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En relación con la queja arriba indicada, se ha recibido el informe solicitado a esa consejería.

Consideraciones

1. Esta institución celebra el compromiso que esa consejería manifiesta con el fomento del conocimiento científico. Cuando se trata de promoverlo para conocer las poblaciones de las especies de flora y fauna silvestre en nuestro país y su estado de conservación, no es infrecuente que esta institución recuerde a las administraciones públicas que ese deber no recae exclusivamente sobre especies especialmente protegidas (es decir, las que están incluidas en el Listado de Especies Silvestres en régimen de Protección Especial y en el Catálogo Español de Especies Amenazas, LESPRE), sino también sobre todas aquellas que existen en el territorio.

Así lo exigen la Directivas Aves y Hábitats, además de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que traspone dichas directivas y desarrolla el artículo 45 de la Constitución.

No será por tanto esta institución la que cuestione que la consejería estudie las especies de fringílidos que no sean objeto de un régimen especial de protección en la Comunidad de Madrid. Lo que esta institución quiere manifestar son las dudas que suscita el mecanismo de seguimiento establecido de las poblaciones de fringílidos, las cuales se exponen a continuación tras una muy breve referencia al pronunciamiento de las instituciones de la UE sobre la inviabilidad del silvestrismo a la luz de la normativa comunitaria. 

2. En España se ha venido practicando tradicionalmente el silvestrismo. Así, diversas especies de aves fringílidas, principalmente el verderón común, el jilguero y el pardillo han sido capturados y mantenidos en cautividad para adiestrarlas en el canto, disfrutar con sus trinos y participar en concursos.

Esta práctica ha sido denunciada ante las instituciones comunitarias en varias ocasiones por incumplir la Directiva Aves.

En el caso de la Comisión contra Malta, el TJUE ha determinado que el silvestrismo es una práctica no amparada por la Directiva, porque no se dan los requisitos que permiten su autorización.

El planteamiento, expuesto de forma muy sintética, es el siguiente: la normativa establece la denominada “garantía de conservación de especies autóctonas silvestres”, según la cual, las administraciones públicas deben adoptar las medidas necesarias para garantizar la conservación de la biodiversidad que vive en estado silvestre, atendiendo preferentemente a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes específicos de protección para aquellas especies silvestres cuya situación así lo requiera (artículo 1 de la Directiva y 54 de la LPNB).

Así, se prohíbe dar muerte, dañar, molestar o inquietar intencionadamente a los animales silvestres, sea cual fuere el método empleado o la fase de su ciclo biológico.

Este régimen de protección, aplicable a todas las especies de aves en estado silvestre, puede quedar sin efecto previa autorización cuando concurran los siguientes requisitos (artículos 9 de la Directiva y 61 LPNB):

– Que no hubiera otra solución satisfactoria.

– Que ello no suponga perjudicar el mantenimiento en un estado de conservación favorable de las poblaciones de que se trate, en su área de distribución natural.

– Que concurra alguna de las circunstancias que se enumeran en el artículo 61 de la LPNB entre las que se encuentran las siguientes: por razones de investigación o cuando se precise para la cría en cautividad orientada a dichos fines; para proteger la fauna, la flora o los espacios naturales y para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.

Estos mismos requisitos, se analizan para España en el Dictamen motivado 2016/4028, de la Comisión Europea, sobre la práctica del silvestrismo en nuestro país, la cual ha sido tradicionalmente autorizada por las comunidades autónomas. Según este dictamen, entre 2013 y 2018 se capturaron en España más de un millón setecientos mil ejemplares de fringílidos. Y en 2012 se alcanzó la cifra récord de casi medio millón de ejemplares capturados en un solo año.

La Comisión Europea concluye que diversas comunidades autónomas, entre ellas la de Madrid, han incumplido la Directiva Aves por autorizar la captura de jilgueros, pardillos y verderones, entre otras especies, para retenerlos en cautividad y entrenarlos para el canto. Y ello porque no se acredita, igual que ocurre en el caso de Malta, el cumplimiento de los requisitos y, en particular, que no exista otra solución satisfactoria alternativa a la captura de aves del medio natural.

Así, en el dictamen la Comisión rebate los argumentos que defienden el silvestrismo respecto a que no es posible obtener los ejemplares de esas tres especies a través de la cría en cautividad y que es necesario cazarlos en el medio natural. Al contrario, la Comisión Europea, con fundamento en las Directrices técnicas publicadas por el MITECO y el informe del Comité Científico del Comité de Flora y Fauna Silvestres, concluye que la cría en cautividad es técnica y científicamente viable, que los ejemplares obtenidos en cautividad son aptos para los concursos de canto y que la práctica está ampliamente implantada en España y en otros Estados miembros, como Francia y Bélgica. Por ello insta a las comunidades autónomas a que adopten medidas para que la Directiva se cumpla en el plazo de dos meses.

3. A la vista de lo anterior, las comunidades autónomas han adoptado diferentes soluciones. La de la Comunidad de Madrid ha sido la puesta en marcha de un programa de seguimiento que consta de dos elementos: 1º. Un convenio suscrito entre la Federación de Madrileña de Caza y dos universidades (proyecto Sefricam), cuyo objeto es el estudio de las poblaciones de fringílidos que residen o vistan habitualmente el territorio de la comunidad autónoma; 2º. Las autorizaciones excepcionales otorgadas por la consejería a las asociaciones de silvestristas para realizar el seguimiento, en virtud del artículo 61 de la LPNB, en el marco del convenio (según indica el título de cada autorización).

Hay una serie de indicios por los cuales esta institución deduce que, con esta solución, esa Administración autonómica podría no estar haciendo todo lo necesario para evitar la captura de aves de forma contraria a la Directiva. Dichos indicios se exponen a continuación:

– El momento en el que se decide cambiar la metodología de seguimiento de los fringílidos. Como se ha dicho, el proyecto Sefricam se inicia en 2018, mismo año en el que se dicta la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE sobre la práctica del silvestrismo en Malta y la Comisión Europea emite su Dictamen motivado sobre la autorización de captura de fringílidos en España. Es entonces cuando parece surgir un interés en esa consejería por promover el conocimiento científico sobre los fringílidos y mejorar la metodología que se había empleado hasta entonces.

Sin embargo, la investigación de la Comisión Europea sobre las autorizaciones para la captura de fringílidos sobre este asunto se inició ya en 2011 y la Directiva Aves -que contiene el mandato de fomentar el conocimiento científico- es de 1989.

No surgió entonces ese interés.

– Desproporción entre el riguroso sistema de seguimiento de poblaciones de las especies propias del silvestrismo, en buen estado de conservación, con respecto a especies de aves amenazadas. El verderón común, el jilguero y el pardillo son especies que no están incluidas en el LESPRE, lo cual significa, en principio, que sus poblaciones son estables y se encuentran en un buen estado de conservación.

Lo que llama la atención a esta institución es que se realice un seguimiento tan específico de estas aves, cuando otras que están especialmente protegidas (e incluso en peligro de extinción) no disponen de un control tan ambicioso e incluso carecen del plan de recuperación o conservación que exige la ley.

Desde este punto de vista, esa consejería ha tratado de justificar la diferente metodología empleada para unas y otras especies, pero a juicio de esta institución no lo hace de forma concluyente, pues ha suministrado información sobre grandes rapaces en peligro de extinción, en cuyo seguimiento se emplean métodos que no resultan comparables con los empleados el seguimiento de pájaros pequeños como son los fringílidos.

Para justificar su decisión, esa consejería podría haber suministrado información referida a otras especies de fringílidos u otros pájaros pequeños, entre los cuales también existen especies protegidas. Por ejemplo, el verderón serrano es una especie de fringílido que sí está incluida en el LESPRE, es decir, goza de protección especial, pero no es objeto del seguimiento al que se someten los fringílidos propios del silvestrismo, que no están incluidos en el listado y se capturan con reclamo, el método que garantiza, según el informe de esa consejería mayor detectabilidad.

La consejería ha tratado de justificar la razón por la cual un medio que permite una alta detectabilidad de ejemplares como es el reclamo (por tanto, muy eficaz para el seguimiento) solo se emplea con el jilguero, el verderón común y el pardillo, pero el argumento empleado no es exacto: afirma que el silvestrismo era legal antes de 2018 para dichas especies, sin embargo, el régimen de la Directiva y de la LPNB, en este punto, es el mismo antes y después de 2018. Lo único que ocurre es que antes de 2018 se autorizaba el silvestrismo y en ese año es cuando se producen dos actos de instituciones comunitarias que se pronuncian sobre la inviabilidad de dicha práctica.

También dice esa consejería que se planteó la captura mediante cimbeles de las otras especies, pero por razones de prudencia y oportunidad -que no se explican- se rechazó.

– Discrepancias entre el objeto del convenio y las autorizaciones excepcionales otorgadas en 2021. De las 11 especies de fringílidos que se estudian según el proyecto Sefricam, solo las tres especies asociadas al silvestrismo son objeto de autorización para ser atraídas y capturadas con reclamo y mediante red de libro, no las ocho restantes, que se muestrean con avistamientos desde puntos fijos y, en principio, sin captura. Estas ocho especies tampoco se anillan, solo las tres propias del silvestrismo.

– Ausencia de motivación en las autorizaciones excepcionales. De acuerdo con el artículo 61. 5 de la LPNB, la autorización debe ser pública y motivada. La falta de motivación que se aprecia empieza por la ausencia en el texto de la autorización de una sola mención al precepto legal que la fundamenta.

Ello es importante porque de todas las posibilidades que ofrece el artículo 61 de la LPNB para levantar la prohibición de capturar aves, se ha ido escogiendo una distinta en cada ocasión: desde la imposibilidad de proceder a la cría en cautividad, a la posibilidad de realizar una explotación de una pequeña cantidad de aves en determinadas condiciones, a la investigación científica, que parece ser la que se aduce ahora y a la que se alude colateralmente en la autorización para justificar que no es necesario obtener una licencia de caza.

En todo caso, de ser la científica la opción elegida, tampoco se ha motivado que no exista otra solución satisfactoria para capturar las aves sin utilizar el reclamo, pues de hecho no se está utilizando para el seguimiento de otras especies que también son objeto del proyecto científico, como ya se ha explicado.

Además, la autorización debe contener una referencia al objetivo y la justificación de la acción; las especies a que se refiera; los medios, las instalaciones, los sistemas o métodos a emplear y sus límites, así como las razones y el personal cualificado para su empleo; la naturaleza y condiciones de riesgo, las circunstancias de tiempo y lugar y si procede, las soluciones alternativas no adoptadas y los datos científicos utilizados y las medidas de control que se aplicarán.

El condicionado de la autorización solo se refiere de manera somera a dichas cuestiones, excepto a las medidas de control, a las que no se refiere en absoluto.

– Dificultad de controlar la duración y destino de las capturas y sancionar posibles infracciones. Según las autorizaciones, la captura de aves tiene por finalidad la toma de datos, por lo que obliga a que las aves sean retenidas por el tiempo mínimo indispensable para cumplir esa finalidad. Una vez anilladas, las aves deben ser liberadas. También se prevé que si se captura una especie de fringílido diferente a las tres autorizadas se puede efectuar la toma de medidas biométricas y ponerlas en libertad a continuación.

Por tanto, la autorización no ampara capturar aves para adiestrarlas para el canto ni para criarlas en cautividad.

No obstante, los datos suministrados por la consejería revelan que de facto existen numerosas oportunidades para que se puedan capturar aves con una finalidad no prevista en la autorización. Así, en 2021 salieron al campo 140 grupos con una media de 700 silvestristas en cada una de las 18 jornadas de caza y se han realizado controles en una de cada tres salidas por agentes forestales, Policía Municipal, Policía Nacional y Seprona, lo cual significa que en dos de cada tres salidas no hubo ningún control.

Además, la consejería indica que en dos casos detectados de captura presuntamente irregular se requisaron las artes, pero no indica si se tramitó un procedimiento sancionador, como hubiera procedido.

– Dificultades de asegurar un uso del reclamo de acuerdo con las limitaciones impuestas por la Directiva y la LPNB. El artículo 65 de la LPNB prohíbe la caza (concepto que incluye la captura sin muerte) de aves durante la época de celo, reproducción y crianza. Sin embargo, el reclamo es un medio de atracción de aves que resulta eficaz principalmente durante dicho periodo, de manera que podría estarse vulnerando esta prohibición respecto a las tres especies que, por lo demás, no están incluidas en la orden de vedas de la Comunidad de Madrid como especie cinegética.

El periodo autorizado para el empleo del reclamo (del 15 de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2021) no coincide con la toma de datos prenupcial (1 de marzo a 15 de abril) y post nupcial (1 de agosto a 15 de septiembre), periodos en los que también se recogen datos atrayendo las aves con reclamo, según el proyecto. La dificultad de mediar exactamente el momento en que se inicia y concluye ese periodo puede dar lugar a que se esté utilizando el reclamo para atraer las aves dentro del periodo prohibido.

– Sustitución de los equipos que realizan el seguimiento de las poblaciones. Se ha pasado de un sistema de seguimiento de poblaciones de fringílidos a través de la Sociedad Española de Ornitología y la Sociedad de Ciencias Aranzadi, antes de 2018, a organizar el seguimiento con grupos de silvestritas, a través de la Federación Madrileña de Caza. Esta institución no duda de los conocimientos y la especialización de las personas que intervienen en seguimiento de las poblaciones de aves antes y durante el desarrollo del proyecto Sefricam, ni cuestiona que la metodología empleada hasta 2018 resultara mejorable.

No obstante, no deja de ser significativo que la decisión de cambiar la metodología -que no implica necesariamente el cambio de participantes- se adopte cuando las instituciones comunitarias concluyen que el silvestrismo no es compatible con la Directiva; o que no se haya contado con la experiencia de quienes participaron previamente en la actividad de seguimiento y no se les haya integrado de alguna manera en el nuevo proyecto o no se haya valorado ofrecerles formación adicional como sí se ha hecho con los nuevos participantes.

4. Por otro lado, esa consejería ha matizado que el proyecto Sefricam no está suspendido, como había informado anteriormente, sino que lo que ocurre es que la Administración autonómica no está concediendo nuevas autorizaciones para la captura de las aves para su marcaje y estudio.

Ello plantea varias dudas. La primera es si siguen vigentes las autorizaciones otorgadas en 2021 ante la falta de un apartado que regule específicamente su duración. No obstante, se puede concluir que no, pues la limitación de sus efectos al año 2021 se recoge en el título de la propia autorización y en el apartado 6 de cada una de las autorizaciones, referida a los días hábiles para la captura, desde el 15 de septiembre al 31 de diciembre de 2021.

La segunda es que, si las autorizaciones no están vigentes pero el programa se sigue desarrollando, podrían haberse desactivado en gran medida los controles que se ejercían a través de los agentes forestales, el Seprona y demás agentes de la autoridad: por un lado, no existe una autorización cuyo incumplimiento pueda sancionarse; y, por otro lado, podría entenderse que el control de la actividad correspondería exclusivamente a la Federación Madrileña de Caza, como parece entender esa consejería.

Así, despojado del ámbito de intervención administrativa (más allá de una subvención al proyecto), se podría estar produciendo la captura de especies silvestres de aves del medio natural sin cumplir la Directiva y sin que esa consejería adoptara las medidas previstas para evitarlo.

En todo caso, esta institución ha tenido conocimiento de que la Comisión Europea está a la espera de que se elabore un nuevo informe independiente sobre la viabilidad de la cría en cautividad como alternativa a la captura en el medio natural, que ha sido solicitado por la Real Federación Española de Caza y por la Plataforma en Defensa del Silvestrismo, el cual aún no parece haberse emitido. Y también que la Comisión había suspendido su decisión sobre la interposición de la demanda ante el TJUE dado que en 2018 y 2019 no se habían otorgado autorizaciones (sin embargo, se volvieron a otorgar en 2021 y ahora, de nuevo, han dejado de otorgarse).

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se dirige a esa consejería la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Que adopte medidas necesarias para incrementar el control de la actividad de seguimiento de las especies asociadas al silvestrismo con el fin de evitar capturas irregulares, tales como la realización de inspecciones sin previo aviso por los agentes forestales o medio ambientales de la Comunidad de Madrid, la coordinación de estos con el Seprona o la policía municipal o cualquier otra que estime más adecuada. 

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible comunique si acepta o no la Recomendación formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo