar y notificar resolución en todo tipo de procedimientos con independencia de su forma de notificación; lo que no ha hecho en este caso, después de más de tres años desde que se presentó la solicitud, y más de diez desde que la Ley 34/2007 entró en vigor. La Subdirección General de Calidad Ambiental informa que tramita una gran cantidad de expedientes pero ni la Dirección General de Medio Ambiente, de la que depende, ni la Consejería de Medio Ambiente han dado las razones por las que no han dotado a las unidades administrativas de los recursos humanos necesarios para ejercer sus competencias conforme a la Ley. Tampoco esa Consejería que, antes de  la modificación de los decretos de estructura y competencias en 2015 era el órgano competente para la tramitación de estos expedientes, ha explicado las razones de la demora en la tramitación en su momento.

3. Sin embargo, que la Administración no otorgue la autorización en el plazo previsto no habilita al titular de la instalación para ponerla (o continuar) en funcionamiento, pues carece del permiso preceptivo. Si la Administración no dicta resolución en el plazo que dice la Ley, la solicitud deberá entenderse desestimada (artículo 13.2). Ello es coherente con la naturaleza jurídica de la autorización, que es la de un acto administrativo de control previo a la realización de una actividad o el ejercicio de un derecho.

En coherencia con el anterior planteamiento, el inicio de una actividad sin cumplir el régimen de autorización para las actividades potencialmente más contaminadoras de la atmósfera constituye infracción tipificada en el artículo 30 de la Ley 34/2007. Se trata de una infracción independiente de otras, y por tanto, distinta del incumplimiento de valores límite, por lo que debe ser sancionada, dado el carácter reglado de esta potestad. Ello sin perjuicio de que durante la tramitación del procedimiento sancionador puedan tenerse en cuenta circunstancias que agraven o atemperen las consecuencias del incumplimiento por el infractor.

4. La falta de autorización de emisiones a la atmósfera no es el único incumplimiento detectado, según se desprende del informe de la Subdirección General de Inspección y Disciplina Ambiental sobre la última inspección realizada en 2018. Así:

a) El informe de la inspección señala que se solicitaron al titular, pero no presentó, los documentos de identificación y tratamiento de residuos no peligrosos. Ello constituye una infracción conforme a la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados. Así, el artículo 17 exige que el productor o poseedor inicial de residuos acredite documentalmente las operaciones a que está obligado; y se tipifica como infracción el incumplimiento de la obligación de proporcionar documentación, la ocultación o falseamiento de datos exigidos por la normativa aplicable o por las estipulaciones contenidas en la autorización, así como el incumplimiento de la obligación de custodia y mantenimiento de dicha documentación (artículo 46.3 d) de la Ley).

b) Se han detectado acopios de materiales de diferente granulometría a la intemperie y la zona cubierta las cintas transportadoras están sin carenar. Tampoco se ha completado la plantación de arizónicas en el vallado perimetral de la instalación para proteger del viento y favorecer una menor dispersión del material pulverulento. Todas estas son condiciones impuestas en la DIA -que se dictó en 2007 y que se realizó sobre un proyecto de ampliación de la instalación previamente existente- por lo que, en caso de incumplirse, pueden ser objeto de sanción y por el órgano sustantivo, quien igualmente puede adoptar medidas provisionales para evitar o reducir la contaminación.

5. A pesar de los incumplimientos detectados, ni la Consejería de Medio Ambiente (respecto a los incumplimientos de la legislación en materia de calidad del aire y residuos) ni esa Consejería (respecto al cumplimiento de la DIA) han ejercido sus potestades sancionadoras ni han exigido al titular, al menos con carácter provisional, la adopción de medidas correctoras de la contaminación para lo cual la Administración está habilitada por la legislación citada.

En particular es destacable la afirmación de la Subdirección General de Inspección y Disciplina Ambiental, según la cual, no existe régimen sancionador aplicable al incumplimiento de la DIA en este caso, ya que tras la derogación de la Ley 2/2002 de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, la instalación objeto de queja no se incluye en los anexos de la ley básica estatal (Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental). A juicio de esta institución, esta interpretación es incorrecta.

La declaración de impacto ambiental contiene las condiciones que se imponen a la ejecución y explotación de un proyecto para que se desarrolle de forma compatible con la protección del medio ambiente. Esas condiciones (es decir, medidas preventivas y correctoras que debe adoptar el titular de la instalación) se fijaron conforme al procedimiento que exigía la legislación vigente en su momento (Ley 2/2002 de Madrid) y no pierden su eficacia por el hecho de que el procedimiento de evaluación previsto en las normas vigentes hoy en día sea otro distinto: en cuanto que las condiciones establecidas en la DIA son condiciones de la autorización del proyecto, deben cumplirse conforme a la evaluación practicada.

El incumplimiento de las condiciones ambientales en que debe realizarse el proyecto constituye una infracción, que se tipificaba como tal en la Ley 2/2002 de Madrid y en la legislación básica estatal desde la Ley 6/2001, que introdujo el régimen sancionador básico en esta materia. Actualmente dicha infracción se recoge en el artículo 55 de la Ley 21/2013, de manera que el incumplimiento de las condiciones de la evaluación ambiental practicada sigue siendo una infracción conforme al ordenamiento jurídico vigente, por lo que el órgano sustantivo debe iniciar el procedimiento sancionador.

Debe aclararse que los artículos contenido en la Ley 21/2013 referidos al seguimiento de la DIA y al ejercicio de potestad sancionadora tienen carácter básico y por tanto, el órgano sustantivo debe ser el que ejerza dicha competencia, salvo que la comunidad autónoma designe otro (artículos 51 y siguientes).

6. Debe dejarse constancia de que la Subdirección General de Calidad y Evaluación Ambiental remite una copia de la resolución por la que se formula la DIA, pero no indica el Boletín oficial de la Comunidad de Madrid en que se publicó, cuando esta publicación era preceptiva de acuerdo con el artículo 35.1 de la Ley 2/2002, de evaluación ambiental de Madrid que se aplicó en la tramitación. Consultado el boletín, dicha publicación no se ha localizado, lo cual supone una nueva irregularidad, como se ha indicado en actuaciones anteriores con ocasión de otras quejas, a la Consejería de Medio Ambiente.

7. Por último cabe señalar que el acta de inspección de 2018 no contiene referencia alguna a la medición de emisiones de CO y NOx procedentes de la actividad de cogeneración para el suministro de energía a la instalación, ni de las emisiones por partículas. Las inspecciones anteriores tampoco fueron concluyentes respecto a las emisiones pues, aunque se indicaba que se cumplían los valores límite, muchos focos no pudieron medirse por estar averiados o por no encontrarse en funcionamiento. En consecuencia, la Administración no dispone de información actualizada sobre cumplimiento de los valores límite sobre emisiones a la atmósfera, exigidos por el Real Decreto de Calidad de Aire.

Decisión

Por lo anterior, y de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir a esas Consejerías, conjuntamente, la siguiente:

SUGERENCIA

Coordinar sus actuaciones en sus respectivos ámbitos competenciales para iniciar los procedimientos sancionadores por falta de autorización de emisiones a la atmósfera y por incumplimiento de obligaciones en materia de residuos y de las condiciones de la DIA y para adoptar medidas provisionales preventivas y correctoras de la contaminación que genera la instalación, incluidas las emisiones atmosféricas por partículas.

Asimismo, se ha sugerido a la Consejería de Medio Ambiente que realice una inspección completa de las emisiones a la atmósfera que genera la instalación durante su normal funcionamiento, con el fin de incluir las condiciones necesarias para reducir la contaminación en la autorización que se otorgue; y se le ha solicitado que indique si en el área objeto de queja se cumplen los objetivos de calidad del aire y acústica.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Por último, cabe comunicarle que, como consecuencia de las informaciones recibidas, en particular sobre la cantidad de expedientes de autorización de emisiones a la atmósfera en tramitación de instalaciones que pudieran estar en funcionamiento y sobre la ausencia de régimen sancionador aplicable a instalaciones afectadas por la derogación de la Ley de Evaluación Ambiental de Madrid, que actualmente no se incluyen en los anexos de la legislación básica estatal, esta institución va a estudiar la iniciación de una actuación de oficio sobre estos asuntos.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)