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Hemos recibido su escrito de fecha 11 de abril de 2023, relacionado con la actuación de oficio promovida por esta institución, que figura inscrita en el registro del Defensor del Pueblo con el número arriba indicado, en referencia a la documentación acreditativa de la identidad exigida a las personas extranjeras en los procedimientos de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos, y al cumplimiento del deber de atención presencial en dichos procesos.

Consideraciones

1. Es misión de esta institución supervisar la actuación de las administraciones públicas y procurar el esclarecimiento de sus actos y resoluciones en relación con lo dispuesto en el artículo 103.1. de la Constitución.

De conformidad con la citada misión, esta institución estimó oportuno llevar a cabo una actuación ante todas las administraciones autonómicas educativas, al objeto de comprobar en qué términos se encuentra garantizado el acceso de los extranjeros a las diferentes enseñanzas que ofrece el sistema educativo español, y el deber de atención presencial en los procesos de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos.

2. Como primera consideración a este respecto, ha de subrayarse que el asunto que aquí se examina es el derecho a la educación de los extranjeros que se hallan en España reconocido en el artículo 9 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre (LOEx), a la que se remite expresamente la disposición adicional decimonovena de la vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE-LOMLOE).

El alcance del derecho de los menores de edad a la educación ha sido precisado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el artículo 27 de la Constitución, en relación con el 39.4 de la Constitución -interpretados de conformidad con el artículo 28 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Niño y el artículo 26 de la Declaración universal de los Derechos Humanos, y demás tratados y acuerdos internacionales-, que declaró el derecho universal a la educación con independencia de su nacionalidad, situación administrativa, edad y etapa educativa (Sentencias 86/1985, de 10 de julio y 212/2005, de 21 de julio, 236/2007, de 7 de noviembre).

De acuerdo, por tanto, con el criterio mantenido por nuestro Alto Tribunal, el derecho a la educación de un extranjero menor de 18 años, es independiente del derecho que pueda tener a permanecer en el territorio español, e incluye el derecho a acceder a todas las etapas educativas postobligatorias «en las mismas condiciones que los españoles» (artículo 9.1 LOEx).

3. Igualmente, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 155/2015, de 9 de julio, se ha pronunciado sobre el derecho a la educación de los extranjeros mayores de 18 años no residentes, y declara que, tal y como ha quedado configurado por el legislador orgánico, «Para cualquier extranjero mayor de edad “no residente”, la titularidad de ese derecho queda garantizada, con carácter general, en el primer inciso del artículo 9.2 LOEx» y, sin hacer ninguna distinción respecto de la situación de regularidad migratoria, concluye que en este precepto queda «suficientemente garantizado el derecho a la educación de los extranjeros mayores de edad no residentes en la enseñanza posobligatoria».

4. Por consiguiente, tomando en cuenta que corresponde a la legislación educativa estatal establecer la normativa específica que regule el ejercicio del derecho a la educación, en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (artículo 149.1.30 de la Constitución), y que el legislador estatal no establece condiciones diferenciadas ni limitaciones en este derecho para los estudiantes extranjeros, resulta evidente que la Administración educativa no puede privar a los extranjeros en situación irregular del derecho fundamental a la educación, mientras se encuentren en territorio español, ni establecer limitaciones derivadas de su situación administrativa en España que impidan su acceso a las enseñanzas que ofrece el sistema educativo español.

En este contexto, asimismo, la interpretación de cuales han de ser las mínimas formalidades exigibles e indispensables para garantizar el acceso al sistema educativo, deben realizarse en el caso de los menores extranjeros en situación irregular, considerando el interés superior del menor y la prohibición de discriminación por nacionalidad que establece la Convención de los Derechos del Niño.

5. Sentado lo anterior, para valorar adecuadamente la forma de identificación exigible a los extranjeros que se describe en el informe remitido, esta institución ha tomado como punto de partida los preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que, al regular los «Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento», dispone en su artículo 9 que «Las administraciones públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente».

En el marco específico de la legislación de extranjería, el artículo 4.1 de la LOEx dispone que: «los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y el deber de conservar la documentación que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España». Al respecto, el artículo 208 del Reglamento de la Ley de Extranjería (Real Decreto 557/2011, de 20 de abril) establece que «El pasaporte o documento de viaje en el que conste el sello de entrada acreditará, además de la identidad, la situación de estancia en España en aquellos supuestos de extranjeros que no precisen de la obtención de un visado de corta duración».

De estos preceptos se desprende que, siendo los extranjeros titulares de los derechos del Título I de la Constitución, el pasaporte es, a falta de un documento identificativo expedido por las autoridades españolas, en todo caso, documento acreditativo de la identidad de los extranjeros. Tanto el NIE como la autorización de residencia o el visado de estudios, no están dirigidos a verificar la identidad del extranjero, sino su situación en España.

En modo alguno, la legislación sobre extranjería impone necesariamente que, en todo caso, las solicitudes de los extranjeros, sean o no residentes, ante cualquier Administración pública española requiera necesariamente la posesión de la tarjeta de identidad de extranjero, poniendo con ello fin a la praxis o inercia de algunas administraciones de exigir al extranjero mayor identificación que el pasaporte para solicitar el acceso a expedientes, registros y procedimientos administrativos (STS de 19 de diciembre de 2016 rec. …).

6. Por otra parte, en el marco de esta actuación, se consideró oportuno insistir en la necesidad de garantizar el efectivo ejercicio de sus derechos a aquellos ciudadanos con dificultades para acceder a la Administración electrónica.

Ciertamente, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha tenido amplias consecuencias en el conjunto de las relaciones administrativas, al configurar una Administración que actúa por medios y procedimientos electrónicos, lo que sin duda supone una gran mejora en el ámbito de la gestión pública, tanto en términos de eficacia como de eficiencia y simplificación y contribuye de un modo muy positivo a un mayor respeto de la legalidad y de la seguridad jurídica para todos, responsables políticos, empleados públicos y ciudadanos en general.

No obstante, debe recordarse que los principios organizativos de la Administración electrónica, según el diseño realizado por la referida ley procedimental, son consecuencia, tanto de los principios generales que señala la Constitución en su artículo 103 para la Administración pública, como de los derechos que la propia ley reconoce a los administrados, entre los que cabe citar, el principio de «servicio a la ciudadanía», el de «responsabilidad de las administraciones públicas y autoridades y del personal a su servicio», y el de «eficacia, eficiencia y economía», así como el principio «favor actionis» que, en este campo, se traduce en la interpretación no restrictiva de las normas y la admisión generalizada de la subsanación de los defectos o errores cometidos por el ciudadano.

En este sentido, se ha de hacer notar la necesidad de dotar a los órganos competentes en materia de admisión de los medios personales y técnicos necesarios para asegurar la eficacia de los servicios de citas previas y la atención presencial de aquellos ciudadanos que, por diferentes razones, no puedan tramitar su solicitud por vía telemática, en especial las del colectivo afectado por la brecha digital y en situación de vulnerabilidad para los que la atención presencial constituye una necesidad preferente.

7. Llegados a este punto, el Defensor del Pueblo entiende necesario que, en aras de una mayor seguridad jurídica y transparencia, la propia normativa autonómica que rige los procedimientos de admisión del alumnado en centros sostenidos con fondos públicos y, necesariamente, las resoluciones e instrucciones dictadas en las convocatorias anuales debe incluir previsiones específicas relativas a la documentación acreditativa de la identidad de los alumnos extranjeros, en orden a facilitar a los interesados una información clara y precisa sobre los requisitos exigidos, los trámites a realizar y la documentación a presentar en cada caso.

En un Estado de Derecho, la seguridad jurídica es la ausencia de incertidumbre, el saber a qué atenerse, pues solo cuando los ciudadanos conocen el verdadero contenido y alcance de las normas tienen la posibilidad de ejercer y defender sus derechos. Tal y como se afirma por el Tribunal Constitucional: «la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas…» (STC 46/1990, de 15 de marzo).

8. En conexión con todo ello, tiene una importancia trascendental la redacción de tales normas jurídicas, así como de las resoluciones o instrucciones que las autoridades educativas puedan dictar en el ejercicio de sus competencias, ya que una terminología imprecisa o incomprensible genera inseguridad jurídica.

En virtud del convenio de cooperación suscrito en fechas recientes con la Real Academia Española (RAE), para fomentar el uso de un lenguaje claro y accesible en las administraciones públicas para toda la ciudadanía, sin barreras por edad, formación o condicionamientos personales o culturales, esta institución se ha comprometido a supervisar el uso del lenguaje claro por parte de las administraciones en sus comunicaciones con los ciudadanos, así como en el ámbito de las máquinas y dispositivos electrónicos utilizados en la gestión de servicios públicos, y hará uso de sus atribuciones ante los responsables de un mal uso del lenguaje en el ámbito público que pueda contribuir a vulnerar los derechos de los ciudadanos.

9. En base a las consideraciones expuestas, cabe concluir que corresponde a la Administración educativa adoptar las medidas normativas y organizativas precisas en orden a lograr la garantía efectiva del derecho a la educación de las personas extranjeras que se hallan en nuestro país, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación y la doctrina sentada por nuestro Alto Tribunal, así como la asistencia técnica y la atención presencial necesaria para facilitar sus trámites administrativos en el proceso de admisión de alumnos en centros de enseñanza sostenidos con fondos públicos.

10. En la comunicación recibida no se abordan las cuestiones a las que de manera expresa se refería la solicitud de información formulada por esta institución, con la precisión y el rigor que sería necesaria, puesto que no se facilita por esa Administración educativa el marco normativo reglamentario de los procesos de admisión de alumnos gestionados por esa comunidad autónoma, ni se aporta referencia alguna a las convocatorias de dichos procesos, como hubiera sido deseable, habida cuenta que todos los poderes públicos están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus actuaciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, colaboración cuya primera manifestación no es otra que la de dar cumplida respuesta a las solicitudes de informe de esta Institución.

11. Al margen de la objeción formulada sobre la parquedad del informe remitido por esa consejería, el Defensor del Pueblo entiende, a tenor de lo informado por esa consejería, que su actuación se enmarca en la obligación que la legislación básica estatal en materia de educación y extranjería impone sobre los poderes públicos para garantizar el acceso de los extranjeros a todas las enseñanzas del sistema educativo español, sin limitaciones derivadas de su edad o situación administrativa en España, y que se han adoptado medidas adecuadas para garantizar la atención presencial de los interesados por parte de las unidades administrativas competentes en este ámbito de gestión.

No obstante, se estima necesario poner de manifiesto aquellos aspectos de los procedimientos de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos que entendemos necesitados de algún tipo de mejora o modificación normativa o procedimental, que contribuya a dotar de una mayor seguridad jurídica a dichos procesos.

En concreto, tras analizar la normativa autonómica, resoluciones e instrucciones de las últimas convocatorias para acceder a las diferentes enseñanzas de régimen general o especial, se ha podido constatar, por un lado, que no en todos los casos existe una previsión específica clara y precisa sobre la documentación de identidad requerida a los ciudadanos extranjeros (NIE o pasaporte) para la admisión y matrícula; y por otro, que algunos de los modelos de solicitud de admisión normalizados no contemplan de forma explícita el pasaporte como documento identificativo equivalente, una omisión que debe ser corregida con el fin de evitar que un posible error interpretativo pueda conllevar la no participación en el proceso de admisión de este alumnado.

Esta institución tiene un especial interés en recibir con prontitud dicha información, con la finalidad de tener la certeza de que en dichas normas reglamentarias, o bien en las resoluciones que se hayan aprobado por esa Administración educativa para la convocatoria del curso 2023-2024, se enuncia con suficiente concreción y claridad la documentación la documentación acreditativa de la identidad del alumnado extranjero a efectos de su admisión y matriculación en todas las enseñanzas -de régimen general y especial- que ofrece nuestro sistema educativo, así como las medidas adoptadas para garantizar el deber de atención presencial de los interesados.

Decisión

En el ejercicio de las responsabilidades que le confieren al Defensor del Pueblo los artículos 54 de la Constitución y 1 y 9 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril de 1981, reguladora de esta institución, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 30.1 de aquella Ley Orgánica, se ha valorado oportuno formular a V.E. la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Que, en aras de la seguridad jurídica, se enuncie con la suficiente claridad y concreción en la normativa autonómica y, en todo caso, en las convocatorias anuales de los procesos de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos, y en los correspondientes modelos normalizados, la documentación acreditativa de la identidad exigida a los extranjeros que se hallan en España y solicitan el acceso a las enseñanzas de nuestro sistema educativo.

A la espera de las consideraciones que merezca cuanto antecede y, particularmente, sobre la aceptación de la Recomendación efectuada y las decisiones que, en atención a la misma, pudieran adoptarse por esa Administración para asegurar el derecho fundamental a la educación de todos los extranjeros,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo