Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito en el que se contiene información relativa al expediente referenciado, concerniente a los requisitos exigidos en la convocatoria de las pruebas de certificación de competencia general para los diferentes niveles de las enseñanzas de idiomas de régimen especial del año 2023 en el Principado de Asturias.

Es misión del Defensor del Pueblo supervisar la actuación de las administraciones públicas y procurar el esclarecimiento de sus actos y resoluciones en relación con lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución. De conformidad con la citada misión, se ha estimado necesario formular una resolución en base a las consideraciones que se exponen a continuación

Consideraciones

1. Según la información aportada por el Sr. (…), ciudadano de nacionalidad alemana con residencia en España, precisa obtener la certificación de competencia general de las enseñanzas de idiomas de régimen especial, para aportarlo a una universidad española en la que cursa un grado de informática y en el procedimiento selectivo extraordinario de estabilización para el ingreso mediante concurso-oposición en los cuerpos docentes a que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, convocado por esa consejería mediante Resolución de 19 de diciembre de 2022, que exige acreditar el conocimiento de idiomas con las certificaciones de las escuelas oficiales de idiomas.

2. Manifiesta esa consejería en su informe, que el interesado no fue admitido por la Escuela Oficial de Idiomas de Oviedo, porque no reúne los requisitos exigidos en el artículo quinto de la Resolución de 15 de diciembre de 2022, de la Consejería de Educación, por la que se convocan las pruebas de certificación de competencia general para los niveles básico A2, intermedio B1, intermedio B2, avanzado C1 y avanzado C2 de las enseñanzas de idiomas de régimen especial del año 2023 en el Principado de Asturias, dado que, en su apartado 3, se establece expresamente que: «Para efectuar la prueba de competencia general de cualquier nivel de alemán, francés, inglés o italiano es necesario acreditar que se posee una nacionalidad que no comporte el conocimiento de dicho idioma».

Puntualiza al respecto, que los requisitos para concurrir a dichas pruebas son de general conocimiento, al haber sido publicada la Resolución antes reseñada en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 27 de diciembre de 2022, y no haberse interpuesto contra la misma por el interesado un recurso potestativo de reposición o contencioso-administrativo.

3. En apoyo de las consideraciones anteriores, asimismo, se argumenta por esa consejería que, aun cuando la Constitución alemana no establece cuál sea la lengua oficial o las lenguas oficiales de Alemania, la Ley de procedimiento administrativo de la República Federal Alemana (VwVfG) sí establece en su artículo 23.1 como idioma oficial el alemán. En base a esta disposición normativa esa consejería presupone, con carácter general, que la nacionalidad alemana comporta el conocimiento de dicho idioma, salvo que el interesado pueda «acreditar que, aun teniendo la nacionalidad alemana, el alemán no es su lengua materna o la lengua de su escolarización ordinaria».

4. Para valorar adecuadamente la forma de actuación administrativa cuestionada, esta institución ha tomado como punto de partida los preceptos que conforman el marco constitucional de referencia para definir el derecho a la educación de las personas extranjeras ‑básicamente los artículos 13, 14, y 27 de la Constitución española (CE)-, así como las normas legales que han desarrollado los citados preceptos constitucionales, cuyo contenido ha de ser necesariamente interpretado de acuerdo con los tratados internacionales sobre derechos humanos (artículo 10.2 CE), que constituyen valiosos criterios hermenéuticos del sentido y alcance de los derechos y libertades que la Constitución reconoce.

Los textos internacionales adoptados en el ámbito de Naciones Unidas, que son vinculantes para nuestro país y hacen referencia al origen nacional o la nacionalidad como uno de los motivos prohibidos de discriminación, son numerosos. Cabe destacar en este sentido, la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En el ámbito europeo, la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, se halla, asimismo, establecida en el artículo 18 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, dentro del Título III sobre la «Igualdad», que prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación de los tratados constitutivos de la Unión Europea. Igualmente, en el seno del Consejo de Europa el artículo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y, sobre todo, el artículo 1 del protocolo número 12 al CEDH, ratificado por nuestro país el 13 de febrero de 2008, recogen una cláusula de no discriminación, haciendo expresa referencia al origen nacional como uno de los motivos prohibidos de discriminación.

5. No obstante, para entender bien esta prohibición es necesario acudir a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que ha interpretado la discriminación de forma extensiva, teniendo en cuenta tanto las discriminaciones directas, en las que claramente se establece una diferencia de trato a los no nacionales, como las indirectas, en las que acciones que, en principio, parecen neutrales, tienen el efecto de favorecer a los nacionales frente a los extranjeros.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido en jurisprudencia constante que, los extranjeros no pueden ser discriminados por razón de su nacionalidad y que las diferencias de trato basadas en ese motivo exigen un control estricto de la legitimidad del objetivo que persiguen y de la proporcionalidad entre el objetivo perseguido y los medios empleados. La aplicación del test de razonabilidad y proporcionalidad que se derivan del principio de no discriminación, en aquellos casos en que nacionales y extranjeros se encuentren en una situación análoga, exige a los estados aducir motivos muy poderosos o razones particularmente imperiosas para justificar una diferencia de trato basada únicamente en la nacionalidad. El razonamiento del TEDH resulta especialmente exhaustivo en los asuntos Luczak c. Polonia, de 27 de noviembre de 2007; y Andrejeva c. Letonia, de 18 de febrero de 2009, resueltos por la Gran Sala.

6. En la misma línea, el Tribunal Constitucional -recogiendo la doctrina del TEDH-, tiene declarado, desde la STC 22/1981, de 2 de julio, que el principio de igualdad no exige en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del artículo 14 CE, sino tan solo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que exista una justificación objetiva y razonable para ello. La existencia de dicha justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (SSTC 22/1981, de 2 de julio, FJ 3; 49/1982, de 14 de julio, FJ 2; 117/1998, de 2 de junio, FJ 8; 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4; 39/2002, de 14 de febrero, FJ 4, y 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6, entre otras).

Conforme a esta interpretación de decisiva relevancia por la remisión contenida en el art. 10.2 de la Constitución, se ha de examinar si la argumentación, en que se apoya el planteamiento de esa consejería es suficiente para justificar la constitucionalidad de los requisitos exigidos a los ciudadanos extranjeros en la convocatoria de las pruebas de certificación de competencia general para los diferentes niveles de las enseñanzas de idiomas en el Principado de Asturias.

7. La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por las leyes orgánicas 8/2000, 11/2003 y 14/2003, reconoce a todos los extranjeros los derechos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución en los términos establecidos en los tratados internacionales, en la propia ley y en las que regulen el ejercicio de cada uno de ellos. Al tiempo que establece como criterio interpretativo general, que los extranjeros ejercitarán los derechos que les reconoce dicha ley en condiciones de igualdad con los españoles (artículo 3).

Debe recordarse que dicha Ley Orgánica es de aplicación para las personas incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, en aquellos aspectos que pudieran serles más favorables (artículo 1.3).

Por otra parte el artículo 3.2 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, reconoce a las personas incluidas en su ámbito de aplicación, exceptuando a los descendientes mayores de veintiún años que vivan a cargo, y a los ascendientes a cargo contemplados en el mismo real decreto, el derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia, prestación de servicios o estudios, en las mismas condiciones que los españoles, sin perjuicio de la limitación establecida en el artículo 39.4 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

8. En lo que aquí interesa, la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, dispone que «lo establecido en esta Ley en relación con la escolarización, obtención de títulos y acceso al sistema general de becas y ayudas al estudio será aplicable al alumnado extranjero en los términos establecidos en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, y en la normativa que las desarrolla» (disposición adicional decimonovena).

Como puede apreciarse, la legislación educativa estatal remite a la legislación de extranjería, en concreto al artículo 9, apartado 2 que, en la redacción dada por el apartado 11 del artículo único de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, dispone lo siguiente: «2. Los extranjeros mayores de dieciocho años que se hallen en España tienen derecho a la educación de acuerdo con lo establecido en la legislación educativa. En todo caso, los extranjeros residentes mayores de dieciocho años tienen el derecho a acceder a las demás etapas educativas posobligatorias, a la obtención de las titulaciones correspondientes, y al sistema público de becas en las mismas condiciones que los españoles».

9. Según la interpretación dada del referido precepto por el Tribunal Constitucional, nuestro ordenamiento jurídico garantiza el derecho fundamental a la educación a todas las personas extranjeras, independientemente de su nacionalidad, situación administrativa, edad y estudios que se desee cursar, de modo tal que el contenido constitucionalmente garantizado de ese derecho, en su dimensión prestacional, no se limita a la enseñanza básica, sino que se extiende también a los niveles superiores, aunque en ellos no se imponga constitucionalmente la obligatoriedad y la gratuidad (Sentencias 86/1985, de 10 de julio; 212/2005, de 21 de julio; 236/2007, de 7 de noviembre y 155/2015, de 9 de julio).

En definitiva, tomando en cuenta que corresponde a la legislación educativa estatal establecer la normativa específica que regule el ejercicio del derecho a la educación, en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (artículo 149.1.30 de la Constitución), y que el legislador estatal no ha establecido condiciones diferenciadas ni limitaciones para las personas extranjeras en este derecho, que comprende el acceso a todas las enseñanzas que ofrece el sistema educativo español y a la obtención de la titulación académica correspondiente, resulta evidente que la Administración educativa no puede establecer limitaciones a los estudiantes extranjeros derivadas de su nacionalidad, mientras se encuentren en territorio español.

10. Hechas estas consideraciones previas sobre el alcance del derecho a la educación de los extranjeros, puede concluirse, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, que siendo el único contenido normativo posible del artículo 9 el señalado, el derecho de acceso a la educación en igualdad de condiciones con los españoles, que define nuestra legislación básica estatal, comprende el derecho de acceso a todas las enseñanzas que ofrece el sistema educativo español y a la obtención de la titulación académica correspondiente.

A tenor de lo dispuesto en los artículos 59, 60, 61 y 62 de la Ley Orgánica de Educación, la ordenación de las enseñanzas de idiomas de régimen especial, se organizarán en tres niveles: básico, intermedio y avanzado, que se corresponden, respectivamente, con los niveles A, B y C del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, que se subdividen en los niveles A1, A2, B1, B2, C1 y C2. De igual forma, se establece que serán las administraciones educativas quienes regulen las pruebas terminales que lleven a la obtención de los certificados oficiales de estos niveles. 

11. Sentado lo anterior, esto es, que las personas extranjeras tienen garantizado el derecho a la educación que postula la Constitución en su artículo 27, en las mismas condiciones que los españoles, y a la luz de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional que prohíbe cualquier diferencia de trato entre nacionales y extranjeros, que no cumpla los requisitos de objetividad, razonabilidad y legitimidad del objetivo perseguido, estamos en disposición de afirmar que la Resolución de 15 de diciembre de 2022 cuestionada, conculca los derechos educativos de las personas extranjeras, por los motivos siguientes:

– En primer lugar, porque presuponer, con carácter general, que la nacionalidad comporta el conocimiento de la lengua oficial del Estado, es una hipótesis que no da soporte suficiente para ese trato diferenciado, toda vez que la nacionalidad -según el país de que se trate-, puede obtenerse por diferentes motivos (nacimiento, descendencia, residencia, matrimonio, naturalización…), y en ningún caso, esta circunstancia implica necesariamente que se haya adquirido el dominio del idioma y, mucho menos, en los distintos niveles a que se refiere el Marco común europeo de referencia para las lenguas (MCERL).

Sería un contrasentido, a juicio de esta institución, que dos personas con el mismo nivel de competencia lingüística, una de ellas pueda obtener la certificación oficial del idioma y otra no, simplemente por razón de su nacionalidad.

– Otro aspecto que esta institución estima esencial en este supuesto, es el hecho de que la superación de las pruebas de certificación para alumnos libres en los distintos niveles en las escuelas oficiales de idiomas conduce a la obtención de un certificado oficial, con validez en todo el territorio nacional, que permite acreditar la competencia lingüística en los distintos niveles e idiomas. Por ende, impedir a personas extranjeras la posibilidad de poder certificar y acreditar de manera oficial, su competencia en idiomas, tendría resultados gravosos tanto en el ámbito académico como en el acceso a empleos públicos y privados.

Considerando este razonamiento, el que no se permita certificar oficialmente la competencia lingüística en los distintos niveles e idiomas, a las personas extranjeras ‑sean o no pertenecientes a estados miembros de la Unión Europea‑, contradice las exigencias del principio de igualdad y de no discriminación por razón de su nacionalidad, en cuanto que una diferencia de trato basada únicamente en la nacionalidad, desde una perspectiva constitucional, carece de una justificación objetiva, razonable y proporcionada.

Decisión

En base a cuantas consideraciones han quedado expuestas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular la siguiente resolución:

RECOMENDACIÓN

Que, en aras de garantizar a las personas extranjeras que se hallan en España el derecho a la educación en las mismas condiciones que a los españoles, se promueva la modificación de la normativa que regula las convocatorias de las pruebas de certificación oficial de los correspondientes niveles de las enseñanzas de idiomas de régimen especial, al objeto de otorgar el mismo tratamiento a todos los aspirantes, sea cual sea su nacionalidad.

A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de la Recomendación formulada,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo