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Derechos lingüísticos Uso, en condiciones de igualdad, de las lenguas castellana y catalana

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Texto

Ha comparecido ante esta institución Dña. (…..), en representación del Grupo Parlamentario Popular de ese Ayuntamiento de Mahón. Expresa su disconformidad con el Reglamento de Usos Lingüísticos del Ayuntamiento, aprobado por el Pleno de esa Corporación local el 22 de febrero de 2018 y publicado en el Boletín Oficial de las Illes Balears el 5 de mayo de 2018, por considerar que el contenido del mismo vulnera los derechos de los ciudadanos, y en concreto el artículo 3 de la Constitución española.

Durante la tramitación de este Reglamento presentó diecisiete alegaciones contra el texto, todas las cuales fueron desestimadas en virtud del informe del Servicio Jurídico Municipal.

Solicita de esta institución que se requiera a esa Administración local para que modifique el Reglamento y, en caso de no cumplirse dicho requerimiento, se interponga recurso de inconstitucionalidad.

Consideraciones

1ª) Antes que nada, ha de aclararse que el recurso de inconstitucionalidad no cabe contra reglamentos, siendo la vía contencioso–administrativa la que procedería utilizar, en su caso. Y en este punto el Defensor del Pueblo no puede entrar, ya que la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, no habilita a esta institución para actuar ante la jurisdicción ordinaria.

Lo anterior, sin embargo, no es obstáculo para que esta institución entre en el fondo del asunto, si se considera que puede haber una violación de los derechos constitucionales de los ciudadanos.

2ª) Habida cuenta de que el motivo de la queja, en primer término, es el rechazo de las alegaciones formuladas, procede analizar el informe del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Mahón. Se reproducen aquí los fundamentos de derecho del citado informe:

“PRIMERO. Del análisis general y contextual de las alegaciones, se observa y constata que las mismas, en esencia, tienden a sustituir los textos objetados del Reglamento provisionalmente aprobado por la filosofía y orientación correspondiente al Reglamento lingüístico actualmente vigente, aprobado en el año 2012, incidiendo especialmente en la conveniencia de preservar el carácter bilingüe de la actuación municipal, corrigiendo las disposiciones que, entienden, no son respetuosas con el carácter cooficial tanto de la lengua castellana, como de la catalana, y, por tanto, dando prevalencia al catalán sobre el castellano.

SEGUNDO. En el ejercicio de la autonomía normativa municipal, reconocida, en esencia, en la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, en el artículo 75 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears y en los artículos 1, 2 y 7 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como en el artículo 3 de la Ley 20/2006, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears, se da un amplio margen autoregulador a las corporaciones locales, respetando el marco jurídico aplicable, para regular la materia en su ámbito competencial.

En esta tarea de adecuación de la norma a la realidad y necesidades que la corporación considere, ahora, idóneas para disfrutar de los fines que la normativa lingüística persigue, no debe haber más límites que el marco legal aplicable. Analicémoslo.

TERCERO. La normativa que resulta de aplicación en este caso se recoge, en esencia, en los textos normativos siguientes:

– Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.

– Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

– Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.

– Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears (LMRLIB).

– Ley 3/1986, de 29 de abril, de Normalización Lingüística (BOIB núm. 15, de 20 de mayo). Ley que ha sido modificada en varias ocasiones por las siguientes leyes: Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (BOIB núm. 44, de 3 e abril de 2003); Ley 25/2006, de 27 de diciembre, de Medidas Tributarias y Administrativas (BOIB núm. 188, de 30 de diciembre de 2006); Ley 9/2012, de 19 de julio, de Modificación de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (BOIB núm. 106, de 21 de julio de 2012); y Ley 1/2016, de 3 de febrero (BOIB núm. 18, de 6 de febrero de 2016). Con la STC 123/1988, de 23 de junio, se declararon inconstitucionales y, por tanto, nulos el apartado 2 del art. 5, el inicio 2º del art. 7.1, el art. 13 y el apartado 2 del art. 20.

– Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

– Ley 3/2007, de 27 de marzo, de Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (LFPCAIB).

De este modo, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en su artículo 4, reconoce a la lengua catalana como la lengua propia de las Illes Balears y como idioma oficial, junto con el castellano, en nuestro territorio. Asimismo, reconoce el derecho de todas las personas a conocerla y usarla, sin que nadie pueda ser discriminado por causa del idioma, y recoge un mandato hacia las instituciones de las Illes Balears para que garanticen el uso normal y oficial de los dos idiomas, tomando las medidas necesarias para asegurar su conocimiento y creando las condiciones que permitan llegar la igualdad plena de las dos lenguas en cuanto a los derechos de los ciudadanos de las Illes Balears.

Este mandato estatutario se desarrolla en la Ley de Normalización Lingüística de 1986, la cual reconoce a la lengua catalana como lengua propia de las corporaciones locales (art. 6) y prevé que éstas han de regular el uso de la lengua catalana en el ámbito de su competencia, de acuerdo con los principios y las normas de esta ley (art. 9.3). Asimismo, prevé que los ayuntamientos han de asegurar el uso de la lengua catalana en todas las funciones y actividades de tipo administrativo que realicen las instituciones y los organismos dependientes (art. 34.2) y que han de garantizar la formación de su personal en esta lengua (art. 35.2).

El uso administrativo y las relaciones con la ciudadanía y con otras administraciones deben llevarse a cabo de forma ajustada a la legislación aplicable, tanto en el ámbito autonómico, como en el estatal, recogida ésta en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, especialmente en su artículo 15.2, prescribiendo que ‘en los procedimientos tramitados por las administraciones de las comunidades autónomas y de las entidades locales, el uso de la lengua se ha de ajustar a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente’. Mientras que la aplicación al personal se hará de acuerdo con la normativa aplicable en materia de función pública: Texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, Ley de Función Pública de las Illes Balears y Ley de Medidas de Capacitación Lingüística para la Recuperación del Uso del Catalán en el Ámbito de la Función Pública.

Es del carácter de lengua propia, atribuido por el Estatuto a la catalana, de donde se deriva una consecuencia jurídica básica: la de ser el catalán la lengua normalmente utilizada por la Administración. En este sentido, la Administración, atendiendo al carácter de lengua propia que tiene la catalana, debe operar y relacionarse en esta lengua de forma principal, porque es la de la comunidad a la que sirve, ello sin perjuicio del derecho de opción política de los particulares a expresarse en castellano y sin que tampoco la Administración excluya o desconozca esta lengua en su relación con la ciudadanía (STC 337/1994, en relación con la STC 46/1991 y 337/1994). Así lo reconoce la Ley de Normalización Lingüística, en su artículo 6, al disponer que el catalán, como lengua propia de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, lo es también de la Administración local.

De todas formas, cumpliendo la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, la regulación del Reglamento no desconoce el derecho de uso de la lengua castellana, antes al contrario, del análisis del desarrollo de su articulado se puede afirmar que los derechos lingüísticos de los castellanohablantes que se relacionen con el Ayuntamiento quedan adecuadamente preservados.

La regulación contenida en el Reglamento resulta respetuosa tanto con los principios, como con la concreta legalidad dimanante de la normativa aplicable en la materia.

CUARTO. El Reglamento propuesto, en definitiva, basado en el que fue definitivamente aprobado por el Consell Insular de Menorca, se convierte en una herramienta adecuada para las finalidades previstas en la Ley, amoldándose a sus disposiciones, sirviendo de contextualizada regulación de las relaciones lingüísticas municipales, con exquisito respeto a los derechos lingüísticos tanto de los empleados municipales, como de los de terceros que deben relacionarse con la Corporación.

Esta adecuación normativa no queda contradicha por las alegaciones presentadas, dado que las mismas, básicamente, se limitan a proponer un redactado alternativo, pero no se aportan argumentos relevantes para concluir que la concreta regulación contenida en el Reglamento aprobado provisionalmente no es ajustada a la normativa y jurisprudencia aplicable.

La regulación propuesta, desde el momento en que no conculca la normativa vigente, puede ser aprobada definitivamente, previa desestimación de las alegaciones presentadas”.

3ª) A este respecto hay que decir, en primer lugar, que hubiera sido necesario un análisis estrictamente jurídico de cada una de las alegaciones presentadas, individualmente y por separado, y no realizar valoraciones generales sobre política lingüística.

4ª) Dicho esto, procede realizar un análisis del texto controvertido y de su adecuación al orden constitucional.

El Reglamento consta de veintisiete artículos, distribuidos en once capítulos, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final. Los capítulos se refieren a su ámbito de aplicación (artículos 1 y 2), uso lingüístico general (artículo 3), uso oral (artículos 4 y 5), uso administrativo interno (artículos 6 y 7), relaciones institucionales (artículos 8 a 11), relaciones con los administrados (artículos 12 a 16), avisos y publicaciones (artículos 17 a 22), registros (artículo 23), personal (artículos 24 y 25), vehiculación (artículo 26) y financiación (artículo 27).

En el centro del debate se encuentra un tema ya analizado por el Tribunal Constitucional respecto del Estatuto de Autonomía de Cataluña en la sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010. A este respecto, es necesario citar dos párrafos del Fundamento Jurídico 14.a) de la sentencia citada, aplicables en este caso:

“La definición del catalán como ‘la lengua propia de Cataluña’ no puede suponer un desequilibrio del régimen constitucional de la cooficialidad de ambas lenguas en perjuicio del castellano. Si con la expresión ‘lengua propia’ quiere significarse, como alega el Abogado del Estado, que el catalán es lengua peculiar o privativa de Cataluña, por contraste con el castellano, lengua compartida con todas las Comunidades Autónomas, la dicción del art. 6.1 EAC es inobjetable. Si de ello, por el contrario, pretende deducirse que únicamente el catalán es lengua de uso normal y preferente del poder público, siquiera sea sólo del poder público autonómico, se estaría contradiciendo una de las características constitucionalmente definidoras de la oficialidad lingüística, cual es, según acabamos de recordar con la cita de la STC 82/1986, que las lenguas oficiales constituyen ‘medio normal de comunicación en y entre [los poderes públicos] y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos’. Toda lengua oficial es, por tanto –también allí donde comparte esa cualidad con otra lengua española–, lengua de uso normal por y ante el poder público. También, en consecuencia, lo es el castellano por y ante las Administraciones públicas catalanas, que, como el poder público estatal en Cataluña, no pueden tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales.

El art. 6.1 EAC, además de ‘la lengua de uso normal’, declara que el catalán como lengua propia de Cataluña es también la lengua de uso ‘preferente’ de las Administraciones Públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña. A diferencia de la noción de ‘normalidad’, el concepto de ‘preferencia’, por su propio tenor, trasciende la mera descripción de una realidad lingüística e implica la primacía de una lengua sobre otra en el territorio de la Comunidad Autónoma, imponiendo, en definitiva, la prescripción de un uso prioritario de una de ellas, en este caso, del catalán sobre el castellano, en perjuicio del equilibrio inexcusable entre dos lenguas igualmente oficiales y que en ningún caso pueden tener un trato privilegiado. La definición del catalán como lengua propia de Cataluña no puede justificar la imposición estatutaria del uso preferente de aquella lengua, en detrimento del castellano, también lengua oficial en la Comunidad Autónoma, por las Administraciones Públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña, sin perjuicio, claro está, de la procedencia de que el legislador pueda adoptar, en su caso, las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra, subsanando así la posición secundaria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener. No admitiendo, por tanto, el inciso ‘y preferente’ del art. 6.1 EAC una interpretación conforme con la Constitución, ha de ser declarado inconstitucional y nulo”.

Aplicando este razonamiento al Reglamento que nos ocupa, se advierte claramente una opción a favor del catalán en detrimento del castellano, utilizándose el primero con carácter preferente, aunque este término no aparezca literalmente en el articulado. Así, se atiende a la ciudadanía por defecto en catalán (artículo 4); los cargos del Ayuntamiento se expresan normalmente en catalán (artículo 5); la lengua de la reuniones internas y de los cursos de formación continua del Ayuntamiento es el catalán (artículo 5); los rótulos y los indicadores situados en vías y caminos destinados a informar a transeúntes y conductores se redactaran en catalán (artículo 6); los pliegos de condiciones para la contratación de obras y servicios incluirán clausulas lingüísticas que comprometan a las empresas adjudicatarias a utilizar el catalán en toda la documentación generada con motivo del contrato (artículo 7); los documentos municipales originales se redactarán exclusivamente en catalán (artículo 11); los expedientes administrativos se tramitan en catalán (artículo 12); los impresos para los distintos trámites se facilitan por defecto en catalán (artículo 14); las disposiciones municipales se publican siempre en catalán (sin perjuicio de publicarse en castellano cuando corresponda) (artículo 17); las revistas, memorias, programas, carteles y, en general, las publicaciones del Ayuntamiento se redactarán en catalán (artículo 18); los avisos, anuncios públicos y publicidad de todo tipo que proceda del Ayuntamiento se redactará en catalán (artículo 19); la página web institucional debe tener el catalán como primera opción lingüística (artículo 21); la lengua vehicular en los medios de radiodifusión y de televisión que gestione el Ayuntamiento debe ser el catalán (artículo 23); los asientos en los registros administrativos municipales deben hacerse en catalán (artículo 23).

En aquellas cuestiones en las que pueden verse afectados los derechos de los ciudadanos que no sean catalanohablantes se utilizan expresiones de una gran ambigüedad o de gran discrecionalidad, contemplándose el uso del castellano “cuando corresponda” (artículo 17), “si las circunstancias lo permiten” (artículo 18), “en su caso” (artículo 19), o “cuando las circunstancias lo recomienden” (artículo 21).

Todo ello implica un desequilibrio entre el uso de ambas lenguas que viene a vulnerar la cooficialidad que predica la Constitución y que redunda en la vulneración de los derechos de los ciudadanos no catalanohablantes. La política de normalización lingüística tiene como objeto, como su propio nombre indica, el normalizar el uso de la lengua propia de cada Comunidad Autónoma cuando ésta la posea, de tal modo que sea equivalente al uso del castellano. Lo que no puede es servir de justificación para practicar una política discriminatoria con respecto a los castellanohablantes, quienes tienen los mismos derechos que los catalanohablantes, sea cual sea su Comunidad Autónoma.

5ª) Además de esta observación general, procede hacer las siguientes observaciones sobre los siguientes artículos en concreto:

Respecto al artículo 12, el apartado 1 establece taxativamente que todos los expedientes administrativos deben tramitarse en lengua catalana, sin distinguir entre los procedimientos iniciados de oficio y los iniciados a instancia de parte por los interesados.

El apartado 2 establece que las comunicaciones dirigidas a personas físicas o jurídicas residentes en el ámbito lingüístico catalán deben realizarse en lengua catalana, sin perjuicio del derecho de la ciudadanía a recibirlas en castellano si lo solicitan expresamente y por escrito al inicio de cada expediente.

La redacción de este artículo vulnera lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 3/1986, de 19 de abril, de Normalización Lingüística de Baleares, que establece lo siguiente:

“Art. 10.

1. En las actuaciones administrativas a instancia de la parte, si hay otros interesados y así lo solicitan, la Administración ha de comunicarles todo cuanto les afecte en la lengua oficial en la que se haya iniciado la actuación.

En caso de no haber acuerdo entre los interesados, se ha de utilizar la lengua de la persona que haya promovido el expediente o procedimiento, sin perjuicio del derecho de las partes a que les sea librada la traducción correspondiente.

2. Asimismo, en los expedientes iniciados de oficio, cualquiera que sea la lengua oficial que en ellos se utilice, la Administración ha de librar a los interesados los documentos o comunicaciones en la lengua oficial que soliciten”.

Con respecto al artículo 7, que regula la inclusión de cláusulas lingüísticas en los pliegos de condiciones para la contratación de obras y servicios incluirán clausulas lingüísticas que comprometan a las empresas adjudicatarias a utilizar el catalán en toda la documentación generada con motivo del contrato, es necesario volver a citar la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, en este caso el Fundamento Jurídico 23:

“En relación con todo ello hemos de recordar que al pronunciarnos en el fundamento jurídico 14 sobre la constitucionalidad del art. 6.1 EAC afirmamos que la consideración de una de las dos lenguas oficiales en Cataluña como lengua de uso preferente del poder público, siquiera sea sólo del poder público autonómico, contradice una de las características constitucionalmente definidoras de la oficialidad lingüística, cual es, en palabras de la repetida STC 82/1986, que las lenguas oficiales constituyen «medio normal de comunicación en y entre [los poderes públicos] y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos». Toda lengua oficial es, por tanto –también allí donde comparte esa cualidad con otra lengua española–, lengua de uso normal por y ante el poder público. También, en consecuencia, lo es el castellano por y ante las Administraciones públicas catalanas, que, como el poder público estatal en Cataluña, no pueden tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales.

Sólo los particulares, en tanto que titulares del derecho de opción lingüística garantizado por el propio art. 33.1 EAC, pueden preferir una u otra de ambas lenguas en sus relaciones con el poder público radicado en Cataluña. Y hacerlo, además, en perfecta igualdad de condiciones por cuanto hace a las formalidades y requisitos de su ejercicio, lo que excluye que, como pudiera resultar de una interpretación literal del apartado 5 del art. 50 EAC, quienes prefieran que su lengua de comunicación con las Administraciones sea el castellano hayan de pedirlo expresamente. El precepto, sin embargo, es conforme con la Constitución ya que puede interpretarse en el sentido de que, en el marco de la política de fomento y difusión del catalán, las entidades públicas, instituciones y empresas a que el precepto se refiere, pueden utilizar la lengua catalana con normalidad, sin perjuicio de poder utilizar también con normalidad el castellano, en sus relaciones internas, en las relaciones entre ellas y en sus comunicaciones con los particulares, siempre que se arbitren los mecanismos pertinentes para que el derecho de los ciudadanos a recibir tales comunicaciones en castellano pueda hacerse efectivo sin formalidades ni condiciones que redunden para ellos en una carga u obligación que les constituya en la posición de sujeto activo en sus relaciones con la Administración pública”.

Sirva el análisis de estos dos artículos de ejemplo de la necesidad de una revisión profunda del reglamento, en opinión de esta institución.

6ª) Además de lo anterior, es necesario recordar que el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears establece en su artículo 4 lo siguiente:

“Articulo 4. La lengua propia.

1. La lengua catalana, propia de las Illes Balears, tendrá, junto con la castellana, el carácter de idioma oficial.

2. Todos tienen el derecho de conocerla y utilizarla, y nadie podrá ser discriminado por razón del idioma.

3. Las instituciones de las Illes Balears garantizarán el uso normal y oficial de los dos idiomas, tomarán las medidas necesarias para asegurar su conocimiento y crearán las condiciones que permitan llegar a la igualdad plena de las dos lenguas en cuanto a los derechos de los ciudadanos de las Illes Balears”.

Y, asimismo, el artículo 14 del Estatuto, en su apartado 3:

“3. Los ciudadanos de las Illes Balears tendrán derecho a dirigirse a la Administración de la Comunidad Autónoma en cualquiera de sus dos lenguas oficiales y a recibir respuesta en la misma lengua utilizada”.

Por último, no está de más recordar al Ayuntamiento que de acuerdo con el artículo 9.2 de la Constitución, corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

La opción municipal de dar prioridad al uso del catalán, en detrimento del castellano, implica una violación de este artículo en lo que se refiere a la igualdad de los ciudadanos castellanohablantes de Mahón.

Decisión

Por todo ello, se formula a ese Ayuntamiento, en virtud de lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Modificar el Reglamento de usos lingüísticos, estableciendo la igualdad en el uso de las lenguas castellana y catalana y garantizando a ciudadanos y particulares el derecho de opción lingüística.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la RECOMENDACIÓN, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)