Modificación de la Ley del Deporte para no limitar los derechos de los extranjeros en España.

RECOMENDACION:

Que se examine la oportunidad de promover una reforma legislativa para la modificación de los artículos 9, 48.3 y 49.5 de la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, a los que se ha hecho referencia, con la finalidad de que no quepan interpretaciones que pudieran limitar el ejercicio de los derechos de los extranjeros en los términos que en esta resolución se ha señalado.

Fecha: 04/04/2023
Administración: Ministerio de Cultura y Deporte
Respuesta: Aceptada
Queja número: 23012076

 


Modificación de la Ley del Deporte para no limitar los derechos de los extranjeros en España.

Dos organizaciones (Cáritas Española y Extranjeristas en Red) han solicitado a esta institución que ejerza su legitimación para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra distintos preceptos de la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte.

Los preceptos de la ley cuya constitucionalidad cuestionan estas organizaciones son los artículos 9, 48.3 y 49.5, que a continuación se transcriben:

«Artículo 9. Personas extranjeras. La Administración General del Estado, en el marco de sus competencias y atendiendo a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, promoverá la práctica deportiva de las personas extranjeras que tengan residencia legal en España, especialmente los menores, como vía de integración social, velando por su efectividad, con remoción de los obstáculos normativos, reglamentarios o fácticos que puedan existir en las entidades deportivas, y de conformidad con la normativa federativa nacional e internacional en cada caso aplicable cuando esta haya sido reconocida por los organismos internacionales conformados por Estados».

«Artículo 48.3 párrafo cuarto …En todo caso, para que las federaciones de ámbito autonómico puedan integrarse en las federaciones deportivas españolas o, en su caso, mantener esa integración, deberán eliminar cualquier obstáculo o restricción que impida o dificulte la participación de personas extranjeras que se encuentren legalmente en España y de sus familias en las actividades deportivas que organicen».

«Artículo 49.5. En ningún caso se podrán imponer restricciones a la expedición de licencias a personas extranjeras que tengan residencia legal en España, sin perjuicio de lo dispuesto en la aplicación de la normativa federativa nacional o internacional en cada caso aplicable, cuando esta haya sido reconocida por los organismos internacionales conformados por Estados».

Consideraciones

1. Los interesados consideran que los artículos 9, 48.3 y 49.5 de la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, excluyen de la práctica deportiva o de la posibilidad de federarse y obtener licencias a los extranjeros que no tienen residencia legal en España.

Así, entienden que el primero de los preceptos cuestionados excluye de la promoción de la práctica deportiva a las personas extranjeras en situación irregular, menores o mayores de edad, al fijar que la Administración General del Estado promoverá la práctica deportiva de las personas extranjeras que tengan residencia legal en España; del artículo 48.3 deducen que no pueden federarse los menores y las personas con discapacidad en situación irregular; por último, interpretan que el artículo 49.5 no permite emitir licencias deportivas a personas extranjeras en situación de irregularidad, sean mayores o menores de edad.

Los comparecientes consideran que estos preceptos son discriminatorios y contrarios a los artículos 10, 14, 15, 22, 27.1, 39.4 y 43.3 de la Constitución, así como a lo preceptuado en distintas leyes orgánicas. En la argumentación de su solicitud de que esta institución interponga recurso de inconstitucionalidad confrontan el contenido de estos preceptos con la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, con el Convenio Europeo de Derechos Humanos; y en lo que se refiere a los menores extranjeros en situación irregular, con la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil y con la Convención sobre los Derechos del Niño.

2. Por Resolución de 29 de marzo de 2023 esta institución ha acordado no interponer el recurso de inconstitucionalidad solicitado. Para adoptar esta decisión ha partido del análisis del artículo 43.3 de la Constitución, que es el precepto constitucional de conformidad con el cual se ha aprobado La Ley 39/2022 de 30 de diciembre, del Deporte, como recoge en su preámbulo y en su artículo 1, al enunciar como objeto de la ley «establecer el marco jurídico regulador del deporte, de conformidad con lo previsto en el artículo 43.3 de la Constitución Española y en el marco de las competencias que corresponden a la Administración General del Estado, respetando las competencias de las Comunidades Autónomas».

En síntesis, se ha recordado en la resolución que los principios rectores de la política social y económica informan el ordenamiento jurídico y orientan la actuación de los poderes públicos, y en este sentido tienen carácter vinculante, pero no enuncian derechos fundamentales, así como el amplio margen que la Constitución atribuye al legislador ordinario para determinar las acciones para dar cumplimiento a esos mandatos constitucionales y la dificultad para apreciar su inconstitucionalidad.

3. Por otra parte, se ha examinado la consolidada jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional en relación con la libertad que el artículo 13.1 de la Constitución concede al legislador para regular el ejercicio de las libertades públicas que el Título I garantiza a los extranjeros en España. Así, siguiendo la especialmente relevante STC 236/2007, de 7 de noviembre, se ha recordado que «el legislador puede tomar en consideración el dato de su situación legal y administrativa en España, y exigir a los extranjeros la autorización de su estancia o residencia como presupuesto para el ejercicio de algunos derechos constitucionales que por su propia naturaleza hacen imprescindible el cumplimiento de los requisitos que la misma ley establece para entrar y permanecer en territorio español».

4. La correcta inteligencia de los preceptos cuestionados debe realizarse partiendo del reconocimiento que realiza el artículo 2 de la misma ley del derecho de todas las personas a la práctica de la actividad física y deportiva, entendiendo por tal «todo tipo de actividad física que, mediante una participación, individual o colectiva, organizada o no, profesional o no profesional, se realice con objetivos relacionados con la mejora de la condición física, psíquica o emocional, con la consecución de resultados en competiciones o actividades deportivas, con la adquisición de hábitos deportivos saludables o con la ocupación activa del tiempo de ocio, realizada en instalaciones públicas o privadas, o en el medio natural». De este precepto debe necesariamente colegirse que la ley no excluye a los extranjeros sin residencia legal de su ámbito de aplicación y por tanto no establece la prohibición de que los extranjeros que se hallen en España sin residencia legal puedan obtener licencias deportivas o federarse.

5. Este mismo artículo 2 de la ley enuncia la obligación de la Administración General del Estado de facilitar a todas las personas el ejercicio del derecho a la práctica del deporte, «ya sea en el ámbito del alto nivel o la competición, ya sea con fines de ocio, salud, bienestar o mejora de la condición física», sin excluir de la titularidad de este derecho a ningún colectivo, y por tanto sin que permita entender excluidos a los extranjeros que no se residen legalmente en España.

6. Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la referencia expresa y específica que recoge el artículo 9 de la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, a las obligaciones que impone al Estado para remover los obstáculos «normativos, reglamentarios o fácticos» que puedan encontrar los extranjeros con residencia legal en las entidades deportivas como vía para su integración social, puede ser indebidamente entendida por los poderes públicos y las entidades deportivas como que esta obligación deja de existir o decae cuando los obstáculos afectan a extranjeros que se hallan en España pero no residen legalmente, lo que vaciaría de contenido la obligación de carácter genérico de facilitar el ejercicio del derecho a la práctica del deporte a todas las personas, que impone el artículo 2.

Por otra parte, esta misma errónea interpretación puede fácilmente darse en el ámbito federativo respecto de los artículos 48.3 y 49.5, en cuanto que las federaciones deportivas pueden entender de la redacción de estos preceptos que es ajustado a derecho denegar la licencia deportiva al extranjero que se halla en España por el mero hecho de que su residencia no sea regular.

La posibilidad de esta interpretación es especialmente grave cuando se trata de menores de edad, respecto de los cuales las obligaciones que corresponden a los poderes públicos para garantizar la efectividad de sus derechos deben en todo caso interpretarse a partir de la Convención sobre los Derechos del Niño, que proscribe cualquier forma de discriminación (artículo 2), coloca el interés superior del menor como principio rector de cualquier actuación que se adopte respecto al niño y reconoce el derecho del niño al descanso y el esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas, así como el derecho a participar en condiciones de igualdad, en la vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento (artículo 31). Por ello, no cabe que los poderes públicos establezcan una diferencia de trato en la obligación que asumen de remoción de los obstáculos que impiden la práctica del deporte a los menores de edad atendiendo a su situación administrativa en España ni en el establecimiento de límites a su federación exclusivamente derivados de su situación administrativa.

7. Resulta oportuno recordar que el artículo 9 en su inicial redacción en el proyecto de ley (cuyo contenido se correspondía en ese texto con el artículo 8) establecía la obligación del Estado de promover la práctica deportiva «…de las personas extranjeras como vía de integración social, velando por su efectividad, con remoción de los obstáculos normativos, reglamentarios o fácticos que puedan existir en las entidades deportivas». El inciso que refiere esta obligación «a las personas extranjeras que tengan residencia legal en España, especialmente a los menores de edad» y la referencia al ámbito federativo, son consecuencia de la aceptación de dos enmiendas, que no tenían como objetivo excluir a los extranjeros que no residieran legalmente en España, y por supuesto a los menores de edad, del ámbito de protección de la ley.

Como se indica en la justificación de dichas enmiendas, el objetivo es garantizar un marco que aporte seguridad jurídica con la finalidad de proteger a los menores del tráfico internacional con ocasión del deporte y superar la incongruencia que supone que la normativa pública y federativa nacional e internacional tengan soluciones opuestas para ese mismo fin. Para entender su alcance es oportuno recordar las dificultades que encuentran actualmente para federarse los menores extranjeros que residen legalmente en España pero no cumplen los estrictos requisitos que impone la normativa federativa internacional, fundamentalmente residir con sus familias, precisamente como medida de protección para evitar el tráfico internacional de menores.

8. La ley, tras afirmar los derechos y deberes de las personas deportistas de forma genérica, orientados a la libre práctica deportiva sin discriminación, se refiere en su articulado a distintos colectivos o situaciones a las que el legislador ha decidido prestar una atención específica para promover la igualdad efectiva en el deporte. A juicio de esta institución, esta estructura puede generar dudas interpretativas respecto del alcance del derecho que la misma ley reconoce.

Señaladamente, la ley, al referirse en los artículos 48.3 y 49.5 a los extranjeros que residen legalmente en España como personas a las que en ningún caso se puede obstaculizar su federación y obtención de licencia, reconoce implícitamente a los extranjeros que se encuentran en esa situación administrativa como titulares del derecho, por lo que la omisión de referencia expresa en tal sentido para los extranjeros que no tienen residencia legal puede ser indebidamente interpretada como la negación para ellos de esa titularidad.

Como es sabido, incluso si se constata que las leyes adolecen de una técnica legislativa mejorable, de dicha circunstancia no cabe inferir su inconstitucionalidad, toda vez que no corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse sobre la perfección técnica de las leyes.

No obstante, ha de incidirse en que en un Estado de Derecho la seguridad jurídica es la ausencia de incertidumbre, el saber a qué atenerse, pues solo cuando los ciudadanos conocen el verdadero contenido y alcance de las normas tienen la posibilidad de ejercer y defender sus derechos. Tal y como se afirma por el Tribunal Constitucional: «la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas…» (STC 46/1990, de 15 de marzo).

Ante la posibilidad de que una indebida comprensión del alcance de la ley y una interpretación rigurosa de los preceptos examinados lleve a las federaciones deportivas a exigir en todo caso la residencia legal en España como requisito a los extranjeros que pretendan federarse, y muy especialmente a los extranjeros menores de edad, esta institución ha resuelto hacer uso de la facultad que le está atribuida por los artículos 28.2 y 30.1, ambos de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, con objeto de eliminar las situaciones injustas y perjudiciales que pudieran derivarse de una interpretación de los preceptos legales que no resulte acomodada a la doctrina constitucional, de modo que no quepan decisiones que pudieran limitar el ejercicio de los derechos de los extranjeros en los términos que en esta resolución se ha señalado.

Por todo cuanto antecede, se ha estimado conveniente dirigir a ese ministerio, al amparo de lo dispuesto en los artículos 28.2 y 30.1 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo la siguiente

RECOMENDACIÓN

Que se examine la oportunidad de promover una reforma legislativa para la modificación de los artículos 9, 48.3 y 49.5 de la Ley 39/2022, de 30 de diciembre, del Deporte, a los que se ha hecho referencia, con la finalidad de que no quepan interpretaciones que pudieran limitar el ejercicio de los derechos de los extranjeros en los términos que en esta resolución se ha señalado.

Agradeciéndole de antemano la acogida que dispense a esta RECOMENDACIÓN y a la espera del informe que sobre su aceptación ha de ser remitido a esta institución según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo

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