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Mediante escrito que tuvo su entrada en esta institución el día 7 de agosto de 2020, la persona compareciente solicitó la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020, de 24 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen sancionador específico contra los incumplimientos de las disposiciones reguladoras de las medidas de prevención ante la Covid-19.

El artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020, de 24 de julio, tipifica como infracción muy grave «La organización o participación en reuniones, fiestas o cualquier otro tipo de acto equivalente, de carácter privado o público, que impliquen una aglomeración o agrupación de personas cuando se constate por la autoridad inspectora que impiden o dificultan la adopción de las medidas sanitarias de prevención o se hallen presentes menores de edad y/o personas mayores de 65 años».

En opinión del solicitante del recurso, el artículo 7.3 Decreto-ley 11/2020, de  24  de  julio, de la Generalitat Valenciana, proscribe cualquier tipo de reunión en la que asistan mayores de 65 años, lo que es una vulneración del derecho de reunión reconocido en la Constitución, que, según afirma «no puede ser limitado por ley». Añade que el precepto legal no permite a las personas mayores defender sus derechos en las reuniones de comunidades de propietarios, de comunidades de regantes o de clubes de jubilados.

Consideraciones

1. El Defensor del Pueblo ha resuelto no interponer el recurso de inconstitucionalidad solicitado contra el artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020, de 24 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen sancionador específico contra los incumplimientos de las disposiciones reguladoras de las medidas de prevención ante la Covid-19 por las siguientes razones que ha trasladado al solicitante.

2. De acuerdo con el ordenamiento y la jurisprudencia constitucionales, los derechos fundamentales no son absolutos ni ilimitados. En ocasiones, pueden y deben ceder en su confrontación con otros derechos fundamentales o bienes constitucionales para cuya garantía puede ser necesario restringirlos. En el supuesto que nos ocupa, la limitación del derecho de reunión vendría motivada por la protección de los derechos a la salud, la vida y la integridad física, y por la protección de la salud pública (ex artículos 43 y 15 CE), con la finalidad de impedir la propagación de la pandemia.

Ahora bien, la limitación o restricción de los derechos fundamentales debe ser respetuosa con la reserva de ley prevista en los artículos 81.1 y 53.1 de la Constitución, y cumplir con dos presupuestos de constitucionalidad: perseguir un fin constitucionalmente legítimo o la salvaguarda de un bien constitucionalmente relevante (SSTC 104/2000, FJ 8 y las allí citadas) y cumplir con el principio de proporcionalidad (SSTC 11/1981, FJ 5; 196/1987, FJ 6, y 292/2000, FJ 15).

Por lo que respecta al instrumento legal hábil para establecer las limitaciones, no todo lo que afecte a los derechos fundamentales es un desarrollo directo de estos, es decir, una regulación de sus aspectos esenciales que requiera de una disposición de las Cortes emanada con forma de ley orgánica. Solo será precisa cuando se acometa un desarrollo directo -global o de sus aspectos esenciales- del ámbito subjetivo u objetivo de los derechos fundamentales (SSTC 5/1981; 6/1982; 67/1985; 140/1986; 160/1987; 132/1989, y 127/1994, entre otras).

De acuerdo con lo anterior, el Tribunal Constitucional ha fijado cuándo la imposición de límites a un derecho fundamental cae en la reserva de ley orgánica (artículo 81.1 CE) y cuándo se puede considerar una regulación del ejercicio del derecho (artículo 53.1 CE) no reservado a aquella forma legal. Los límites legales pueden ser bien restricciones directas del derecho fundamental mismo, bien restricciones al modo, tiempo o lugar de ejercicio del derecho fundamental.

En el primer caso, regular esos límites es una forma de desarrollo del derecho fundamental que exige ley orgánica. En el segundo, los límites que se fijan lo son a la forma concreta en la que cabe ejercer el haz de facultades que compone el contenido del derecho fundamental en cuestión, constituyendo una manera de regular su ejercicio, lo que puede hacer el legislador ordinario a tenor de lo dispuesto en el artículo 53.1 de la Constitución (STC 292/2000, FJ 11).

La STC 53/2002, de 27 de febrero, alude también a la generalidad e intensidad de la afectación al derecho fundamental al enjuiciar la constitucionalidad de una limitación de ese derecho fundamental establecida por ley ordinaria. En esa línea concluye que es el desarrollo frontal del derecho fundamental o las restricciones que supongan una limitación esencial del mismo, lo que exigiría reserva de ley orgánica de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución, pero no las modulaciones provisionales y limitadas a la forma en que ciertos sujetos disfrutan, en circunstancias muy determinadas y no generalizables, del derecho fundamental.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional admite que mediante ley orgánica, e incluso mediante ley ordinaria, se permita la adopción de medidas concretas que limiten el ejercicio de determinados derechos fundamentales, con las matizaciones hechas acerca del ámbito aceptable de intromisión de una y otra en el derecho fundamental, sin necesidad de acudir a la excepcionalidad constitucional que implica la declaración de un estado de alarma y siempre que esta limitación se encuentre suficientemente acotada en la correspondiente disposición legal de habilitación en cuanto a los supuestos y fines que persigue, de manera que resulte cierta y previsible, y esté justificada en la protección de otros bienes o derechos constitucionales.

En esa misma línea de razonamiento, el Tribunal Constitucional ha rechazado una interpretación extensiva del límite material del decreto-ley (afectación a los derechos y libertades del Título I, fijado en el artículo 86.1 CE) que supondría el vaciamiento de la figura, haciéndolo «inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el Título I de la Constitución». La cláusula restrictiva debe ser entendida de modo que no se reduzca a la nada el decreto-ley. Por tanto, lo que se prohíbe constitucionalmente es que se regule un régimen general de estos derechos, deberes y libertades o que vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos (STC 111/1983, FJ 8, confirmada por otras posteriores: SSTC 60/1986 FJ 4; 182/1997 FJ 6; 137/2003, FJ 6; 108/2004, FJ 7, y 329/2005, FJ 8).

Debe recordarse, finalmente, que el Tribunal Constitucional permitió hace ya décadas la tipificación de infracciones y sanciones mediante decreto-ley (con algunas limitaciones). En síntesis, si en razón de la materia cabe la regulación por decreto-ley, es claro que con él se habrá cumplido la reserva de ley que exige el artículo 25.1 de la Constitución en materia sancionadora. Las regulaciones sancionadoras no suelen desarrollar aspectos esenciales de un derecho, por lo que de ordinario no le es exigible la reserva de ley orgánica y es lícito abordarlas mediante el instrumento del decreto-ley (SSTC 60/1986; 3/1988; 93/88, y 6/1994).

3. En la Comunitat Valenciana las medidas de prevención necesarias para hacer frente, tras el levantamiento del estado de alarma, a las necesidades derivadas de la crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19, con el objetivo de asegurar que las actividades en las que pueda producirse un mayor riesgo de transmisión de la enfermedad se desarrollen en condiciones que permitan controlar dicho riesgo, se contienen en su mayoría en el Acuerdo de 19 de junio, del Consell, que, de conformidad con el punto séptimo del mismo, ha sido actualizado y modificado por diferentes resoluciones de la consellera de Sanidad Universal y Salud Pública.

Dicho Acuerdo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, encuentra su habilitación legal en los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, 54.1 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública,  26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, 49.1.11ª y 54.1 del Estatuto de Autonomía, 5.4 y 81 de la a Ley 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud de la Comunitat Valenciana.

Las autoridades sanitarias de la Comunitat Valenciana (y también las de las otras comunidades autónomas), en situaciones de pandemia como la que atravesamos, con el fin de garantizar el control de brotes epidemiológicos y el riesgo de contagio, tienen competencia para adoptar medidas preventivas generales de contención y control, que supongan limitación de actividades y en definitiva limitación de libertades y derechos fundamentales, siempre que queden justificadas y se acomoden al fin último de prevención, protección y control de la salud individual y colectiva; es decir, siempre que haya adecuación de las medidas sanitarias al principio de proporcionalidad.

4. Además, para garantizar el cumplimiento de las medidas dictadas para la prevención de la Covid-19 en el territorio de la Comunitat Valenciana, el Consell de la Generalitat Valenciana aprobó, el 24 de julio, el Decreto-ley 11/2020, que establece un régimen sancionador contra los incumplimientos de las mismas.

En este caso, es notorio que la urgencia de imposición de medidas y la sanción de su incumplimiento radica en la imperiosa e inexcusable búsqueda de la reducción de las vías de contagio ante el enorme impacto que tiene la Covid-19, impacto que está suponiendo la pérdida de numerosísimas vidas humanas y una intensa presión asistencial para los servicios de salud, sin que se conozca tratamiento efectivo ni exista todavía vacuna.

5. A juicio del Defensor del Pueblo, el tenor literal del artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020 no impide cualquier reunión, fiesta o acto equivalente, en los que se hallen presentes personas mayores de 65 años, sino solo aquellos que impliquen aglomeración o agrupación, es decir un amontonamiento en número elevado de personas de manera desordenada, lo que resulta coherente con las medidas contenidas en el Acuerdo de 19 de junio del Consell de la Generalitat Valenciana, sobre medidas de prevención frente a la Covid-19, y proporcionado al fin de protección de la salud, dado el riesgo mayor de contagio en tales situaciones y la vulnerabilidad que estas personas tienen ante la enfermedad causante de la pandemia.

Teniendo en cuenta el contenido de las distintas medidas sanitarias de prevención, recogidas en el Acuerdo de 19 de junio, en su redacción actual, y el tenor literal del precepto legal cuestionado, el Defensor del Pueblo interpreta que no resulta prohibida de manera general por el Decreto-ley 11/2020 la participación de mayores de 65 años en todo tipo de reuniones, fiestas o actos equivalentes, como puedan ser, entre otras, las reuniones de las comunidades de propietarios o comunidades de regantes o clubes de jubilados, ya que estas no tienen por qué constituir aglomeraciones o agrupaciones. Ello dependerá del número de participantes y sobre todo de las condiciones y lugar donde se organicen. Los mayores de 65 años sí pueden participar en aquellas reuniones que no impliquen aglomeraciones.

De este modo, el artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020 no supone una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de reunión de los mayores de 65 años, ni tampoco de sus aspectos esenciales, sino que modula su ejercicio respecto de reuniones, fiestas o actos equivalentes, las que impliquen aglomeración. No altera sustancialmente la posición de los ciudadanos en relación con el derecho de reunión, por lo que no vulnera la reserva de ley orgánica del artículo 81 de la Constitución. Tampoco entra en un ámbito vedado al decreto-ley y no supone una ‘afectación’ de los derechos y libertades en el sentido constitucional del término y, por lo tanto, no franquea los límites materiales del decreto-ley impuestos por el artículo 86.1 de la Constitución.

Por otra parte, resulta claro que el precepto impugnado responde al mandato constitucional dirigido a los poderes públicos por el artículo 43.2 de la Constitución española, relativo a promover y proteger la salud pública y también al deber de proteger los derechos a la salud, a la vida y a la integridad física (artículos 43 y 15 CE). La limitación del derecho de reunión encuentra su justificación en la garantía de los derechos fundamentales a la vida y la integridad física de las personas, y en la salud pública, bien constitucionalmente protegido. Concurre sin duda una finalidad legítima desde el punto de vista constitucional.

6. En cuanto a la ponderación de los derechos afectados, que son el derecho de reunión, de un lado, y la vida y la salud o la integridad física de las personas, de otro, dada la evidencia científica disponible, de la que se desprende que las personas mayores resultan más vulnerables a los efectos más peligrosos de la enfermedad y que su tasa de mortalidad es mucho más elevada que la del resto de la población, unido a que la distancia interpersonal es uno de los mecanismos clave para evitar el contagio y cortar las cadenas de transmisión, la sanción de las aglomeraciones en caso de que en ellas participen mayores de 65 años resulta acorde con el principio de necesidad. Es un hecho que existe un peligro actual y real para la salud de los ciudadanos, especialmente los mayores, y mientras no haya vacuna ni tratamiento para la Covid-19 no hay otra alternativa que la evitación de las situaciones en las que el contagio puede ser mayor, por lo que la necesidad de la prohibición se juzga por esa institución evidente y notoria sin que sean precisos mayores datos ni argumentaciones.

La idoneidad reside a su vez en el hecho de que la evitación de este tipo de actos, que por su naturaleza impiden el mantenimiento de la distancia de seguridad, sin duda contribuye a los fines perseguidos: dificultar la propagación del virus en espacios, cerrados o al aire libre, en los que pueden confluir en cercanía un número elevado de personas, la consecuente reducción de los contagios y de las cadenas de transmisión, limitando así la incidencia y presión sobre los servicios de salud.

Por último, resulta claramente proporcionado establecer restricciones concretas y específicas al ejercicio del derecho de reunión para proteger los derechos a la vida y a la integridad física (artículo 15 CE) y por razones de salud pública en cumplimiento del mandato constitucional recogido en el artículo 43.2 de la Constitución, sin que se aprecien sacrificios innecesarios en el derecho mencionado.

7. Sin embargo, esta institución ha apreciado lo que, a su juicio, constituye probablemente un error involuntario en la redacción de este precepto legal.

El artículo 6.2 del Decreto-ley 11/2020 considera infracción grave «La organización o participación en reuniones, fiestas o cualquier otro tipo de acto equivalente, privado o público, en espacios privados o públicos, que impliquen una aglomeración o agrupación de personas cuando se constate por la autoridad inspectora que impiden o dificultan la adopción de las medidas sanitarias de prevención o del mantenimiento de la distancia de seguridad interpersonal dentro de los establecimientos».

El artículo 7.3 considera infracción muy grave «La organización o participación en reuniones, fiestas o cualquier otro tipo de acto equivalente, de carácter privado o público, que implique una aglomeración o agrupación de personas cuando se constate por la autoridad inspectora que impiden o dificultan la adopción de las medidas sanitarias de prevención o se hallen presentes menores de edad y/o personas mayores de 65 años».

Se observa que el primer inciso de ambos preceptos es prácticamente idéntico en su redacción, por lo que si la conducta ya está tipificada como infracción y calificada de ‘grave’ en el artículo 6.2 no puede ser calificada de ‘muy grave’ por el 7.3 si no incluye un nuevo elemento cuya concurrencia juegue como agravante. El elemento que permite elevar la calificación es, en buena lógica, la presencia en la aglomeración de menores de edad y/o personas mayores de 65 años.

La comparación entre los artículos 7.3 y 6.2 del Decreto-ley 11/2020 permite interpretar que la infracción ‘muy grave’ la constituye la organización o participación en reuniones, fiestas o eventos equivalentes, de carácter privado o público, que impliquen a la vez: a) aglomeraciones o agrupaciones; b) constatación por parte de la autoridad inspectora de que esa aglomeración impide o dificulta la adopción de medidas sanitarias de prevención; y c) participación de personas mayores de 65 años o menores de edad.

De otro modo, la tipificación de la conducta como infracción ‘muy grave’ en el artículo 7.3 no tendría sentido al estar ya tipificada la misma conducta como ‘grave’ en el artículo 6.2 del Decreto-ley. En consecuencia, la frase contenida en el artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020 «o se hallen presentes menores de edad y/o personas mayores de 65 años» debería ser «y se hallen presentes menores de edad y/o personas mayores de 65 años». Con esa simple corrección, se lograría una tipificación más precisa y correcta de la infracción que respondería mejor a las exigencias de la seguridad jurídica y evitaría la redundancia en que incurre el artículo 7.3 y las consiguientes dificultades en su interpretación y aplicación.

Decisión

Por todo lo expuesto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a esa Presidencia de la Generalitat la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Modificar la redacción del artículo 7.3 del Decreto-ley 11/2020, de 24 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen sancionador específico contra los incumplimientos de las disposiciones reguladoras de las medidas de prevención ante la Covid-19, de forma que la calificación agravada de la conducta que tipifica, como infracción muy grave (organización o participación en reuniones, fiestas o actos equivalentes, de carácter privado o público, que impliquen aglomeraciones cuando por parte de la autoridad inspectora se constate que esa aglomeración impide o dificulta la adopción de medidas sanitarias de prevención), conducta ya tipificada en el artículo 6.2 como grave, quede claramente justificada por la presencia de mayores de 65 años o menores de edad.

Se agradece que, en el plazo no superior a un mes a que hace referencia el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, confirme si acepta o no la Recomendación formulada, así como, en caso negativo, las razones de tal decisión.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)