Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido el informe de esa secretaría de Estado, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. En esta queja se estudian tres cuestiones distintas: la falta de respuesta a la reclamante, la caducidad de la DIA de un proyecto de carretera y, en conexión con esta cuestión, el criterio de la secretaría de Estado de que la caducidad de una DIA no necesita resolución expresa.

2. Respecto al primer asunto, finalmente, y después de haberse solicitado en varias ocasiones, la secretaría de Estado ha remitido al Defensor del Pueblo una copia de la respuesta que ha suministrado a la reclamante y de la documentación que le ha enviado, incluida el acta de comprobación del replanteo por la que se inician las obras. Así, el primer motivo de queja puede darse por resuelto.

3. Respecto a la vigencia de la DIA del proyecto de carretera controvertido, el artículo 43.1 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental (LEA), aplicable según su disposición transitoria primera, señala que la DIA pierde su vigencia y cesa en la producción de los efectos que le son propios si, una vez publicada en el Boletín Oficial del Estado, no se hubiera comenzado la ejecución del proyecto o actividad en el plazo de cuatro años.

En el presente caso la secretaría de Estado aprecia que no se ha producido caducidad de la DIA pues las obras de ejecución del proyecto se iniciaron, según el acta de replanteo comunicada por el promotor (la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana), el 1 de abril de 2022, y la resolución se publicó en el BOE, el 4 de abril de 2018. Por tanto, la ejecución del proyecto se inició dentro del plazo de cuatro años.

Sin embargo, esta institución considera que existe un margen de actuación por parte del órgano ambiental:   

1º. En primer lugar, a la vista de que la comunicación de inicio de las obras se produjo tan solo unos días antes de que expirara el plazo de cuatro años, el órgano ambiental, una vez recibida dicha comunicación, podría haber solicitado información al promotor de las obras, o al órgano sustantivo, sobre las razones de la demora, pues la forma de proceder del promotor revela con bastante claridad que no hay un desarrollo normal del proyecto y que el acta de comprobación del replanteo puede constituir una mera formalidad.

El acta de comprobación del replanteo puede ser un documento relevante para acreditar formalmente el inicio material de las obras o el montaje de las instalaciones necesarias para la ejecución de un proyecto, y que ello conste a la Administración, como exige el apartado segundo del artículo 43.1 LEA.

No obstante, esta institución ha tenido ocasión de señalar en quejas similares que el mero inicio de las obras no es suficiente a efectos de pronunciarse sobre la caducidad de una DIA si, posteriormente a la emisión del acta de comprobación del replanteo, las obras no se desarrollan con normalidad.

Así, no basta con dejar constancia formal del inicio de las obras -que, por lo demás, puede suponer una pequeña actuación material sobre el terreno- para entender que la ejecución del proyecto ha comenzado y así evitar la obsolescencia de la evaluación: una vez iniciadas las obras, estas deben avanzar y desarrollarse con normalidad, con el fin de que los trabajos se ejecuten en los plazos previstos. Si no se avanza y las obras se paralizan, la evaluación ambiental puede quedar obsoleta y, en consecuencia, debería también caducar, obligando al promotor a repetir el proceso de evaluación ambiental (artículo 43.1 LEA).

La comunicación dirigida a la reclamante por la secretaría de Estado se limita a señalar que la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana, comunicó el inicio de la obra, mediante el acta de comprobación de replanteo. De esta documentación no es posible extraer una conclusión sobre la posterior evolución de las obras, si bien de los hechos expresados en la queja -que no han sido comprobados ni rebatidos por la secretaría de Estado-, se deduce que no han avanzado con normalidad.

2º. El precepto que define qué debe entenderse por inicio de las obras, y que se acaba de citar, contiene un requisito adicional al ya mencionado, que debe cumplirse en el momento de iniciarse la ejecución material de las obras: que no existan autorizaciones pendientes.

Denunciado este hecho ante el órgano ambiental por el reclamante, y ante la inminencia de la expiración del plazo de vigencia de la DIA, aquel debería haber realizado alguna gestión para verificar dichas alegaciones, solicitando información bien al promotor, bien al órgano sustantivo, al amparo de las atribuciones que le otorga el artículo 52.5 LEA, sobre el que se volverá más adelante. En todo caso, sin dichas autorizaciones -aunque tengan carácter sectorial y su otorgamiento corresponda a otros órganos o administraciones públicas-, no pueden iniciarse las obras, y el órgano ambiental no puede ignorar este hecho si lo que se discute es la vigencia de la DIA.

3º. El asunto de la prórroga es otra cuestión que la secretaría de Estado no ha aclarado. Así, antes de que venza el plazo de cuatro años sin que se haya iniciado la ejecución del proyecto, el promotor puede solicitar una prórroga y el órgano ambiental otorgarla o desestimarla (artículo 43.2 LEA).

En el presente caso, cabe concluir que la prórroga no ha sido solicitada por el promotor, pese al retraso del inicio de la ejecución del proyecto, pues ha optado por dar por iniciadas las obras y el órgano ambiental lo ha dado por bueno, sin objeciones.

4. Esta institución viene observando desde hace años que la Secretaría de Estado de Medio Ambiente mantiene una interpretación excesivamente restrictiva de las funciones que la legislación atribuye al órgano ambiental, en relación con las DIA que formula y así se indicó en el Informe Anual a las Cortes Generales de 2022.

La secretaría de Estado suele declinar la competencia del órgano ambiental, en muchos casos atribuyéndosela de forma exclusiva al órgano sustantivo, para realizar el seguimiento de la DIA, para instar el ejercicio de la potestad sancionadora al órgano sustantivo, para determinar si procede excluir un proyecto de evaluación de impacto ambiental en los casos excepcionales previstos en la ley o, finalmente, para revisar o promover una modificación de la DIA, aunque el proyecto no se haya ejecutado durante años e incluso cuando ha variado sustancialmente con respecto al inicialmente evaluado.

Limitando ahora el análisis al caso planteado, debe recordarse que, si bien el órgano sustantivo tiene la responsabilidad de realizar el seguimiento de una DIA y ejercer la potestad sancionadora, ello no significa que el órgano ambiental no tenga ninguna función en este ámbito. Así, puede -y debe- realizar comprobaciones y recabar información del órgano sustantivo, o del promotor, para “verificar el cumplimiento del condicionado de una DIA o de un informe de impacto ambiental” y para evaluar “el grado de implementación, los resultados, la eficacia y la eficiencia de aquella” e incluso “permitir una mejora continua del método basada en la retroalimentación y elaborar estadísticas” (artículo 52.5 LEA).

Participar en el seguimiento del cumplimiento de la DIA implica una disposición activa por parte de la secretaría de Estado para tener pleno conocimiento de cualquier circunstancia atiente a la eficacia y efectividad del acto que ella misma formula.

Entre esas circunstancias, el retraso manifiesto en el inicio de la ejecución del proyecto evaluado y la proximidad de la comunicación del inicio de las obras a la finalización del plazo de vigencia de la DIA, así como la denuncia de que aún no se han otorgado todas las autorizaciones preceptivas previas al inicio de la ejecución del proyecto, son hechos que no deben ni pueden ser ignorados por el órgano ambiental.   

Las atribuciones descritas en el artículo 52.5 LEA habilitan al órgano ambiental para verificar, más allá del cumplimiento de meras formalidades, la situación real de la ejecución, o de la ausencia de ejecución, del proyecto evaluado y el desarrollo posterior de las obras, e incluso la verificación de si las circunstancias que se tuvieron en cuenta para realizar la evaluación se han visto significativamente alteradas, de lo cual debe tener conocimiento, pues también es competente para modificar la DIA (artículo 44 LEA).

Que el promotor está obligado a comunicar al órgano ambiental el inicio de las obras no significa que el único papel de este sea la recepción pasiva de esa información, y en ningún caso debe serlo cuando hay indicios de que puede existir algún problema o irregularidad. La habría si las obras se iniciaron materialmente sin haberse obtenido previamente todas las autorizaciones preceptivas, como el reclamante denuncia, sin que ello haya sido rebatido por la secretaría de Estado, como se ha dicho. 

5. Respecto a las razones por las que la secretaría de Estado considera que la declaración de caducidad de la DIA no necesita resolución expresa, la Administración se limita a afirmar que la caducidad se produce ope legis.

Esta institución hubiera agradecido alguna explicación adicional, pues dicha interpretación no es lo común en el ámbito del Derecho administrativo. Así, Los procedimientos que concluyen por caducidad requieren resolución expresa de acuerdo con la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 21). Es el caso de la caducidad de las licencias urbanísticas, que requiere resolución expresa.

Es cierto que la DIA no es un acto definitivo, sino que tiene naturaleza de un informe determinante (un acto de trámite), el cual se formula tras la celebración de otros trámites establecidos en la ley, tales como las consultas, participación pública, informes de administraciones competentes, etcétera.

No obstante, las condiciones impuestas en la DIA para proteger el medio ambiente son vinculantes para el órgano sustantivo que autoriza el proyecto (si bien, en caso de discrepancia puede elevar el asunto al Consejo de Ministros para que se resuelva) y para promotor en todas las fases del proyecto (construcción, explotación y abandono), lo cual supone que debe sufragar el coste las medidas correctoras y, en su caso, complementarias que se hayan podido establecer.

Si una DIA caduca por no haberse iniciado el proyecto en el plazo de cuatro años desde que aquella se publicó, la intervención del órgano ambiental, mediante una resolución expresa que declare la pérdida de vigencia de la DIA, parece que garantizaría una mejor defensa del medio ambiente, pues lo más probable es que el promotor de un proyecto cuya ejecución se retrasa trate de acreditar que las obras se han iniciado, aunque sea mediante una pequeña actuación sobre el terreno, antes que reconocer ante la Administración que la DIA ha caducado y solicitarle que tramite una nueva evaluación, o que solicitar una prórroga, la cual puede ser desestimada.

Por otro lado, esta institución también tiene presente que dictar una resolución expresa de caducidad de la DIA implica un incremento las tareas del órgano ambiental (para lo cual se necesitan recursos personales y materiales, ya de por sí escasos) y puede suponer la asunción de una responsabilidad que la ley ahora hacer recaer, fundamentalmente, en el promotor.  

El promotor es, efectivamente, el máximo responsable de los impactos ambientales del proyecto y quien debe participar activamente, primero, en el procedimiento de evaluación ambiental y, después, en la aplicación de todas las medidas previstas para evitar o corregir los impactos sobre el medio ambiente detectados en la evaluación. Pero la Administración, y en particular el órgano ambiental, no pueden quedar completamente al margen de una DIA que formula, entre otras cosas, porque no es lo que la ley prevé, conforme al ya citado artículo 52.5 LEA.

Asumir que la DIA caduca ope legis y que la responsabilidad de apreciar tal circunstancia corresponde exclusivamente al promotor puede ser una opción razonable si el seguimiento y control de la DIA por parte del órgano ambiental y del órgano sustantivo, así como los medios de colaboración entre ellos para intercambiar información o activar el ejercicio de la potestad sancionadora, son rigurosos y eficaces. Sin embargo, no es lo que esta institución ha detectado en los informes recibidos de la Administración estatal en esta y otras actuaciones.

6. A lo anterior se añaden otra serie de circunstancias que restringen o debilitan el control de los impactos ambientales de un proyecto de manera preocupante:

– En el ámbito de la evaluación de impacto ambiental, y en particular en los proyectos promovidos por las administraciones públicas (carreteras, puertos, infraestructuras ferroviarias, etc.), puede ocurrir que el órgano sustantivo y el promotor coincidan o que exista una relación jerárquica o funcional entre ellos. Ello rebaja la intensidad del seguimiento y debilita el ejercicio de la potestad sancionadora para que se corrijan los posibles incumplimientos de la DIA.

Lo mismo puede señalarse para la evaluación de impacto ambiental simplificada.

– Algunas comunidades autónomas han derogado su legislación de impacto ambiental, con lo que muchos proyectos de menor alcance que los descritos en la legislación estatal (grandes proyectos de instalaciones o infraestructuras muchas veces de ámbito supraautonómico) han dejado de someterse a evaluación.

– En el ámbito local se han sustituido los procedimientos de intervención administrativa previa de carácter ambiental (licencias ambientales) por declaraciones responsables y comunicaciones previas.

7. Esta institución extrae sus conclusiones de las investigaciones que realiza con motivo de las quejas que presentan los ciudadanos y de las actuaciones de oficio que desarrolla por asuntos concretos de interés.

Por tanto, en la medida en que la función del Defensor del Pueblo no es realizar auditorías de la actividad administrativa sería posiblemente inexacto o incierto extrapolar las conclusiones obtenidas en las investigaciones y afirmar, con carácter general, que la regulación del procedimiento de evaluación ambiental no está resultando eficaz para alcanzar la finalidad que la ley persigue en cumplimiento del artículo 45 de la Constitución,  que es, en primer lugar, determinar si un proyecto es compatible con la protección del medio ambiente comprobando si hay valores ecológicos cuya protección debe prevalecer y el proyecto debe abandonarse (lo cual ocurre muy raramente); o bien, en segundo lugar, determinar las condiciones que deben cumplirse en la ejecución y explotación de un proyecto para corregir los impactos ambientales detectados en la evaluación, que es el supuesto habitual.  

Lo que sí puede afirmarse es que la Administración, y en particular el órgano ambiental, no puede quedar completamente al margen de una declaración que formula y que debe reforzarse su participación en los hechos que tienen lugar con posterioridad a la publicación de la DIA y que están relacionados con su vigencia y su cumplimiento.  

En el ámbito de la AGE (también en el autonómico), se pueden promover o mejorar los mecanismos de colaboración e intercambio de información con los principales órganos sustantivos que aprueban los grandes proyectos de infraestructuras de transporte, agua, energía o análogos, con el fin de establecer un sistema de seguimiento de la caducidad de las DIA (o de los informes de impacto ambiental en las evaluaciones simplificadas), que permitan detectar demoras en el inicio de la ejecución de los proyectos, circunstancias inusuales o aparentemente irregulares o sobre el cumplimiento de las medidas correctoras establecidas en los instrumentos de evaluación.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa secretaría de Estado la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Que implante, amplíe o intensifique mecanismos formales de colaboración e información con los órganos sustantivos de la Administración General de Estado para garantizar el correcto seguimiento de la vigencia de las declaraciones de impacto ambiental y los informes de impacto ambiental, así como del cumplimiento de las condiciones establecidas en los citados instrumentos, de acuerdo con el artículo 52.5 de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo