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Modificación de la tasa en una escuela infantil municipal

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Texto

Se ha recibido su escrito en el que contesta a la queja de referencia, en relación con la tasa establecida por prestación del servicio de guardería infantil y la falta de resolución del recurso interpuesto por la interesada.

Consideraciones

1. Ese Ayuntamiento acompaña dos documentos a su contestación, pero ninguno de ellos constituye la resolución formal del recurso de reposición interpuesto por la interesada, a cuya respuesta expresa viene obligado en cumplimiento del artículo 103 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

2. Los argumentos de ese Ayuntamiento para rechazar la pretensión de la interesada se contienen en el Informe de Intervención 17/2017, en el que básicamente se dice que no hay aplicación retroactiva de una modificación lesiva de la Ordenanza fiscal, ya que esta fue publicada en el BOP de 07 de octubre de 2016 y que la Ordenanza se encontraba plenamente vigente, y solo se ha procedido a la concreción para cada sujeto pasivo del importe de la cuota tributaria a satisfacer, conforme a la nueva regulación del artículo 6. Esta concreción se ha producido en marzo de 2017, por lo que ese Ayuntamiento, consciente de esta situación, aprobó un calendario para la regularización de los meses pendientes, pudiendo incluso los interesados solicitar un fraccionamiento o aplazamiento del pago de las cuotas pendientes. Asimismo, considera que, dado que la tasa se devenga mensualmente, ese Ayuntamiento está habilitado legalmente a modificar su cuantía durante el curso. Para esta afirmación se ampara en el artículo 5 de la Ordenanza fiscal en cuestión, que indica: «La base imponible consistirá en la prestación del servicio de Centro de Atención a la Infancia durante el curso escolar, computándose por meses naturales de estancia en el Centro Infantil».

3. Sostiene ese Ayuntamiento que el principio de seguridad jurídica, cuya infracción invoca la interesada, no ha sido conculcado porque la Ordenanza estaba aprobada y publicada antes de la exigencia de las nuevas cuotas a los usuarios del servicio de Centro de Atención Infantil.

El hecho de que la norma esté aprobada no es de por sí indicativo del cumplimiento del principio de seguridad jurídica, pues ello únicamente se refiere a su aspecto formal y equivale a considerar el principio de seguridad jurídica ligado a la ley y no al Derecho. La seguridad jurídica se halla indisolublemente unida a la previsibilidad, certeza, confianza legítima, tipicidad, estabilidad y claridad normativa y, por lo mismo, se opone a la proliferación legislativa, retroactividad, oscuridad o labilidad de las normas. La Constitución dedica varios preceptos a este principio y el Tribunal Constitucional ha desarrollado doctrina respecto a la certeza y la interdicción de la arbitrariedad. Así, en su Sentencia 150/1990 señaló que los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos exigen que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse ante la misma, por lo que no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas.

4. En este punto hay que traer a colación la redacción del artículo 5 de la Ordenanza, citado en la consideración 2 de este escrito que, como la propia Intervención reconoce en su Informe, no tiene una redacción afortunada y siembra confusión en sus destinatarios. La redacción de este artículo permite llegar a la conclusión de que el periodo impositivo abarca todo el curso escolar si bien la tasa se paga mensualmente, interpretación lógica dado el tipo de servicio cuya prestación grava.

Es más, el comportamiento de ese Ayuntamiento a la hora de efectuar las liquidaciones de las cuotas, que a partir de la entrada en vigor de la Ordenanza acumula en tres mensualidades, no producen claridad, sino oscuridad.

5. Es cierto que en el presente caso la Ordenanza estaba aprobada y publicada al momento de exigir las nuevas cuotas, pero también lo es que la interesada no había recibido información al momento de matricular a su hijo en el Centro de Atención a la Infancia, lo que le indujo a pensar que la cuota permanecería invariable durante el curso escolar, que constituye en realidad, según la propia Ordenanza, la base imponible de la tasa.

Se trata de una norma que no cumple el requisito de claridad necesaria para sus destinatarios y que, además, el comportamiento municipal quiebra los principios de buena fe y de confianza legítima que, según el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Sector Público, deben regir las relaciones administración‑ciudadano y que se materializan en que la autoridad pública no puede adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad de las decisiones de aquella en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones (STS 14/02/07).

Por esta última razón, el argumento ofrecido por ese Ayuntamiento de que la interesada puede dejar de recibir el servicio cuando desee y dejar de devengar la cuota, quiebra la confianza legítima, pues se ofrece después de que se ha generado la deuda de tres meses de recepción del mismo.

Un comportamiento lógico, además de informar a los destinatarios del servicio por cualquier medio, incluso poniendo un anuncio en el centro, sería realizar la liquidación de forma inmediata y no esperar tiempo para ello, máxime cuando en este caso concreto el incremento de la tasa ha supuesto un aumento del 333 %, sobre la que se venía pagando.

No se puede concluir, por tanto, que la Ordenanza, aunque haya respetado el procedimiento para su aprobación (excepto el error cometido en su publicación que tiene fecha anterior a la de  adopción del acuerdo en el pleno), respete los límites a que viene obligada por el ordenamiento jurídico y los principios constitucionales.

6. Un aspecto fundamental de la situación creada por las nuevas cuotas de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa de la prestación de guardería infantil radica en la forma de cálculo de la misma y en su cuantía.

Esta institución no tiene nada que objetar, sino al contrario, respecto a la consideración en las escalas de la capacidad económica de los destinatarios, pero lo que no se comparte es la forma de medir la riqueza de los ciudadanos y la forma de establecer el tipo de gravamen.

En cuanto a la medición de la capacidad económica de los destinatarios del servicio, la Ordenanza únicamente la referencia a la declaración del IRPF de todos los miembros de la unidad familiar, sin tener en cuenta otros elementos ‑como el número de personas que componen la unidad familiar, la existencia de algún miembro con discapacidad, las necesidades de conciliación familiar, etc.‑. Para medir la riqueza de los ciudadanos existen otros referentes como el IPREM por cada miembro de la unidad familiar, lo que arroja un resultado mucho más aproximado a la realidad que refleja la declaración del IRPF de un ejercicio vencido.

Por lo que respecta a las cuotas fijadas, estas encuentran su base en una escala que produce el llamado error de salto fiscal. Con los tributos progresivos, en que el tipo de gravamen es una alícuota variable por clases, puede suceder que la base imponible haya rebasado en una cantidad ínfima el respectivo límite de la tarifa y, en consecuencia, le corresponda pagar al ciudadano según un tipo de gravamen más alto. Aplicado al caso concreto, esto significa que el incremento de la cuota es superior a los incrementos de los ingresos conforme a los cuales se calcula la misma (una familia con ingresos anuales de 24.999 euros pagará una cuota mensual de 75 euros por alumno, y otra familia con 25.002 euros lo hará por un importe de 150 euros mensuales, cuando prácticamente obtienen iguales ingresos). Para evitar el resultado injusto que produce esta situación debe reducirse la deuda tributaria, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

7. El aumento de la tasa para la interesada en un 333 % es desproporcionado, puesto que el servicio que se presta no ha variado ni se ha producido mejora alguna en el mismo, no existiendo razones para tal aumento. Esta situación es contraria al artículo 31 de la Constitución, que recoge entre los principios que deben presidir la aplicación del sistema tributario el de proporcionalidad, del mismo modo que lo hace el artículo 3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

8. La Constitución española, en su artículo 39, obliga a los poderes públicos a velar por la protección social, económica y jurídica de la familia y la Unión Europea ha adoptado medidas para conseguir la igualdad real entre hombres y mujeres. Para alcanzarla se ha reconocido la necesidad de introducir en la legislación instrumentos que fomenten la conciliación de la vida familiar con la laboral, sin discriminación por razón de sexo.

Uno de los ámbitos en los que se han volcado más esfuerzos ha sido conseguir que las mujeres alcancen, conserven y mejoren su situación laboral mediante la adopción de medidas que favorezcan su dedicación al trabajo, facilitando el cuidado de los hijos, especialmente en los primeros años. Para ello, se ha fomentado la disponibilidad de centros de educación infantil en el entorno familiar y laboral, así como, en algunos casos, ayudas económicas que administraciones y empresas dedican a este fin.

9. El artículo 12.1. de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece que la educación infantil constituye la etapa educativa con identidad propia que atiende a niñas y niños desde el nacimiento hasta los seis años de edad, cuya finalidad es contribuir al desarrollo físico, afectivo, social e intelectual de los niños.

10. De todo lo actuado se concluye que en la localidad de Santa Cruz de Mudela solo existe el servicio público de centros de educación infantil, por lo que no parece adecuado negar o dificultar el acceso de una ciudadana a dichos centros, ya que podría contravenir diversos preceptos constitucionales.

11. Tras estudiar el problema planteado, además de considerar la necesidad de modificación de la Ordenanza para que se ajuste a los principios constitucionales y al ordenamiento jurídico, esta institución cree que se debería estimar el recurso de la interesada, dado que el artículo 5 de la Ordenanza fiscal produce confusión en cuanto al periodo impositivo y devengo, la falta de proporcionalidad en el aumento de la cuota y la ausencia de la seguridad jurídica que hacen de la misma una norma que infringe el ordenamiento jurídico.

Decisión

Conforme a los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo se efectúan las siguientes:

RECOMENDACIÓN

Modificar la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por prestación de servicios de guardería infantil para clarificar el contenido del artículo 5, así como corregir la escala establecida en el artículo 6 en orden a evitar el error de salto y fijar una referencia para medir la riqueza de las familias que produzca un resultado más aproximado a la realidad de su capacidad económica que el sistema vigente.

SUGERENCIA

Resolver expresamente el recurso de reposición presentado por la interesada revocando la liquidación girada para el cobro de la tasa por prestación del servicio de centro de educación infantil, por tener su fundamento en una Ordenanza contraria a los principios constitucionales y al ordenamiento jurídico.

Agradeciendo la acogida que dispense a la Recomendación y a la Sugerencia formuladas, y a la espera de la información que sobre su aceptación ha de ser remitida según prevé el ya citado artículo 30.1. de la ley orgánica reguladora de esta institución,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)