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En junio del año pasado, esta institución inició una actuación de oficio con la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León por el incendio de la Sierra de la Culebra.

Durante aquella primavera se produjeron terribles incendios en nuestro país, pero el más grave de ellos fue el ocurrido en la Sierra de la Culebra y el Valle del Tera, en Zamora, en el que ardieron más de 30.000 hectáreas de monte. Los vecinos de una veintena de localidades fueron evacuados, incluidas dos residencias para personas mayores, y debió suspenderse la circulación de trenes en la línea de Alta Velocidad Madrid-Galicia por la densidad del humo. Además de los riesgos para la vida de las personas y para las infraestructuras de interés general, se vieron gravemente afectadas las propiedades y numerosas explotaciones agrícolas y forestales. También se vio dañada la naturaleza, con especial intensidad la vegetación y las especies de flora protegida, además del suelo. Respecto a la fauna, esta zona es una de las de mayor densidad de lobos ibéricos en la UE.

Los graves incendios continuaron durante todo el verano, lo cual motivó que el Gobierno aprobara el Real Decreto-Ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales (RDLIF).

Tal y como se explica en su exposición de motivos, el contenido más relevante de la nueva norma es el siguiente:

1. Introduce modificaciones en la Ley 43/203, de Montes, en los tres ámbitos desde los cuales se han de abordar los incendios forestales: prevención, extinción, mantenimiento y restauración de los terrenos forestales afectados, y otorga a las comunidades autónomas un plazo de cinco meses para adaptar sus servicios de prevención, vigilancia y extinción a lo previsto en la norma.

2. Establece nuevos planes de prevención, vigilancia y extinción de los incendios forestales. Estos deben incluir la totalidad de las actuaciones a desarrollar, abarcar la totalidad del territorio de cada comunidad autónoma, ser actualizados con la suficiente antelación y aplicarse de manera continua durante todo el año. Estos planes sustituyen a los planes de defensa hasta ahora previstos solo para las zonas de alto riesgo.

3. Además, se refuerza y amplía el contenido mínimo de los planes para recoger aspectos esenciales del diseño general del dispositivo de atención global durante todo el año a la prevención, detección y extinción de incendios forestales, identificando las épocas de mayor riesgo de incendios forestales debidamente territorializadas; la determinación de los puntos críticos de gestión, así como de las áreas de actuación singularizada; la asignación estable y permanente, de medios técnicos y profesionales singularizados; el establecimiento y disponibilidad de los medios de vigilancia y extinción necesarios para dar cobertura a toda la superficie de cada comunidad autónoma, con las previsiones de dotaciones, financiación, y modelo de organización; las prohibiciones o limitaciones a la circulación de vehículos y al acceso de personas ajenas a la vigilancia, extinción y gestión de incendios; o las condiciones generales, tanto climatológicas como de cualquier otro tipo, que justifiquen la intensificación de los operativos y de los medios de vigilancia y extinción.

4. Establece un catálogo mínimo de prohibiciones y las consecuentes sanciones que determinan su incumplimiento, que las comunidades autónomas deben aplicar cuando el riesgo de incendio sea muy alto o extremo. El momento de activación de estas prohibiciones, todas ellas relacionadas con actividades que pueden estar en el origen de los incendios, se vincula con la información que la Agencia Estatal de Meteorología debe mantener actualizada y a disposición de las comunidades autónomas.

5. Prevé la elaboración por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico de una herramienta de zonificación de incendios forestales, con la información recogida en los planes de las comunidades autónomas.

6. Mediante real decreto y previo informe del Comité de Lucha contra los Incendios Forestales habrá de regularse: a) la calificación homogénea de las unidades de extinción por sus capacidades operativas, para facilitar la colaboración interregional o internacional, de acuerdo con las diferentes certificaciones profesionales existentes; b) un protocolo de coordinación común en materia de medios aéreos; c) la adopción de indicativos de radio unívocos; d) la simbología común para la elaboración de mapas operativos; y e) las condiciones mínimas de seguridad de las dotaciones y los equipos de protección individual de los que deberá disponer el personal que participe en labores de prevención y extinción de incendios forestales, de conformidad con la normativa de prevención de riesgos laborales.

El artículo 2 de la norma da un plazo de seis meses para la aprobación, previo informe del CLIF.

Asimismo, la disposición adicional primera exige a las comunidades autónomas que adopten las medidas oportunas para que, antes del 1 de enero de 2023, los planes y los correspondientes servicios de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales estén adaptados a lo establecido en este real decreto-ley.

En este contexto la institución del Defensor del Pueblo decidió iniciar una actuación de oficio con las consejerías competentes de todas las comunidades autónomas, las dos ciudades autónomas y con la Secretaría de Estado de Medio Ambiente sobre la articulación y coordinación de las medidas adoptadas en el RDLIF para la prevención y extinción de incendios forestales.

Puesto que las medidas debían adoptarse en un plazo de tiempo exigente, las administraciones necesitaban disponer de cierto margen para organizarse y cumplir los plazos, por lo que las actuaciones del Defensor del Pueblo se iniciaron a finales de noviembre del pasado año.

En la elaboración de las consideraciones, además de la información obtenida de las administraciones públicas consultadas en todas estas actuaciones de oficio, también se han tenido en cuenta las conclusiones alcanzadas por esta institución en investigaciones realizadas como consecuencia de quejas presentadas por los ciudadanos en materia de incendios forestales, montes u otras relacionadas con estos.

Consideraciones

1. Un aspecto destacable del RDLIF es que ha incrementado la atención que las administraciones públicas prestan al problema que suponen los incendios forestales.

Ello puede comprobarse en el hecho de que, en los últimos meses, varias comunidades autónomas han aprobado normas en la materia. Por ejemplo, Andalucía que ha aprobado el Decreto-ley 2/2023, por el que se adoptan medidas en materia de emergencias y gestión, prevención y extinción de incendios forestales y se autoriza la creación de la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía; o Castilla y León, mediante el Decreto-ley 2/2023, de Medidas Urgentes sobre Prevención y Extinción de Incendios Forestales. Por su parte el País Vasco está tramitando un anteproyecto de ley que regula los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento.

Por otro lado, las administraciones públicas han incrementado o prevén incrementar los medios personales y materiales que intervienen en la prevención y extinción de incendios.

Por ejemplo, la Consejería de Seguridad del País Vasco va a incorporar nuevos medios aéreos y varias comunidades autónomas han anunciado el desarrollo de herramientas informáticas que mejoren la información disponible sobre la extensión, peligrosidad, velocidad de expansión, y formas de intervenir en los incendios forestales. En particular se cita, por ejemplo, la incorporación de datos sobre la humedad real del combustible en los mapas de riesgo y sobre la propagación del fuego, a la vez que se forma en su manejo a varios especialistas.

2. Dicho esto, y teniendo en cuenta que los incendios forestales suponen un grave problema ambiental, la respuesta recibida de las administraciones públicas consultadas en relación con la aplicación de las medidas previstas en el RDLIF, que es el objeto de la actuación de oficio no ha sido la esperada por el Defensor del Pueblo.

En el mes de enero solo habían contestado la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y 6 comunidades autónomas: País Vasco, Murcia, Cantabria, Valencia, Extremadura y Comunidad de Madrid. Y en la fecha de elaboración de este escrito no todas las comunidades autónomas han remitido la información: Cataluña, Castilla y León (que sí ha informado sobre las actuaciones para la extinción del incendio de la Sierra de la Culebra), Ceuta, Melilla y Andalucía, además de la Diputación Foral de Álava/Araba, no lo han hecho. Por otro lado, en pocos casos los informes recibidos contienen información sobre el cumplimiento o son concluyentes.

3. Sin perjuicio de lo anterior, la información recopilada permite alcanzar algunas conclusiones.

Estas pueden resumirse en la necesidad de intensificar y reforzar dos aspectos de la actuación en materia de incendios forestales:

1. La coordinación administrativa, algo que proclaman el preámbulo del RDLIF y el articulado de todas las normas estatales y autonómicas en la materia de montes e incendios forestales y que reivindican la mayor parte de las administraciones públicas en sus informes (consideraciones 4 a 9); y

2. Las medidas relacionadas con la prevención de los incendios forestales, en particular, las orientadas a favorecer la resiliencia de los montes frente al fuego (consideraciones 10 a 17).

4. El análisis de los aspectos referidos a la coordinación debe comenzarse advirtiendo que nuestro país dispone de un protocolo de actuación que regula la intervención de las administraciones públicas en la extinción de incendios forestales. A grandes rasgos se diseña en el artículo 46 de la Ley 43/2003, de Montes, y en la Directriz Básica de Protección Civil en materia de Incendios Forestales, junto con los planes especiales de protección civil autonómicos. En ellos se establece con claridad la clasificación de los incendios en función de su gravedad potencial y se determinan los protocolos de intervención asociados a cada nivel de gravedad.

Este mecanismo funciona razonablemente bien por lo que las administraciones públicas a lo que deben aspirar es a mejorar la coordinación del sistema y a hacer más eficiente la actuación, teniendo en cuenta la disponibilidad limitada de recursos humanos y materiales y las circunstancias climáticas.

Partiendo de la base de que todas las administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local) tienen competencias en materia de protección de los montes y de incendios forestales (prevención, extinción y restauración de los espacios quemados) y que la materia guarda estrecha relación con otras -singularmente la protección civil, pero también con otras sectoriales como el urbanismo-, se enumeran a y desarrollan a continuación los aspectos en los que esta institución considera que hay margen para la mejora, y que pueden resumirse en tres planos: a) coordinación entre órganos de una misma Administración; b) coordinación entre administraciones públicas y c) coordinación de políticas públicas, es decir, coherencia entre los objetivos que persiguen las distintas políticas públicas que inciden en los incendios forestales.

5. Mejorar la coordinación entre órganos de una misma Administración.

Es frecuente que exista una división administrativa entre las funciones de gestión forestal (incluidas las medidas de prevención de incendios), que se atribuyen a un órgano competente en materia de montes (que, a su vez, puede estar incluido en la consejería con competencias de medio ambiente o de agricultura) y entre las funciones de extinción, que pueden ubicarse en las consejerías con competencias en materia de montes o en las de protección civil e interior.

En el caso de algunas comunidades autónomas la división de funciones y el paso de las emergencias ambientales causadas por incendios forestales al órgano responsable de la protección civil es relativamente reciente (Andalucía y Madrid por citar algunos ejemplos).

Las insuficiencias que han podido detectarse son las siguientes:

– La comunicación entre órganos no siempre es fluida y los órganos ambientales tienden a declinar su competencia cuando las funciones de prevención y extinción se han atribuido a una consejería distinta. Es el caso de Madrid, donde estas funciones se han ubicado en la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, y la Consejería de Medio Ambiente niega en su informe tener competencias en materia de incendios forestales.

– En otras ocasiones, la distinción de funciones, especialmente en materia de prevención de incendios forestales, no siempre es clara hasta el punto de que dos órganos con competencia para intervenir pueden inhibirse de la actuación.

– La información no siempre es compartida y común. Así lo revelan dos hechos que se han puesto de manifiesto en esta investigación: por un lado, aquellas comunidades en las que las funciones en materias de incendios forestales están divididas en distintas consejerías han remitido a esta institución un solo informe (han sido pocos casos); por otro, en otras comunidades esta institución ha debido dirigirse a dos órganos u organismos de una misma Administración; y en el caso del País Vasco, a dos consejerías y a las tres diputaciones forales. Canarias, sin embargo, sí ha remitido un informe con la situación de los planes anuales de prevención y extinción de incendios en los cabildos insulares.

– Aunque a todas las administraciones consultadas se les formularon idénticas preguntas, y con el mismo grado de detalle, los informes han sido de contenido muy diverso y en pocos casos concluyentes o suficientes. En ningún caso contienen una exposición sistemática del cumplimiento del RDLIF.

La información recibida permite deducir que estos problemas de coordinación pueden reproducirse cuando los distintos órganos competentes deban actuar conjuntamente en la prevención y extinción de los incendios forestales.

6. Mejorar la coordinación entre administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias en materia de incendios forestales.

La mayor parte de las comunidades autónomas, que fundamentalmente se refieren en sus informes a los planes anuales para la prevención, vigilancia y extinción de incendios, han puesto de manifiesto que el ministerio no ha aprobado las directrices comunes que deben de servir de base para la elaboración de planes autonómicos. Con ello se justifica el retraso en la adopción de las medidas previstas en el RDLIF.

La aprobación de las directrices debía de haber sido el primer paso para asegurar homogeneidad técnica de los distintos planes y así lo apuntan Galicia e Illes Balears, entre otras comunidades autónomas. No obstante, debe tenerse presente que la posibilidad de divergencias o incompatibilidades entre los distintos planes puede verse matizada por el hecho de que el Comité de Lucha contra Incendios Forestales – el órgano técnico para la coordinación interadministrativa en materia de incendios forestales, adscrito a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad- ya ha consensuado con suficiente antelación un documento que fue sometido a información pública.

En todo caso, aunque algunas administraciones se han escudado en la falta de aprobación de las directrices comunes por el ministerio (la Diputación Foral de Guipúzkoa), casi todas las comunidades autónomas han avanzado: por ejemplo, además de las ya citadas, Navarra y Valencia han aprobado su plan y otras, como Asturias, han aprobado un documento técnico hasta que se aprueben las directrices comunes por el ministerio.

Los plazos dados en el RDLIF para aprobar los planes eran exigentes y así lo han puesto de manifiesto casi todas las administraciones consultadas, en particular la de Castilla-La Mancha. Si bien ello incentiva la actuación ante una situación urgente, también puede dar lugar a medidas precipitadas, duplicadas, insuficientemente consensuadas o no necesariamente eficaces.

Así, algunas comunidades autónomas han puesto de relieve que puede existir cierta superposición entre lo regulado en el RDLIF y la legislación autonómica ya existente y que la participación autonómica en la tramitación debería haber sido mayor. Otras han señalado que ya habían empezado a elaborar sus planes en el sentido propuesto en el RDLIF o que las previsiones de la citada norma ya se habían incluido en los instrumentos de revisión de los planes que, o bien ya se habían aprobado, o bien se encontraban finalizando su tramitación (por ejemplo, Extremadura, Cantabria, Murcia, Galicia, La Rioja, Illes Balears o Aragón).

Por otro lado, el RDLIF apunta a varios aspectos que van a requerir una regulación consensuada para superar disparidades o deficiencias que impiden una actuación conjunta eficaz: la calificación de las unidades de extinción por sus capacidades operativas, de acuerdo con las diferentes certificaciones profesionales existentes; un protocolo de coordinación común en materia de medios aéreos; la adopción de indicativos de radio unívocos; la simbología común para la elaboración de mapas operativos; y las condiciones mínimas de seguridad de las dotaciones y los equipos de protección individual de los que deberá disponer el personal que participe en labores de prevención y extinción de incendios forestales, de conformidad con la normativa de prevención de riesgos laborales.

Salvo error, aún no se ha adoptado esa regulación consensuada y casi ninguna comunidad autónoma se ha pronunciado al respecto.

7. Mejorar la coherencia entre los objetivos de las distintas políticas públicas, en relación con los incendios forestales.

Combatir eficazmente los incendios forestales requiere que la legislación y la ejecución de políticas públicas con incidencia en dichos fenómenos persigan objetivos coherentes entre sí. De nada sirve establecer un régimen de protección de los montes si las administraciones públicas no destinan medios para asegurarse de que se cumplen las normas que regulan el uso del fuego; ni regular el uso público de los montes y fomentar el turismo en espacios naturales (zonas de acampada, campamentos turísticos o viviendas rurales aisladas), sin tener en cuenta la necesidad de reducir los riesgos para la seguridad de las personas (uso de barbacoas); ni tampoco prohibir la quema de residuos agrícolas en determinadas condiciones, si no se habilitan otras formas alternativas de gestionar esos residuos.

El análisis de todos aquellos sectores que pueden incidir en los incendios forestales excede esta actuación. No obstante, debe hacerse referencia a dos cuestiones de interés -la prohibición del cambio de uso forestal y las normas sobre uso del fuego- antes de abordar la principal de todas, la ordenación de los usos del suelo, que nos llevará al análisis del segundo aspecto identificado en relación con la existencia de posibilidades de mejora: las medidas de prevención.

8. Aplicar restrictivamente las excepciones a la prohibición legal de cambiar el uso forestal de terrenos incendiados.

La legislación básica estatal en materia de montes ha ido ampliando los supuestos en los que las comunidades autónomas pueden levantar la prohibición de cambiar el uso forestal en terrenos incendiados (a favor de otro uso, como puede ser el ganadero o el urbanístico) y el deber de las comunidades autónomas de garantizar las condiciones de la restauración de la vegetación.

Esta prohibición era absoluta en la redacción inicial de la Ley 42/2003, de Montes: se prohibía sin excepción el cambio de uso forestal de terrenos incendiados. La finalidad de la prohibición es clara: disuadir los incendios intencionados con el fin de cambiar el uso del suelo.

En la modificación introducida en 2006 se mantuvo la prohibición del cambio de uso forestal, pero se limitaba a un plazo mínimo de 30 años. También, se prohibía toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el periodo que determinara la legislación autonómica.

Además, esta prohibición podía levantarse excepcionalmente por las comunidades autónomas cuando, antes del incendio el cambio de uso estuviera previsto en: a) Un instrumento de planeamiento previamente aprobado; b) Un instrumento de planeamiento pendiente de aprobación, si ya hubiera sido objeto de evaluación ambiental favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trámite de información pública; c) Una directriz de política agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo de montes no arbolados con especies autóctonas incultos o en estado de abandono.

Con esta nueva redacción se pretendía atemperar la rigidez de una medida cuya aplicación podría resultar desproporcionada en algunos casos, acotando a la vez, los supuestos de hecho en los que resultaba aplicable.

En 2015, se amplía de nuevo la posibilidad de dar un uso distinto a los terrenos forestales incendiados a través de la introducción de una otra vía, pero esta vez recurriendo a conceptos jurídicos indeterminados, lo cual amplía de manera casi indefinida las posibilidades de aplicación.

Así, las administraciones pueden modificar el uso forestal de terrenos incendiados cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden, que deben ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada. Tales medidas compensatorias debían identificarse con anterioridad al cambio de uso en la propia ley junto con la procedencia del cambio de uso. Y además esta excepción no podía apreciarse respecto de montes catalogados (pero sí en los protectores).

Si bien la exigencia de que se adopten medidas compensatorias es acertada, la realidad revela que cuando se producen daños ambientales, por ejemplo, para compensar las afecciones a los espacios incluidos la red Natura 2000, la aplicación de medidas compensatorias no siempre resulta viable, bien por la dificultad de calcular las equivalencias, por el coste de las medidas a implantar u otras razones análogas.

En definitiva, lo anterior ejemplifica cómo un precepto legal cuya finalidad es la de disuadir los incendios intencionados para dar usos distintos a los montes (desde habilitar nuevas superficies de pastos o permitir el desarrollo urbanístico) puede desvirtuarse progresivamente hasta perder parte de su eficacia. Una prohibición total suele plantear dificultades prácticas o dar lugar a situación irrazonables o injustas, pero el recurso a conceptos jurídicos indeterminados para levantar una prohibición, en lugar de acotar los supuestos de hecho en los que procede la aplicación, sin duda desvirtúa la eficacia del precepto.

En todo caso, el Tribunal Constitucional ha interpretado restrictivamente las posibilidades de aplicación de este precepto, lo cual reduce la posibilidad de que las administraciones recurran a su aplicación sin justificación suficiente (STC 162/2014 Meseta Ski y STC 84/2013).

9. Mejorar el control de la aplicación de la normativa del uso del fuego.

La aplicación de las normas sobre usos del fuego reviste cierta conflictividad, pues suelen consistir en limitaciones que se imponen a la libre circulación (circulación de vehículos y acceso público) y a la realización de actividades en el monte (quema de residuos agrícolas, uso de barbacoas o maquinaria). Las finalidades que se persiguen no siempre resultan coherentes entre sí porque las declaradas no siempre coinciden con las reales y suelen destinarse medios insuficientes para asegurar el cumplimiento de las limitaciones impuestas.

La disponibilidad de medios para supervisar la correcta quema de residuos agrícolas -que se efectúe en periodo autorizado o que no se realice en condiciones de viento o sequía- es determinante. También debe tramitarse con agilidad la autorización exigida para evitar que las quemas se realicen fuera del ámbito de supervisión de la Administración. Esa agilidad, no obstante, no puede obtenerse a costa de obviar las garantías establecidas con carácter mínimo en el ordenamiento jurídico (ser otorgadas por un órgano incompetente, por ejemplo).

Dado el incremento del riesgo que suponen las quemas agrícolas, la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, establece en su artículo 27.3 que, con carácter general, no está permitida la quema de residuos vegetales generados en el entorno agrario o silvícola. Se exceptúan las pequeñas y las micro-explotaciones agrarias y los supuestos en los que lo autorice la comunidad autónoma por razones de carácter fitosanitario y motivando adecuadamente que no existen otros medios para evitar la propagación de plagas o para prevenir los incendios. Ello debería reducir significativamente el número de quemas y, por tanto, el riesgo de incendio forestal por esta causa, siempre que, como se ha dicho, las administraciones destinen medios suficientes para supervisar su cumplimiento.

10. Reforzar las medidas de prevención de incendios forestales.

El diseño y la eficacia de las medidas de prevención dependen, básicamente, de una correcta identificación de las causas que provocan los incendios, la correcta ordenación de los usos del suelo y del grado de resiliencia de los montes frente a estos fenómenos.

Si bien se comenzará con una mención a las causas de los incendios forestales, esta institución quiere destacar la importancia de las medidas de prevención basadas en la correcta ordenación de los usos del suelo (integrando en la planificación urbanística las consideraciones forestales y ejecutando las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística) y en la protección y el fortalecimiento de la resiliencia de los montes frente a dichos fenómenos, aspecto en el que se aprecia un mayor grado de  consenso por parte de todos los interesados en la preservación de los montes, desde la propiedad y explotación forestal a las organizaciones sin ánimo de lucro constituidas para la defensa de la naturaleza. 

11. Mantener actualizado el análisis y la evolución de las causas de los incendios forestales.

En relación con las causas de los incendios forestales, y según las estadísticas definitivas más recientes disponibles en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (2006-2015), aquellas se clasifican en cinco grandes grupos: rayo, negligencias y accidentes, intencionadas, reproducciones de incendios anteriores y desconocidas.

En el conjunto del decenio, el porcentaje de siniestros con causa conocida es del 87,88%. Por otro lado, el 80,77% del total de los siniestros tienen origen antrópico, ya sea debido a negligencias y accidentes o a intencionalidad, siendo estas dos causas responsables del 87,35% de la superficie total forestal afectada en el decenio.

A pesar del elevado número de incendios de causa antrópica conocida, es un dato muy relevante que solo se logre identificar al causante en un 17% de los casos, lo cual impide el inicio de procedimientos judiciales para la sanción del delito o de procedimientos sancionadores para castigar la infracción administrativa.

Dado el carácter antrópico de la mayor parte de los incendios, las medidas de prevención pueden orientarse a la limitación del uso del fuego, a la eficacia del régimen de inspección, sancionador y penal (que requiere suficiencia de medios para la investigación, suficiencia y proporcionalidad de las sanciones administrativas y penales en relación con los graves daños ambientales y para la seguridad de las personas y bienes suponen esas actuaciones) y campañas de concienciación y sensibilización ciudadana, entre otras.

No obstante, como se ha adelantado, en materia de prevención desempeña un papel fundamental la ordenación del uso del suelo.

12. Integrar de forma efectiva las consideraciones sobre incendios forestales en el planeamiento urbanístico.

Una adecuada planificación urbanística debe preservar el uso forestal del suelo de la urbanización y garantizar su protección haciendo efectivos los principios básicos contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS). Así:

– Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible. En virtud de este principio, las citadas políticas deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando, entre otros, los requerimientos de la protección del medio ambiente; y contribuir, en particular, a la prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas, a la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas y a la prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo (artículo 3 del TRLS).

– En la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo deben incluirse los riesgos derivados del cambio climático, entre ellos, el riesgo de incendio, con especial atención a la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales (20.1 c) TRLS).

13. Supervisar que el desarrollo urbanístico se produce con respeto al planeamiento y combatir la implantación y consolidación de viviendas irregulares en los montes.

En el caso de desarrollos urbanísticos irregulares de viviendas en los montes, los municipios deben ejercer las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística con el fin de evitar que se consoliden en suelo forestal construcciones irregulares.

Las normas urbanísticas dan plazos para el ejercicio de dichas potestades, transcurridos los cuales las urbanizaciones quedan en situación de fuera de ordenación, con una importante salvedad: el caso de los montes de dominio público (como los montes catalogados) o de otros bienes demaniales que estén presentes (como bienes de dominio público hidráulico o marítimo-terrestre) en los que el ejercicio de estas potestades no prescribe. Tampoco lo hace la potestad de recuperación de oficio de los bienes demaniales (artículo 55 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas).

Además de estos supuestos, la legislación autonómica suele habilitar el ejercicio de potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística, incluida la sancionadora, sin someterlas a plazo, cuando las infracciones urbanísticas afectan a suelo no urbanizable de protección, zonas verdes y espacios libres.

Esta institución tiene la ocasión de comprobar en sus investigaciones que estas potestades no se ejercen en todos los casos en los que es necesario, por lo que frecuentemente se sugiere que se ejerzan, dado que son de carácter reglado, es decir, de ejercicio inexcusable.

No obstante, hay casos en los que, con las excepciones señaladas, las viviendas irregularmente construidas en un monte pasan a un régimen de fuera de ordenación -por no haber ejercido las administraciones públicas las potestades de restablecimiento de la legalidad- y ya no se puedan demoler, con la consiguiente pervivencia de un uso residencial en un lugar que no procede y donde las vidas y bienes de las personas pueden verse amenazadas en caso de incendio.

En estos casos las administraciones públicas han de intensificar la supervisión de la interfaz urbano-forestal, además de exigir a los propietarios el cumplimiento estricto de su deber de conservación, como se expone a continuación.

14. Extremar el control del cumplimiento del deber de conservación por los propietarios del suelo, especialmente en el caso de urbanizaciones irregulares en montes.

Las administraciones públicas deben extremar el cumplimiento del deber de conservación por parte de los propietarios del terreno en condiciones aptas para prevenir los incendios y controlar, en particular, la interfaz urbano-forestal, es decir, la zona donde se encuentran el monte y el terreno edificado.

Un planeamiento que integre adecuadamente las consideraciones en materia de prevención de incendios debe evitar el contacto directo entre el monte y la urbanización y definir espacios intermedios que actúen como zonas de protección, como, por ejemplo, las zonas verdes.

Las normas autonómicas en materia de incendios forestales suelen establecer perímetros de seguridad en torno a las viviendas y a las infraestructuras. En dichos perímetros (o fajas), las leyes establecen obligaciones para los propietarios del suelo respecto a la gestión de la biomasa, es decir, la materia orgánica vegetal.

Estos deberes son una concreción en el ámbito de la prevención de incendios forestales del deber de conservación que se incluye en el derecho de la propiedad, pues desarrolla la obligación de mantener esos terrenos en buen estado, cualquiera que sea su clasificación urbanística y el uso del suelo, en condiciones que contribuyan a prevenir o evitar dichos incendios.

El deber de conservación viene contemplado en la normativa urbanística como uno de los deberes que integran el derecho de la propiedad y obliga a los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones a conservar y mantener estos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. En concreto, el artículo 15 del TRLS contempla que el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende, entre otros, el deber de conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos. El artículo 16 del TRLS, establece específicamente, respecto al suelo en situación rural o vacante de edificación, el deber de conservarlo en condiciones de evitar riesgo de incendio.

Los legisladores autonómicos han regulado de forma similar la potestad de las entidades locales de imponer órdenes de ejecución para conservar y mantener terrenos, construcciones y edificios en condiciones adecuadas mediante órdenes de ejecución para la limpieza y desbroce.

El incumplimiento injustificado de la orden de ejecución faculta a las administraciones locales para adoptar medidas de ejecución forzosa, como la ejecución subsidiaria a costa del obligado, la imposición de multas coercitivas y en alguna ley autonómica, en cumplimiento de la función social de la propiedad, incluso se prevé la opción de declarar la utilidad pública o interés social del inmueble e iniciar el procedimiento de su expropiación.

En este tipo de situaciones no se dirimen principalmente intereses particulares sino generales, y mediante la actuación de los poderes públicos pueden evitarse situaciones de riesgo, y ello con independencia de los problemas de índole civil que se puedan producir entre los propietarios de los inmuebles, ya que estas cuestiones privadas no pueden servir de excusa para que no se cumpla con el deber que la legislación impone. La fijación de la responsabilidad es real y objetiva y responde a las circunstancias del terreno o de la edificación. Si el inmueble no se encuentra en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, los ayuntamientos pueden y deben ordenar la ejecución de los trabajos que sean necesarios para garantizar su seguridad, y ello con independencia de que sus titulares estén o no localizados.

En el caso de que se desconociera la identidad de los propietarios, como puede ocurrir en entornos forestales, la Administración debe iniciar actuaciones para identificarlos e instarles a que cumplan con sus obligaciones. Y si no cumplen sus deberes, la Administración municipal también está obligada a intervenir.

En suma, el hecho de que los propietarios de la vivienda sean desconocidos o no conste de manera clara la propiedad, no constituye obstáculo alguno para cumplir los deberes de conservación por razones de seguridad, salubridad y ornato. De no comparecer los posibles propietarios citados por edictos en el correspondiente boletín y en el tablón de edictos, se efectuará por ejecución subsidiaria. Los gastos, si es preciso, serán cobrados por la vía de apremio, llegando incluso al embargo y venta de la finca.

De forma similar a las entidades locales, las comunidades autónomas pueden ordenar la ejecución de las obras necesarias para conservar y mantener el suelo en las condiciones impuestas por la legislación autonómica respecto a la gestión de la biomasa vegetal.

Puesto que la Administración local y autonómica son competentes para intervenir, deben colaborar y coordinarse para determinar qué Administración debe actuar para garantizar el cumplimiento del deber de conservación de la manera más eficaz.

Obviamente, el mayor número de problemas se produce cuando el planeamiento no integra las consideraciones pertinentes en materia de prevención de incendios forestales o la ejecución urbanística no se ajusta al planeamiento, que es cuando se produce esa indeseable confluencia del espacio urbano con el forestal.

La intervención de las comunidades de propietarios en la adopción de medidas de gestión de la biomasa en los terrenos urbanizados y la adopción de planes de autoprotección (incluyendo la instalación de hidrantes) es determinante en estos casos, así como la actuación de las administraciones públicas para obligarles a adoptar esas medidas si no se avienen voluntariamente a ello, tal y como se acaba de exponer.

15. Ordenar los montes conforme al principio de multifuncionalidad.

Los montes disponen de instrumentos específicos de planificación: los planes de ordenación de los recursos forestales (PORF) que aprueban las comunidades autónomas de acuerdo con la legislación básica estatal. Los PORF contienen, entre otros elementos, la zonificación del territorio forestal y las directrices de ordenación y aprovechamiento de los recursos que los montes albergan.

El contenido de estos planes es obligatorio y ejecutivo en las materias reguladas en la Ley 43/2003, de Montes, y, previamente a su elaboración, las comunidades autónomas deben definir los terrenos que, de acuerdo con la definición legal, tiene la consideración de monte. En la tramitación deben ser consultadas las entidades locales, de manera que quede asegurada la coherencia del planeamiento urbanístico.

A juicio de esta institución, en la zonificación del terreno forestal y el ordenamiento de los montes y de los aprovechamientos forestales, las administraciones públicas deben tener muy presentes y, ante todo, dos directrices:

– El mandato contendido en el artículo 45 de la Constitución según el cual, todos los poderes públicos deben velar por el uso racional de los recursos naturales, entre los que se encuentran los montes.

– El principio legal de multifuncionalidad de los montes. Así lo determina el artículo 3 de la Ley 43/2003, de Montes, cuando entre los principios que la inspiran incluye el de asegurar el cumplimiento equilibrado de la multifuncionalidad de los montes en sus valores ambientales, económicos y sociales.

El uso racional y el cumplimiento equilibrado de la multifuncionalidad de los montes conduce necesariamente a afirmar que: 1º Los aspectos ambientales, económicos y sociales deben tenerse presente en la planificación, ordenación y gestión de los montes para que estas puedan calificarse de sostenibles; 2º No siempre todos los aspectos ambientales, económicos y sociales tienen el mismo peso en las decisiones que se adopten, pues en cada monte puede prevalecer, racionalmente y de forma más o menos manifiesta, una de esas funciones.

Así, hay montes destinados fundamentalmente a ser preservados bien por la diversidad biológica que albergan, por su singularidad, por su fragilidad, por la belleza del paisaje o por su interés ecológico, y por ello pasan a formar parte de los espacios naturales protegidos.

En estos casos, la función ambiental del monte prevalece sobre las demás a la hora de determinar las medidas de uso y gestión que se adopten, que están subordinadas a la conservación. Esto no quiere decir que el aspecto económico o el social no se tengan en cuenta, solo que se encuentran subordinados a un fin de interés general que debe prevalecer, que es el de su conservación. En estos casos estará por tanto justificado que, de acuerdo con la función social de la propiedad, en las normas reguladoras del espacio se establezcan limitaciones de uso y de explotación de los recursos, de forma proporcionada a los valores a proteger.

Otros montes están destinados a ser explotados, y en ellos primará el componente económico, es decir, la obtención de un beneficio por el propietario. Lógicamente los criterios de conservación en estos casos tendrán menor intensidad y por lo común se centrarán en asegurar la protección del recurso para que llegue en condiciones óptimas al momento en que ha de aprovecharse.

En otros casos, los montes se encontrarán en una situación intermedia entre ambos supuestos y quizá sea en estos casos donde más atención deban presentar las administraciones públicas a la ordenación y medidas de gestión que se adopten para garantizar un adecuado equilibrio entre las tres funciones ambiental, económica y social. Puede pensarse, por ejemplo, en impulsar los elementos que refuercen el funcionamiento de una determinada explotación forestal como corredor ecológico.

16. Incrementar la superficie forestal de calidad: montes y bosques biodiversos.

La superficie forestal en España se incrementa todos los años. Este dato es positivo por los beneficios que prestan los montes: el sustento de la biodiversidad, la regulación del clima y del ciclo hidrológico, la provisión de recursos naturales, constituir un sumidero de carbono (almacén de CO₂), estabilizar el suelo etc.

No obstante, también es importante garantizar la calidad de esa superficie forestal. Así, un bosque mixto tiene más opciones de recuperación frente a un incendio que uno monoespecífico porque tiene mayor número de opciones para adaptarse y regenerarse. La mezcla de especies autóctonas aumenta la biodiversidad y genera masas forestales multifuncionales, de mayor resiliencia frente a nuevos incendios.

17. Avanzar en la implantación de una gestión forestal sostenible.

Como acaba de señalarse, la gestión forestal sostenible debe propiciar un uso racional del recurso y una garantía de la multifuncionalidad de los montes que tenga en cuenta los aspectos ambiental, económico y social y priorice cada uno de estos aspectos de acuerdo con los valores o intereses generales que deban prevalecer en cada caso.

Las medidas de silvicultura preventiva deben determinarse atendiendo a esta directriz. Entre estas, pueden citarse las medidas centradas en la disminución del combustible (cantidad de biomasa) y otras en cambios en su estructura (tamaño y disposición de la biomasa). La disminución de biomasa se logra eliminando parte de la vegetación arbustiva, sobre todo la más seca, mediante el desbroce, la retirada de las ramas y troncos muertos y las quemas prescritas.

Los cambios en la estructura se consiguen mediante cortafuegos (que, además de impedir el avance del incendio, facilitan el acceso de los medios de extinción), el control de la alta densidad de árboles en edades tempranas o la adaptación de la vegetación (por ejemplo, especies herbáceas o arbustivas en áreas de monte bajo que necesitan menos agua para permanecer hidratadas, con lo cual incrementan la resistencia frente a la propagación del incendio).

La diversificación de las especies forestales y la adaptación de estas al cambio climático, así como la mejora de la sanidad forestal contra las plagas deben tenerse presente en la gestión, pues la falta de biodiversidad o la enfermedad de las especies forestales no mejoran la resistencia frente al fuego.

18. A modo de resumen, pueden destacarse las siguientes conclusiones:

1ª Los montes y los bosques son necesarios para la biodiversidad y la regulación del clima y del ciclo hidrológico; para la depuración del aire y la captura y almacenamiento de carbono; para la estabilización del suelo y para el suministro de alimentos, medicinas y materiales. Deben protegerse, recuperarse y gestionarse de forma sostenible, pues son cruciales para la vida humana.

2ª Los incendios forestales son un factor muy relevante de degradación de los ecosistemas naturales y uno de los principales problemas medioambientales en España. Tienen efectos devastadores sobre la contaminación atmosférica y los gases de efecto invernadero (según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, los incendios forestales generan hasta un tercio de las emisiones de carbono de los ecosistemas globales), la erosión del suelo, la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas y las especies de fauna y flora, además de las vidas humanas y los bienes materiales.

El problema se agrava por los efectos del cambio climático, sobre todo por el ascenso de las temperaturas, las sequías y las olas de calor más frecuentes, intensas y duraderas, incluso extemporáneas, que aumentan el riesgo de inicio y propagación del fuego.

3ª El fuego no conoce fronteras ni competencias. Suele alegarse que la materia de incendios forestales no puede subsumirse en una sola competencia y que la multitud de normas en materia de incendios, montes y protección civil (estatales, autonómicas y locales) y de materias que inciden en los incendios (turismo, residuos, etc.) impide una actuación eficaz.

No obstante, estas mismas objeciones pueden formularse respecto a cualquier otra materia que se estudie pues, en definitiva, cualquiera de ellas es susceptible de abordarse desde distintas ópticas (por ejemplo, la contaminación atmosférica es a la vez un problema ambiental y de salud) y el modelo de Estado Autonómico que define la Constitución requiere de una actuación conjunta de distintos entes políticos competentes, cuyas administraciones deben relacionarse conforme a los principios de coordinación, colaboración y eficiencia para resultar eficaces.

Debe asumirse que los incendios no encajan en una sola materia competencial y que cualquiera que sea el modelo organizativo respecto a la estructura y a la división de funciones y competencias siempre va a ser necesario disponer de un marco común de actuación y coordinar la actuación de distintas administraciones públicas, órganos administrativos y equipos.

El RDLIF apunta muy acertadamente en este sentido.

4ª Debe superarse el enfoque del incendio únicamente como emergencia e incidirse en la prevención. En un escenario condicionado por el incremento de la temperatura, la disminución de las precipitaciones, la sequía y el cambio climático, las administraciones públicas han de asumir y enfrentar el incremento de recursos públicos necesarios para atender las labores de extinción, indemnizar los daños y acometer las labores de restauración de los montes. Pero esto no será suficiente. Prevenir los incendios se convierte en una tarea crucial.

5ª La integración efectiva de las consideraciones referidas a la prevención de incendios forestales en el planeamiento urbanístico y el correcto ejercicio de las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística en urbanizaciones irregulares en montes, así como el control de la interfaz urbano-forestal y de la zona de protección entre los montes y las infraestructuras, deben ser medidas eficaces para prevenir los incendios forestales desde la perspectiva urbanística y de ordenación territorial.

6ª La planificación, ordenación y gestión sostenible de los montes requiere cumplir el mandato constitucional de uso racional de los recursos naturales y respetar la multifuncionalidad de los montes en sus aspectos ambientales, económicos y sociales, reconocida en la ley.

La combinación de ambos mandatos permite concluir que no siempre las tres variables tienen el mismo peso en las decisiones que se adopten pues, según los casos, una de esas funciones deberá razonablemente prevalecer. Muniellos, Irati o Los Alcornocales, por citar algunos de los montes que albergan los bosques de mayor valor ecológico de nuestro país, no tienen el mismo tratamiento forestal que una explotación orientada a la obtención de un beneficio económico.

7ª El incremento de la superficie forestal “de calidad”, el fomento de montes biodiversos, la puesta en valor de su función como corredores ecológicos, la selección y adaptación de las especies en explotaciones forestales al cambio climático, la creación de paisajes mosaico de distinta intensidad vegetal (áreas boscosas con otras de pasto), son medidas que, a decir de los expertos, mejoran la resiliencia de los montes contra el fuego.

8ª La planificación y la habilitación de presupuesto y personal suficientes para ejercer las competencias en materia de incendios forestales, de manera que las administraciones se doten de equipos multidisciplinares, convenientemente formados y capaces de intervenir, no solo en las acciones de extinción, sino de evaluar las medidas de gestión que hay que aplicar en cada lugar es determinante pues, como frecuentemente se señala, la intervención en la extinción de un incendio se inicia antes de que comience.

La ampliación del marco temporal de la actuación de los dispositivos de intervención es un aspecto muy destacable del RDLIF, pues los incendios forestales y, en particular, los grandes incendios comienzan a producirse fuera de la campaña de verano, tal y como esta se ha entendido tradicionalmente.

Decisión

Una vez realizadas las consideraciones precedentes, debe señalarse que en 2023 y desde el pasado mes de marzo ya se han producido serios incendios forestales en los montes en Castellón, Teruel, Cantabria y Asturias.

Esta institución considera prioritario, dada la época del año en que nos encontramos y las situaciones de grave riesgo que se generan para la vida de las personas, sus bienes y el medio ambiente, facilitar a las administraciones públicas el desarrollo de su labor de extinguir los incendios forestales, ahora inmediata e ineludible. Para ello, deben centrar y dedicar sus esfuerzos y medios a este objetivo.

En atención a dichas circunstancias, de acuerdo con los artículos 30 y 31 de la Ley Orgánica 3/1981, por la que se regula esta institución, el Defensor del Pueblo considera procedente dar por finalizadas las presentes actuaciones, con los siguientes:

RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES

1. Que, de acuerdo con el principio constitucional de uso racional de los recursos naturales y el principio legal de multifuncionalidad de los montes, las administraciones públicas deben tener presentes los aspectos ambientales, económicos y sociales en la conservación, planificación, ordenación y gestión de los montes, y priorizarlos de acuerdo con los valores cuya protección deba prevalecer en cada caso (artículo 3 de la Ley 42/2003, de Montes).

2. Que el reconocimiento de los recursos y beneficios que aportan los montes y los bosques, de los que toda la sociedad puede disfrutar, obliga a las administraciones públicas a velar en todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento (artículo 4 de la Ley 43/2003, de Montes).

3. Que el incremento de los incendios forestales asociado a la subida de las temperaturas y a la sequía como consecuencia del cambio climático, y el mandato constitucional a todas las administraciones públicas de restaurar y defender el medio ambiente, determina su deber de reforzar las medidas de prevención de incendios forestales y, entre ellas, la resiliencia de los montes frente al fuego [artículo 3 k) de la Ley 43/2003, de Montes].

El fomento de montes biodiversos, la puesta en valor de su función como corredores ecológicos, la selección y adaptación de las especies en explotaciones forestales al cambio climático, la creación de paisajes mosaico de distinta intensidad vegetal, son medidas que pueden mejorar la resiliencia de los montes contra el fuego.

4. Que las administraciones públicas deben asegurar, en su ámbito de competencias, que los instrumentos de ordenación del territorio y los de planificación preserven el suelo forestal de su transformación mediante la urbanización; y que integren previsiones orientadas a evitar los incendios forestales (artículos 3 del texto refundido de la Ley del Suelo y 39 de la Ley 43/2003, de Montes).

Asimismo, las administraciones autonómicas deben velar por que las administraciones locales ejerzan las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística para impedir la consolidación de edificaciones irregulares en los montes, de acuerdo con la normativa urbanística autonómica.

5. Que las administraciones autonómicas deben exigir a los titulares de los terrenos forestales o ubicados en la interfaz urbano-forestal, así como aquellos ubicados en zonas de protección, que adopten las medidas de prevención en los casos previstos en la legislación autonómica o, en su defecto, han de velar por que los municipios exijan a los propietarios el cumplimiento de su deber de conservación de acuerdo con el artículo de la Ley del Suelo y la normativa autonómica.

También deben interpretar restrictivamente las excepciones de cambio de uso de terrenos forestales incendiados (artículo 50 de la Ley 43/2003, de Montes).

6. Que en la extinción de incendios forestales las administraciones públicas deben asumir la necesidad de disponer de un marco común que garantice la eficacia de las comunicaciones y el despliegue de los medios disponibles, asegurando la coordinación de distintos órganos y equipos y los principios de asistencia recíproca y utilización conjunta de los medios personales y materiales disponibles (artículo 43 de la Ley 43/2003, de Montes).

En particular, debe consensuarse la regulación referida a la calificación de las unidades de extinción por sus capacidades operativas, a la coordinación de los medios aéreos, a la adopción de indicativos de radio unívocos, simbología común para la elaboración de mapas operativos y condiciones mínimas de seguridad de las dotaciones y los equipos de protección del personal (artículo 2 del RDLIF).

7. Que las administraciones públicas deben dotarse de los medios económicos, materiales y humanos necesarios para ejercer sus competencias en materia de prevención y extinción de incendios forestales, de acuerdo con los principios de suficiencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos [letras i) y j) del artículo 3 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público].

Esta institución le agradece la colaboración prestada y confía en que todas las administraciones públicas consultadas avanzarán en el cumplimiento de las medidas previstas en el RDLIF e intensificarán las medidas de coordinación y prevención de incendios forestales en el sentido apuntado. 

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol 

Defensor del Pueblo