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En los meses de noviembre de 2020 y de abril de 2021, el Defensor del Pueblo ha realizado varias visitas no anunciadas a diversos centros de la comunidad autónoma canaria.

Entre las cuestiones objeto de preocupación, de las que ya se ha dado cuenta tanto en el informe monográfico sobre La Migración en Canarias como en el informe anual 2020, se encuentra la situación de los menores extranjeros no acompañados.

Dentro de las competencias de ese Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 está la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de protección del menor, de cohesión social y de atención a la adolescencia y juventud.

Los niños y las niñas extranjeros, que se encuentran solos en nuestro país tienen derecho a la educación, asistencia sanitaria y servicios y prestaciones sociales básicas, en las mismas condiciones que los menores españoles.

Además, al alcanzar los 18 años, tienen derecho a que todas las administraciones remuevan los obstáculos existentes para poder incorporarse a nuestra sociedad en las mismas condiciones que los demás jóvenes.

A la vista del reto de primera magnitud que esta cuestión supone para todas las administraciones y para la sociedad en general, he considerado necesario dar traslado a V.E. de las siguientes:

Consideraciones

1. En los sucesivos informes anuales, el Defensor del Pueblo insiste desde hace años acerca de la necesidad de mejorar la atención solidaria de los menores extranjeros no acompañados.

En años anteriores, esta cuestión se centraba fundamentalmente en las ciudades de Ceuta y Melilla; mientras que, en 2020, se ha centrado la atención en la situación de Canarias.

La creación de una Mesa de coordinación interterritorial, al objeto de sentar las bases de un marco de interactuación y coordinación de todas las administraciones implicadas, es un año más una necesidad que no se acaba de concretar.

2. Durante 2020 ha sido la entidad de protección de menores canarias la que ha debido afrontar, de nuevo en solitario, el reto de gestionar la acogida de emergencia de casi 3.000 menores que han llegado a sus costas en precarias embarcaciones.

Según datos facilitados por la entidad de protección de menores canaria, en marzo de 2021, el número de menores extranjeros no acompañados acogidos es de 2.577 (2.110 en los dispositivos de emergencia y 467 menores en acogimiento residencial en los cabildos insulares).

Este dato resulta particularmente relevante para dimensionar la necesidad de la adopción de medidas urgentes.

Sin embargo, esa urgencia no debe suponer que los centros de acogida de emergencia se conviertan en soluciones que se demoren en el tiempo.

3. A juicio del Defensor del Pueblo, todas las administraciones públicas deberían revisar los procedimientos que se siguen con estos menores, ya que, con demasiada frecuencia, se detectan prácticas administrativas que no tienen en cuenta el interés superior del menor.

El concepto del interés superior del menor tiene un contenido triple, con una misma finalidad, que no es otra que la de asegurar el respeto completo y efectivo de todos sus derechos y su desarrollo integral:

a. derecho sustantivo, en el sentido de que el menor tiene derecho a que se evalúe su mejor interés, antes de adoptar cualquier medida que le concierna y, en el caso de que haya otros intereses en presencia, se hayan ponderado a la hora de llegar a una solución;

b. principio general de carácter interpretativo, de modo que si una disposición jurídica puede ser interpretada en más de una forma se debe optar por la interpretación que mejor responda a los intereses del menor, y;

c. norma de procedimiento, algo que es especialmente relevante para los procedimientos que afectan a los menores extranjeros no acompañados.

4. La llegada por irregular vía marítima de menores extranjeros no acompañados a las comunidades autónomas que se repite desde hace años, provoca importantes disfunciones.

Fundamentalmente por las dificultades para adaptar los recursos de acogida disponibles, al número de menores que llegan. Canarias, Andalucía y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla son, por su situación geográfica, quienes más padecen las consecuencias de estas llegadas.

5. En el caso de Canarias, durante la llamada «crisis de los cayucos», entre 2006 y 2009, según datos facilitados por el Gobierno canario, en los recursos de emergencia se acogieron un total de 2.727 menores.

En 2020, el número de menores extranjeros no acompañados ronda el 15% de las personas que han accedido de manera irregular a las costas canarias.

De nuevo se han tenido que habilitar centros de emergencia ante la imposibilidad de acogerlos con los recursos disponibles del sistema de protección canario.

De hecho, en esta ocasión se ha tenido que acudir a una modificación puntual de la Ley de Atención Integral a los Menores y del Reglamento de Centros de Atención a Menores, para adaptar los centros de atención inmediata como dispositivos de emergencia para su acogimiento.

6. La experiencia acumulada tras la supervisión realizada de la gestión, durante los años 2006 a 2009, lleva a afirmar que no es posible que la entidad de protección de menores canaria asuma en solitario la acogida inmediata y la posterior integración de los más de 2.600 menores que se encuentran bajo su guarda.

En la ya mencionada «crisis de los cayucos» los menores llegaron en un plazo de tiempo más dilatado y, sin la existencia de un protocolo, se fue trasladando a la península a buena parte de los que llegaron.

Tanto la entidad de protección de menores canaria, como las comunidades autónomas que los recibieron, con la colaboración de numerosas asociaciones, hicieron cuánto estuvo en su mano para su integración socio laboral.

Sin embargo, según se pudo comprobar a través de las numerosas quejas que se recibieron, hubo serios obstáculos para la documentación de su residencia legal, la financiación de las plazas de acogida o la efectiva supervisión de su situación.

7. Esta situación fue tenida en cuenta, en la reforma operada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, en la ley de extranjería.

De un lado, en su artículo 2 bis, se establece expresamente que el Estado garantizará el principio de solidaridad, consagrado en la Constitución, atendiendo a las especiales circunstancias de aquellos territorios en los que los flujos migratorios tengan una especial incidencia.

Por otro, en el artículo 2 ter, establece que los poderes públicos promoverán la plena integración de los extranjeros en la sociedad española.

En el caso de los menores establece que desarrollarán medidas específicas para favorecer la incorporación al sistema educativo, garantizando en todo caso la escolarización en la edad obligatoria, el aprendizaje del conjunto de lenguas oficiales, y el acceso al empleo como factores esenciales de integración.

Son tres las herramientas que la citada reforma legal facilita para la consecución de ese objetivo:

a. la elaboración de un plan estratégico plurianual para la integración de los menores extranjeros no acompañados, impulsado por la Administración General del Estado;

b. el reparto entre las comunidades autónomas de los menores que han llegado a Canarias; y,

c. la firma de convenios con fundaciones y otras entidades para la asunción de la tutela ordinaria.

8. El plan estratégico plurianual para la integración de los menores extranjeros no acompañados, impulsado por la Administración General del Estado. El tiempo transcurrido desde que entró en vigor la mencionada reforma de 2009 ha permitido identificar con claridad las cinco cuestiones que son objeto de preocupación por parte del Defensor del Pueblo, que se repiten de manera recurrente, en relación con estos menores, y que deberían ser tenidas en cuenta en la elaboración del citado plan:

a. la identificación ágil de las necesidades de protección internacional;

b. la detección de potenciales víctimas de trata;

c. el procedimiento que se sigue para la determinación de la edad;

d. la documentación de su residencia legal; y,

e. la integración sociolaboral, una vez que alcanzan su mayoría de edad.

La dotación presupuestaria suficiente para abordar todas estas cuestiones, va mucho más allá del ejercicio de la tutela por parte de las entidades de protección de menores autonómicas.

A juicio del Defensor del Pueblo, se deberían revisar en profundidad los criterios que se siguen para la elaboración de los planes nacionales para el Fondo de Asilo Migración e Integración (FAMI).

El citado fondo tiene el objetivo general de promover la eficacia de la gestión de los flujos migratorios, así como el fortalecimiento y desarrollo de una política común en materia de asilo y de inmigración.

El FAMI se gestiona conjuntamente por la Comisión Europea y los Estados Miembros a través de la aprobación de programas estratégicos plurianuales nacionales que abarcan todo el periodo de financiación.

Para el periodo 2014-2020 contó con una asignación inicial de 3.137,42 millones de euros. Esta cantidad se incrementó tras varias asignaciones adicionales motivadas por las crisis migratorias, hasta llegar a los 6.888 millones de euros. La contribución máxima del Fondo de Asilo, Migración e Integración para España se fijó en 427.413.936 euros.

Es el momento de revisar, antes de establecer el nuevo programa estratégico plurianual español, el impacto que han tenido estos fondos en la acogida e integración de los menores extranjeros no acompañados.

Asimismo, en el diseño del nuevo programa se debería dedicar un apartado exclusivo a la financiación de recursos específicos para jóvenes extutelados así como al establecimiento de una estrategia específica para la identificación y protección eficaz de menores extranjeros no acompañados, con necesidades de protección internacional y víctimas de trata.

9. El reparto entre las comunidades autónomas de los menores que han llegado a Canarias. Hasta el momento, tan solo 100 menores han sido acogidos en otros territorios peninsulares. A juicio del Defensor del Pueblo, esa cuestión está íntimamente ligada a la inexistencia del plan plurianual, al que se ha hecho referencia en el apartado anterior, y también a las fuertes oscilaciones que se aprecian en las cifras de menores extranjeros no acompañados de un año a otro, y a las significativas diferencias entre los datos que facilitan las entidades de protección de menores autonómicas y las que facilita el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados. Estas disparidades se siguen produciendo por varios factores, siendo uno de ellos la alta movilidad de los menores entre las diferentes comunidades autónomas, sin que se reflejen estas altas y bajas de manera fiable.

Todo esto debería ser abordado sin más demora ya que mientras que no se cuente con datos fiables, que sean reconocidos como reales, por las entidades de protección de menores autonómicas va a ser muy difícil avanzar en el necesario reparto.

Según datos facilitados por la Comisaría General de Extranjería y fronteras, a 31 de diciembre de 2020, se encontraban inscritos en el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados 9.030 menores, de ellos 869 eran niñas.

Andalucía con 2.507 menores, Canarias con 1.849 (unos 300 menores más se encontraban pendientes de registrar) y Cataluña con 1.168, eran las tres comunidades autónomas con más menores registrados.

La llegada en pateras o embarcaciones similares de menores extranjeros no acompañados durante el año 2020 volvió a incrementarse (3.340 menores), tras el descenso de llegadas producido el año anterior (2.873 menores).

10. La firma de convenios con fundaciones y otras entidades para la asunción de la tutela ordinaria. Esta misma reforma estableció medidas que permiten a aquellas comunidades autónomas que, como la canaria, vean incrementado el número de menores extranjeros, a solicitar la colaboración de otras entidades públicas o privadas.

Se prevé que las comunidades autónomas podrán llegar a acuerdos con aquellas otras donde se encuentren estos para asumir su tutela y custodia, con el fin de garantizarles unas mejores condiciones de integración.

Esta vía, que ya ha sido iniciada por la entidad de protección de menores canaria es, a juicio del Defensor del Pueblo, una iniciativa muy necesaria y sería la más eficaz para la protección del interés superior de aquellos menores con necesidades de protección internacional o víctimas de trata de seres humanos que demandan una atención más especializada.

Los datos de las solicitudes de asilo en Canarias durante 2020, menos de 4.000, y las principales nacionalidades (fundamentalmente venezolanos) contrastan vivamente con el número de menores, por ejemplo, más de 500 malienses, que se encontraban en el sistema de protección canario a 31 de diciembre de 2020 y no habían solicitado asilo.

11. Para finalizar se quiere llamar la atención acerca del número de menores extranjeros no acompañados que, año tras año, alcanzan la mayoría de edad indocumentados y sin posibilidad alguna de valerse por sí mismos. Según los datos facilitados por la Comisaría General de Extranjería y Fronteras son 4.625 los que cumplirán los 18 años a lo largo de 2021.

Resulta imprescindible que la Administración General del Estado planifique, en coordinación con las entidades de protección de menores autonómicas, la transición a la vida adulta de estos niños y niñas.

En su caso, a las dificultades que ya enfrenta cualquier menor tutelado por una Administración pública, se le añade su condición de ciudadano extranjero y la necesidad de acceder a la mayoría de edad documentado con una autorización de trabajo y residencia. Esta aspiración queda lejos de conseguirse.

En el caso de Canarias, llama la atención el número de autorizaciones de residencia concedidas por primera vez durante 2020 a menores extranjeros tutelados, tan solo 134. Por lo que respecta a las renovaciones, la Delegación del Gobierno en Canarias ha informado de que han instado 98 renovaciones de oficio.

Decisión

En atención a lo establecido en el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, se formulan a V.E. las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Iniciar los trabajos necesarios para la elaboración del Plan estratégico plurianual para la integración de los menores extranjeros no acompañados previsto en el artículo 2 ter, apartado 3, de la Ley orgánica 4/2000, de los derechos y libertades de los extranjeros en España y de su integración social.

2. Establecer como línea de actuación preferente, en el próximo programa estratégico plurianual nacional del Fondo de Asilo, Migración e Integración europeo, las actuaciones necesarias para la identificación, acogida e integración de los menores extranjeros no acompañados en general y, en particular, para la identificación y protección especializada de aquellos que tengan necesidades de protección internacional o presenten indicios de trata.

3. Impulsar, en coordinación con el resto de organismos competentes en la materia, y dentro de las competencias conferidas al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030, para la ejecución de la política del Gobierno en materia de protección del menor, de cohesión social y de atención a la adolescencia y juventud, aquellas medidas que sean necesarias para remover los obstáculos existentes para el correcto funcionamiento del Registro Central de Menores Extranjeros No Acompañados.

4. Promover la puesta en marcha del mecanismo previsto en el artículo 35.11 de la Ley Orgánica 4/2000, de los derechos y libertades de los extranjeros en España y de su integración social, en coordinación con la Comunidad Autónoma de Canarias, para el establecimiento de convenios con organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades dedicadas a la protección de menores, con el fin de atribuirles la tutela ordinaria de estos.

En la seguridad de que estas resoluciones serán objeto de atención por parte de ese ministerio y en espera de la respuesta,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)