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Modificar o dejar sin efecto el Acuerdo Marco de Homologación para la selección de principios activos para determinadas indicaciones, licitado por el Servicio Andaluz de Salud, con el objeto de garantizar a los ciudadanos el acceso a la financiación pública de todos los medicamentos incluidos en la Cartera de Servicios del Sistema Nacional de Salud

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Texto

En la queja de referencia se exponía que la Resolución del Servicio Andaluz de Salud, de 30 de julio de 2013, por la que se convoca un «Acuerdo Marco de homologación para la selección de principios activos para determinadas indicaciones» (en adelante, Acuerdo Marco), no es ajustada a derecho. Y ello, con base, entre otros extremos, en que el Acuerdo Marco excluye de la financiación pública medicamentos autorizados en España, vulnerando el derecho de los ciudadanos a obtener los mismos en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional, y en que el médico deberá prescribir los concretos medicamentos seleccionados a través del Acuerdo Marco, ya que el acceso a cualquier otro será excepcional y sometido a estrictas limitaciones.
En la comunicación de esa Consejería se reflejan razonamientos de orden jurídico y de índole científica-técnica para justificar la adecuación del Acuerdo Marco.
La cuestión a considerar radica en determinar si la selección de determinados medicamentos a través del Acuerdo Marco, cuya elección comporta la exclusión de la financiación pública de otros que, por no haber sido seleccionados, no se dispensarán en el ámbito del Servicio Andaluz de Salud, menoscaba la equidad en el acceso a la prestación farmacéutica y la libertad de prescripción de los profesionales sanitarios.
El Tribunal Constitucional, interpretando el alcance de las condiciones básicas de igualdad, ha declarado en distintas sentencias (SSTC 54/1990, de 28 de marzo y 186/1993, de 7 de junio, entre otras) que el Estado debe garantizar un mínimo común denominador, es decir, un nivel mínimo que debe ser compatible con el desarrollo de prestaciones diferenciadas por las comunidades autónomas, en cuanto a su contenido, formas o requisitos de aplicación. Dicho de otro modo, los principios de igualdad y equidad, así como la regulación uniforme que persiguen las bases de la sanidad, no habilitan al Estado para exigir o imponer a las comunidades autónomas una uniformidad total y absoluta en el nivel de las prestaciones sanitarias, si bien, tal y como ha señalado el mencionado tribunal, debe garantizarse «una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales».
La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, establece que todos los usuarios tendrán acceso a las prestaciones sanitarias en condiciones de igualdad efectiva (art. 23); el catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud tiene por objeto garantizar las condiciones básicas y comunes para una atención integral (art. 7.1); las prestaciones sanitarias del catálogo se hacen efectivas mediante la cartera de servicios, que incluye la prestación farmacéutica (art. 8 ter 2) y, dentro de esta, los medicamentos (art. 16); las comunidades autónomas, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas carteras de servicios que incluirán, cuando menos, la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Salud (art. 8 quinquies).
La Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, dispone, en su artículo 89.1: «Con el fin de garantizar el derecho de todas las personas que gocen de la condición de asegurado y beneficiario en el Sistema de un acceso a la prestación farmacéutica en condiciones de igualdad en todo el Sistema Nacional de Salud, las comunidades autónomas no podrán establecer, de forma unilateral, reservas singulares específicas de prescripción, dispensación y financiación de fármacos o productos sanitarios».
La aplicación del Acuerdo Marco conlleva la exclusión de la financiación pública en Andalucía de medicamentos autorizados en España por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad e incluidos en la Cartera de Servicios del Sistema Nacional de Salud. Ello representa, a criterio de esta institución, un menoscabo del principio de igualdad en el acceso a las prestaciones sanitarias, en tanto que excluye de la financiación y dispensación, para toda Andalucía, medicamentos a los que puede tener acceso el resto de la población en el marco del Sistema Nacional de Salud.
Con independencia de la necesidad de establecer medidas para garantizar el uso racional de medicamentos, estas medidas, de adoptarse, no pueden establecer limitaciones en cuanto al acceso a la prestación farmacéutica, según se resida en una u otra comunidad autónoma. A este respecto, el artículo 88.1 de la Ley 29/2006, de 26 de julio, determina que «las medidas tendentes a racionalizar la prescripción y utilización de medicamentos y productos sanitarios que puedan adoptar las comunidades autónomas no producirán diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos y productos sanitarios financiados por el Sistema Nacional de Salud, catálogo y precios.
Dichas medidas de racionalización serán homogéneas para la totalidad del territorio español y no producirán distorsiones en el mercado único de medicamentos y productos sanitarios».
El pliego de cláusulas administrativas particulares del Acuerdo Marco indica, en su apartado 2.1.1, que «los principios activos seleccionados serán incorporados a las guías farmacoterapéuticas de los centros hospitalarios del Servicio Andaluz de Salud en las condiciones actualmente vigentes, al objeto de su dispensación en aquellos pacientes que inicien tratamiento en las indicaciones específicas establecidas en el anexo correspondiente del pliego de prescripciones técnicas. Todo ello sin perjuicio de que el criterio facultativo determine otro tipo de prescripción específica en base a otras patologías presentes o comorbilidades asociadas en pacientes concretos».
A este respecto, en el escrito de esa Administración se alude a que el Acuerdo Marco contempla «excepciones que pueden ser justificadas por el facultativo en cada caso, de forma individualizada» y que, de este modo, «siempre que un médico considere que hay motivos clínicos para establecer una excepción, podrá prescribir cualquier otro medicamento, aunque no se hubiese seleccionado en el Acuerdo Marco».
A tenor de lo expuesto en los dos apartados precedentes, los profesionales sanitarios del Servicio Andaluz de Salud no pueden prescribir medicamentos distintos a los seleccionados a través del Acuerdo Marco e incorporados a las guías farmacoterapéuticas de los centros hospitalarios. Tan solo, y como excepción, podrán determinar otro tipo de prestación específica en supuestos concretos de pacientes que presenten, además de la enfermedad indicada en el Acuerdo Marco, otras patologías o comorbilidades asociadas. Esta limitación en cuanto a la prescripción de medicamentos autorizados en España e incluidos en la Cartera de Servicios del Sistema Nacional de Salud puede dar lugar igualmente a una restricción, no prevista en la legislación del Estado, que sitúe en situación bien distinta a los usuarios de Andalucía respecto al resto del territorio nacional, en la medida en que se impone a los mencionados profesionales sanitarios una determinada forma de actuación en la prescripción de medicamentos, que no se aplica en el resto del territorio nacional.
Desde un punto de vista conceptual, la libertad de prescripción se ha definido como la capacidad del médico de elegir, entre las intervenciones disponibles, la que más conviene a su paciente, tras haber evaluado su validez y utilidad; de haber decidido, atendiendo a criterios de seguridad y eficacia la más idónea a las circunstancias concretas de su paciente y de haber obtenido de este el necesario consentimiento.
Lo anterior no significa que no se pueda establecer un seguimiento de la labor del médico a través de los órganos competentes en el ámbito de la Administración sanitaria, si bien no parece posible ordenar cómo debe ejercer su profesión y valorar si ha prescrito de forma adecuada a determinas directrices de carácter no médico. A este respecto, el Tribunal Supremo ha declarado que no se puede imponer al médico una determinada forma de actuación o de ejercicio profesional, desde el momento en que, usando de su ciencia y prudencia, puede actuar como estime conveniente, incluso aunque no coincida en la solución con otro u otros facultativos (STS, de 29 de mayo de 2001, FD 5º).
El Tribunal Supremo ha señalado también que «el médico, en su ejercicio profesional, es libre para escoger la solución más beneficiosa para el bienestar del paciente, poniendo a su alcance los recursos que le parezcan más eficaces al caso a tratar, siempre y cuando sean generalmente aceptados por la ciencia médica». El alto tribunal ha afirmado, en este sentido, que «el médico es, por tanto, el encargado de señalar el tratamiento terapéutico individualizado en función de la respuesta del paciente y de prescribir el uso o consumo de un medicamento y de su control, proporcionando una adecuada información sobre su utilización» (STS, de 8 de febrero de 2006, FD 3º).
La Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias reconoce igualmente este derecho. En su artículo 5 establece que el ejercicio de las profesiones sanitarias se llevará a cabo con plena autonomía técnica y científica, sin más limitaciones que las establecidas en la ley y en los principios y valores contenidos en el ordenamiento jurídico y deontológico. Este precepto dispone, de otra parte, que los profesionales tienen el deber de hacer un uso racional de los recursos diagnósticos y terapéuticos a su cargo, tomando en consideración, entre otros, los costes de sus decisiones y evitando la sobreutilización, la infrautilización y la inadecuada utilización de los mismos.
El Acuerdo Marco, mediante el que se excluyen de la financiación pública en Andalucía, o se someten a restricciones o reservas de justificación, medicamentos incluidos en el vademécum financiado por el Sistema Nacional de Salud, representa, a criterio de esta institución, una limitación en la facultad de los profesionales sanitarios de recetar a su paciente cualquier medicamento aceptado por la ciencia médica y que estime adecuado para él.
Con fundamento en lo expuesto, y en uso de las facultades conferidas por los artículos 28.2 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta institución ha resuelto dirigirle la siguiente
RECOMENDACIÓN
Modificar o dejar sin efecto el «Acuerdo marco de homologación para la selección de principios activos para determinadas indicaciones», licitado por el Servicio Andaluz de Salud, para garantizar a los ciudadanos residentes en la Comunidad Autónoma de Andalucía el acceso a la financiación pública de todos los medicamentos, que cuenten con la debida autorización, prescritos por los profesionales de la sanidad pública y estén incluidos en la Cartera de Servicios del Sistema Nacional de Salud.
Se agradece su preceptiva respuesta, a la mayor brevedad posible, en el sentido de si se acepta o no la recomendación formulada, así como, en caso negativo, las razones que se opongan a su aceptación.