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El pasado año, compareció ante esta institución (…), con domicilio en (…), Guipúzcoa, mediante un escrito que ha quedado registrado con el número arriba indicado.

La queja, que fue admitida la queja a trámite, se refería al ruido nocturno que soportaban los vecinos, procedente de las labores de mantenimiento de trenes en la estación de Pasaia, por lo que esta institución solicitó informes a Renfe Operadora y a Adif, entidades a las que el reclamante se había dirigido previamente.

Estos informes pueden resumirse como sigue.

1. Renfe Operadora reconoce que no ha realizado ninguna medición del ruido que se produce durante la noche por las labores de mantenimiento de los trenes en la estación de Pasaia. Afirma que la supervisión del cumplimiento de la normativa sobre contaminación acústica corresponde a Adif, así como adoptar las medidas correctoras necesarias, tales como alejar los trenes de las viviendas o colocar pantallas de protección acústica. No obstante, Renfe Operadora asegura que mantiene los motores de los trenes encendidos por el tiempo mínimo indispensable para garantizar su correcto funcionamiento y conciliar las labores de mantenimiento con el descanso de los vecinos.

2. Adif manifiesta que el estacionamiento de trenes de viajeros de Renfe para pernoctar en la estación de Pasaia es una situación provisional consecuencia de las obras de implantación del tercer carril en el tramo Astigarraga-Irún y de las obras de remodelación de la futura estación de Atoxta y de la estación de Lezo/Rentería.

Explica que durante la noche se apagan los motores, pero entre 30 y 45 minutos antes del comienzo de los servicios, el personal de Renfe-Operadora. que es la entidad que establece la regulación de los periodos de estacionamiento de trenes con motores en marcha, los pone en funcionamiento.

Además, indica que fue Renfe Operadora la que planteó desplazar el estacionamiento de los trenes a la estación de Pasaia, ya que es dicha entidad la que decide el lugar de estacionamiento de sus trenes.

Señala que, según los estudios de los mapas estratégicos de ruido y las modelizaciones realizadas, se concluye que en la vivienda del reclamante no se superan los objetivos de calidad acústica (OCA), por lo que en dichos estudios no se proponen medidas correctoras concretas en la misma.

Según Adif, estos estudios evalúan exclusivamente el ruido de las circulaciones ferroviarias no teniendo entre sus objetivos evaluar otros ruidos que se pueden producir en el entorno de una estación, como es el ruido viario y el ruido que se genera por el estacionamiento de trenes con motores en marcha.

Por otra parte, en los trabajos de ejecución de la obra “Implantación del ancho estándar en el tramo Astigarraga-Irún”, se ha redactado el “Proyecto de Construcción de Protección Acústica de la Línea de Alta Velocidad Vitoria-Bilbao-San Sebastián. Tramo: Bergara-Irún”, en el que se incluye la zona de la estación de Pasaia. En él se han estudiado las protecciones acústicas necesarias para que en los receptores se cumplan los valores establecidos en las normativas de referencia.

Este estudio tampoco contempla el ruido producido por las composiciones de trenes estacionadas y calentando motores, maniobras o cambios de vía, sino que tiene en cuenta las circulaciones de los trenes de mercancías, cercanías y alta velocidad.

En el escenario actual se recoge que se producen algunas superaciones en algunos de los receptores, mientras que en el escenario número 2, en el que tan solo se considera el tráfico futuro de la línea, no se producen superaciones, por lo que en el proyecto de construcción no se contempla la implantación de medidas acústicas.

En lo que respecta a la fecha prevista para el cese de la situación de provisionalidad en la estación de Pasaia, el área técnica competente de Adif indica que las obras finalizarán durante el cuarto trimestre de 2025, si bien, la decisión final sobre dónde se ubicarán los trenes recae, como se ha indicado anteriormente, en Renfe Operadora.

Visto lo anterior, el Defensor del Pueblo expone a continuación las consideraciones que se suscitan.

Consideraciones

1. Los informes remitidos por Renfe Operadora y Adif acreditan que ambas entidades se inhiben a la hora de actuar para resolver el problema de ruido procedente de la estación de Pasaia, sin justificación suficiente, a juicio de esta institución.

El problema tiene su origen hace más de dos años, cuando se acondicionaron unas instalaciones antiguas y en desuso en la estación de Pasaia para habilitar un aparcadero provisional de trenes, donde se debían realizarse las tareas de mantenimiento, limpieza, etc., mientras concluían las obras de otras infraestructuras.

Este aparcadero está próximo a una hilera de edificios de viviendas a lo largo de (…), la Avenida (…) y parte de (…). Según el reclamante, todos los días, de lunes a domingo, a las 4:30, 5, 5:30 ó 6 h -y a las 3:30 en ocasiones-, se ponen en marcha estos trenes. Y lo mismo ocurre a última hora del día. También explica que los trenes Alvia disponen de unos ventiladores en el techo que producen un ruido que hace casi imposible dormir. Los vecinos utilizan tapones, parapetos de material insonorizante en los balcones y, aun así, no consiguen descansar.

Las respuestas que ha recibido el reclamante de Adif y Renfe Operadora han sido formularias y escasamente informativas, meras declaraciones de intenciones. Nadie le ha explicado por qué ahora los motores se encienden a las 3:30, cuando antes se ponían en marcha a las 6, ni las razones por las que no se pueden realizar las tareas de mantenimiento en otro lugar de la estación, ni cómo se valoró el impacto acústico de la decisión adoptada de hacer pernoctar los trenes en la estación, en relación con los residentes en el entorno.

La conclusión de esta institución es que ni Adif ni Renfe Operadora valoraron la negativa incidencia de su decisión en la calidad acústica en las viviendas próximas a la estación ni parecen tener intención de hacerlo ahora. 

2. Adif afirma que, en términos generales, se cumplen los objetivos de calidad acústica en la zona. De ser ello así, la afirmación no encaja con el hecho de que los vecinos no puedan dormir. La explicación de esta aparente contradicción es que Adif basa su aseveración en mapas estratégicos de ruido elaborados hace años mediante modelizaciones (no mediciones reales) en los que no se tuvo en cuenta la decisión posteriormente adoptada de trasladar los trenes a la estación de Pasaia durante la noche. Tampoco se ha valorado cómo ha incrementado el ruido a raíz de esta decisión. De todo ello se concluye que la Administración ferroviaria desconoce el ruido que realmente se produce como consecuencia de la infraestructura en su conjunto.

La Administración puede poner en duda la queja de los vecinos, argumentando que la percepción del ruido es subjetiva y que es necesario establecer límites objetivos en las normas. Pero, aunque así fuera, lo cierto es que ni Adif ni Renfe Operadora han suministrado explicaciones satisfactorias sobre las razones por las que no es preciso evaluar el impacto acústico de la decisión adoptada ni tampoco medidas para limitar el empeoramiento de la situación acústica de quienes viven en el entorno de la estación.

A juicio de esta institución sí es necesario hacerlo, por las razones que a continuación se exponen.

3. Ni la Constitución, ni la legislación del ruido y ni la del sector ferroviario amparan la producción de un ruido ilimitado, insoportable y reiterado por el funcionamiento de las infraestructuras de transporte. Y ello por las siguientes razones:

– El artículo 45 de la Constitución contiene un mandato a los poderes públicos orientado a garantizar un medio ambiente adecuado, la protección de los recursos naturales y la restauración del medio ambiente dañado. Este mandato informa la legislación positiva y la actuación de las administraciones públicas y de él puede inferirse la finalidad tuitiva que debe perseguir la aplicación e interpretación de la normativa respecto a la contaminación acústica, y en este caso, la derivada del funcionamiento las infraestructuras de transporte.

– Siguiendo este mandato, una interpretación conjunta de la normativa de ruido y del sector ferroviario, tanto a nivel comunitario como estatal, lleva a la necesidad de prevenir y corregir el ruido en todas sus manifestaciones y de compatibilizar el funcionamiento de las infraestructuras de transporte con el descanso de los aquellos que residen cerca de las vías férreas, equilibrando los intereses concurrentes.

En el ámbito de la Unión Europea, en el que debe alcanzarse un nivel de protección ambiental elevado (artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la UE), se han adoptado especificaciones técnicas de interoperabilidad en materia de ruido (ETI Ruido) y se han dado ayudas para la adaptación de los trenes, con el fin progresar en la implantación de trenes silenciosos que se ajusten a los requisitos acústicos establecidos en la ETI Ruido. Además, el administrador de la infraestructura debe adoptar un régimen que establezca diferencias entre los cánones por utilización de infraestructuras en función del nivel de ruido producido y que sea aplicable a todas las empresas ferroviarias afectadas, primando a los silenciosos y penalizando a los ruidosos.

En el ámbito estatal, La Ley 37/2003, del Ruido, establece el deber de las administraciones públicas y de los emisores acústicos de prevenir la contaminación acústica, definida como la presencia en el ambiente de ruidos o vibraciones, cualquiera que sea el emisor acústico que los origine, que impliquen molestia, riesgo o daño para las personas, para el desarrollo de sus actividades o para los bienes de cualquier naturaleza, o que causen efectos significativos sobre el medio ambiente (no solo aquella que supere los valores límite).

La Ley 38/2015, del sector ferroviario (LSF), persigue establecer un sistema de transporte eficiente, eficaz y seguro, mediante una adecuada utilización de los recursos disponibles, que además impulse la cohesión territorial, económica y social (artículos 1 y 2).

Por otro lado, el artículo 5.3 de esta misma ley exige que para el establecimiento de una estación o su modificación significativa desde el punto de vista del trazado o de sus condiciones funcionales o de explotación es necesario elaborar previamente un estudio informativo que incluya el análisis y la definición de aspectos referidos, entre otras cuestiones, a la integración de la infraestructura en el territorio, especialmente a su paso por núcleos urbanos y la selección de la alternativa más recomendable.

Y el Real Decreto 920/2020, obliga a que en el desarrollo del sistema ferroviario se evalúe y se tengan en cuenta las repercusiones de su implantación y explotación sobre el medio ambiente; y prohíbe que el diseño y la explotación del sistema ferroviario den lugar a la generación de un nivel de ruido inadmisible en las zonas cercanas a infraestructuras ferroviarias, en los términos que establezca la legislación del ruido.

No puede entenderse que se cumplan ninguno de esos objetivos si el uso de la infraestructura genera niveles de contaminación que afecten significativamente al sueño y al descanso de los vecinos sin que se haya valorado previamente la integración de la infraestructura en el entorno, es decir, sin valorar el incremento de ruido nocturno que iba a producirse por la decisión adoptada por la Administración ferroviaria y adoptar las medidas para corregirlo.

– Finalmente, deben tenerse en cuenta los principios de corrección en la fuente y de que quien contamina paga (artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la UE). Estos principios son fuente del Derecho y tienen carácter informador del ordenamiento jurídico (artículo 1.3 del Código Civil) e impiden la pervivencia de actividades contaminantes sin que se evalúen y corrijan sus efectos significativos.

4. Aunque no existiera ninguna de las normas que acaban de citarse, hay otras que resultan aplicables y que impiden que la Administración ferroviaria permanezca inactiva.

Como se ha dicho, el artículo 45 de la Constitución consagra el derecho un medio ambiente adecuado. Y conforme a su artículo 53.3, el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero, en el que se incluye el artículo 45, informan la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo pueden ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Aunque esta vinculación al desarrollo legislativo suele utilizarse para limitar la eficacia directa del derecho contenido del artículo 45, como hacen Adif y Renfe con su interpretación de las normas, la defensa de un ambiente adecuado puede basarse casi siempre en la invocación directa de este artículo, porque las disposiciones que lo desarrollan son numerosas y algunas rigen desde hace mucho tiempo.

Quizá el más relevante para nuestro caso es el artículo 590 del Código Civil, que prohíbe realizar obras molestas o nocivas para el vecino. Esta prohibición, y la correspondiente obligación de corregir el peligro o las molestias con las necesarias obras, se remontan al Derecho romano y forman parte de nuestro Derecho común. 

Algo parecido cabría decir sobre la antigüedad y generalidad de la regla sobre indemnización de perjuicios, plasmada desde hace más de cien años en el artículo 1908 CC. No obstante, las recomendaciones que formula el Defensor del Pueblo en este ámbito de problemas no son casi nunca de carácter indemnizatorio porque cuando los ciudadanos acuden a esta institución lo que pretenden es que la contaminación se corrija, poder descansar por las noches, estudiar, disfrutar de su vivienda y su entorno o evitar daños en la salud, en las condiciones que ha de procurar ofrecer la Administración en un Estado democrático avanzado.

Así, puede no existir una norma que determine específicamente la necesidad de evaluar los efectos acústicos de una determinada actividad o el procedimiento concreto para hacerlo, pero el fenómeno físico de la exposición a la contaminación sí existe, y es medible, incluso valorable económicamente. Y, por tanto, el titular de la actividad que genera esa contaminación debe prevenirlo y corregirlo conforme a la regla jurídica común de no molestar al vecino.

El hecho es que, aún en ausencia de normas ambientales específicas, la contaminación acústica excesiva supone una afección real, de padecimiento personal, individual y colectiva, por impedir el desarrollo de una vida digna y saludable. Desde todos los puntos de vista la Administración ha de hacer algo con esa exposición a la contaminación, ha de preverla y corregirla o exigir al titular de la actividad contaminante que lo haga. Y, en última instancia, si ya no queda otro remedio, activar los mecanismos indemnizatorios.

Siguiendo el razonamiento expuesto, una entidad que forma parte del Sector Público no puede afirmar que no debe tener en consideración las consecuencias negativas de su actividad sobre los derechos de las personas. Aplicando las reglas del Derecho común, ya antes de promulgarse la Constitución, cualquier actividad susceptible de causar molestias, daños o perjuicios, siempre ha de ser evaluada, lo que significa ponderar sus efectos previsibles, determinar las medidas correctoras, imponerlas y cumplirlas, aunque no exista una norma específica que las detalle. 

5. A juicio de esta institución ambas entidades públicas tienen competencias para intervenir.

Adif es el titular de las infraestructuras ferroviarias y es por tanto competente para el mantenimiento, explotación y renovación de aquellas, así como también para la gestión de su sistema de control, de circulación y de seguridad (artículo 19.1 LSF). Debe recordarse que en el concepto de infraestructura ferroviaria se incluyen las estaciones (artículo 3 y anexo IV LSF), de manera que la evaluación del ruido no se limita al generado por la circulación de los trenes, como afirma Adif, si no que se refiere a toda la contaminación acústica que se produce por el funcionamiento de la infraestructura, tal y como establece la Ley del Ruido.

Por su parte, Renfe Operadora, tiene como objeto la prestación de servicios de transporte ferroviario, tanto de viajeros como de mercancías, lo cual incluye el mantenimiento de material rodante, y de otros servicios o actividades complementarias o vinculadas al transporte ferroviario (artículo 3 de su Estatuto). Ello significa que tiene competencias para, al menos, determinar y controlar la puesta en marcha los motores de los trenes o el ruido de los ventiladores.  

Pese a que ambas entidades tienen competencias para actuar y pese a que quienes residen en las calles adyacentes a esta zona de la estación llevan soportando el ruido más de dos años, Adif y Renfe Operadora consideran que deben seguirlo soportando hasta que se concluyan las obras -en 2025, dice Adif- sin ni siquiera interesarse por conocer el alcance del problema, en lugar de colaborar entre ellas y facilitar a los vecinos el disfrute de sus derechos.  

6. Ambas entidades están adscritas a esa Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, a la que corresponde la dirección de los órganos de ella dependientes y entidades a ella adscritas, lo cual incluye impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización y controlar su cumplimiento, supervisando la actividad de aquellos e impartiendo instrucciones a sus titulares.

Decisión

Visto lo anterior, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir a esa Secretaría de Estado Transportes, Movilidad y Agenda Urbana la siguiente:

SUGERENCIA

Que dirija instrucciones a ADIF y a Renfe Operadora para que estudien y acuerden las medidas necesarias para solucionar eficazmente el problema de ruido que denuncian los vecinos de la estación de Pasaia, ya sea la realización de las labores de mantenimiento de los trenes en un lugar de la estación alejado de las viviendas, el control del cumplimiento de los horarios para poner los motores en marcha, la instalación de pantallas acústicas o cualquier otra medida que resulte técnicamente viable.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Finalmente, se le comunica que, con esta misma fecha, se da traslado de lo anterior a Adif, a Renfe Operadora al interesado y al Ararteko.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo