Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido el informe de esa Confederación Hidrográfica del Júcar, referido a la queja arriba indicada.

De su contenido se desprende que el problema planteado en la queja se ha resuelto solo en parte. Ese organismo de cuenca ha comunicado que, de ahora en adelante, se puede participar en el trámite de información pública de los procedimientos de concesión de aguas a través de medios electrónicos. No obstante, han de formularse las siguientes:

Consideraciones

1. La asociación reclamante se queja de varias cuestiones relativas a la participación, a través de medios electrónicos, en el trámite de información pública de las concesiones de aguas que tramita esa confederación hidrográfica.

Por un lado, señala que esa confederación hidrográfica solo facilita toda la documentación que integra el expediente, a través de medios electrónicos, cuando se realiza una petición específica tras anunciarse el trámite de información pública. Esta forma de proceder, además de obligar a la presentación formal de una solicitud de información (que debería estar disponible desde que se anuncia dicho trámite), reduce el plazo de alegaciones. A ello hay que añadir que, en ocasiones, el organismo de cuenca exige que la puesta a disposición de la información, se ciña al interés concreto de la asociación.

Por otro lado, también se queja de la falta de respuesta a su escrito de 31 de marzo de 2021, en el que pedía:

– Que, en cumplimiento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG) y de la Instrucción de 24 de septiembre de 2018 de la Dirección General del Agua, la información pública de concesión de aguas subterráneas en los términos municipales de Alcoi y de Xixona (expediente …..), incluya la publicación de la documentación del expediente en la página web o la sede electrónica de la Confederación Hidrográfica del Júcar. En el anuncio publicado en el BOE se señalaba que el proyecto podría examinarse en la sede de la confederación hidrográfica.

– Que el plazo de exposición pública no se inicie hasta que esta publicación sea efectiva y anunciada oficialmente.

– Que se tenga en cuenta el cumplimiento de la LTBG en las futuras exposiciones públicas que se lleven a cabo por parte de esa Confederación.

– Que, subsidiariamente, se ponga la citada documentación a disposición a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 83.2 de la Ley 39/2015.

Esa confederación hidrográfica ha acreditado documentalmente que la respuesta a dicha solicitud se notificó a la asociación reclamante el 31 de mayo de 2021 y en ella se le informó de la situación en que se encontraban las gestiones tendentes a habilitar la participación electrónica, que no era posible en aquel momento. Al mismo tiempo, se le remitieron una serie de documentos relativos a la solicitud concesional (nota de características, informe de la Oficina de Planificación Hidrológica sobre compatibilidad de la petición con el plan hidrológico de la demarcación, e informe cartográfico). Asimismo, se le indicó que, en lo sucesivo, ya se podría acceder a dichos documentos (no al expediente completo) electrónicamente.

De lo anterior se concluye que la respuesta dada no trata todas las cuestiones planteadas por la asociación reclamante y que la solución adoptada no responde a sus pretensiones, en concreto, la principal de ellas: poder acceder al expediente completo desde el anuncio de información pública.

2. En relación con dicha pretensión, la cuestión sustancial que debe decidirse es qué documentos del expediente deben formar parte del trámite de información pública.

Según el artículo 5.4 de la LTBG, la información sujeta a las obligaciones de transparencia debe ser publicada en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web. Entre la información sujeta a obligaciones de transparencia están los documentos que, conforme a la legislación sectorial, deban ser sometidos a un periodo de información pública durante su tramitación (artículo 7.e) de la LTBG).

Tal es el caso de las concesiones de aguas en las que, según el artículo 109 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, debe celebrarse el trámite de información pública como parte del procedimiento administrativo.

Según este artículo, se someten a información pública las peticiones de concesión y las obras proyectadas, mediante la publicación en los boletines oficiales de las provincias afectadas por las obras y su exposición en los ayuntamientos en cuyos términos municipales radiquen las mismas o se utilicen las aguas. El ámbito de la publicación puede ser ampliado por el organismo de cuenca a otros medios adecuados de comunicación social mediante la difusión, a través de dichos medios, de una nota anuncio, cuando lo estime pertinente en función de las circunstancias que concurran, apreciadas discrecionalmente.

La nota anuncio, además del nombre del peticionario, caudal y términos municipales afectados, debe indicar cualquier otra característica y circunstancia precisa para definir el aprovechamiento pretendido y expresará si se ha solicitado la declaración de utilidad pública a los efectos de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, debiendo indicar asimismo que, durante el plazo que se señale (que en ningún caso será inferior a veinte días naturales, contados a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia), los que se consideren perjudicados podrán examinar el expediente y documentos técnicos en el organismo de cuenca, adonde deberán dirigir por escrito las alegaciones pertinentes, por los medios establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, dentro del mismo plazo.

A la vista de los anteriores preceptos puede comprobarse que la actuación del organismo de cuenca no se ajusta a lo expuesto:

a) Por un lado, no se ha puesto a disposición del público la solicitud de concesión y las obras proyectadas sino una nota anuncio (un documento, según parece, elaborado por el organismo de cuenca) la cual no sustituye a los documentos señalados en el citado precepto: como se ha visto, según el artículo 109 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el recurso a la difusión a través de otros medios distintos de los boletines oficiales constituye una ampliación del ámbito de difusión. Por tanto, la nota anuncio debe acompañar a los documentos citados (solicitud de concesión y proyecto de obras), no sustituirlos.

b) Por otro lado, el organismo de cuenca incluye en el trámite de información pública, además de la nota anuncio, el informe de la Oficina de Planificación Hidrológica sobre compatibilidad de la petición con el plan hidrológico de la demarcación. Nada tiene que oponer esta institución a que se difundan otros documentos no previstos en el artículo 109 para que el público participe en este trámite. Al contario, esta institución ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en otras quejas en el sentido de que lo más favorable al ejercicio del derecho es que la Administración facilite el acceso al expediente de concesión (y no, como ocurre en este caso, de documentos aislados seleccionados unilateralmente por la Administración).

Así, se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Conforme al artículo 83 de la Ley 39/2015, por la que se regula el procedimiento administrativo común, la información pública –que es a la que se refiere el artículo 7 e) de la LTBG)- es un trámite del procedimiento administrativo cuya finalidad es que cualquier persona pueda examinar el expediente, o parte del mismo que se acuerde, formular alegaciones en un plazo no inferior a 20 días y obtener una respuesta razonada de la Administración.

Por tanto, la regla general debe ser que el acceso se facilite a todo el expediente (en este caso a la parte de él que exista antes de celebrarse el trámite de información púbica), cuyo conocimiento suministra a los ciudadanos suficientes elementos de juicio para presentar y fundamentar sus alegaciones y participar con plenas garantías.

Esta es la forma normal y habitual de proceder por las administraciones públicas en general (y también por esa confederación hidrográfica, en particular, a tenor de los anuncios publicados en los boletines oficiales y de la respuesta suministrada a la asociación reclamante) cuando el trámite de información pública se realiza de forma presencial en las oficinas administrativas. En estos casos, se da acceso al expediente completo, con independencia de que el artículo 109 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico enumere documentos específicos.

Si cuando hay consulta presencial del expediente la regla general es que no hay limitación para acceder al expediente completo (con las salvedades que vengan impuestas por respecto a la protección de datos de carácter personal y demás materias protegidas), negar esa posibilidad por la vía electrónica resulta contrario a la finalidad de que la LTBG persigue: la modernización de la Administración, la reducción de cargas burocráticas y el empleo de los medios electrónicos para la facilitar la participación, la transparencia y el acceso a la información de los ciudadanos.

De acuerdo con dicha finalidad, la Ley 39/2015, reconoce el derecho de las personas físicas a elegir en todo momento si se comunican con las administraciones públicas a través de medios electrónicos. En el caso de las personas jurídicas, la Ley les obliga a relacionarse a través de medios electrónicos con las administraciones públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo (artículo 14.2 a)). Además, desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, los expedientes deben tener formato electrónico (artículo 72), lo cual supone que deben estar disponibles en dicho formato para que los ciudadanos puedan acceder a él y así lo deben garantizar las administraciones públicas.

Lo anterior permite concluir que condicionar el acceso al expediente, por la vía electrónica, a que se solicite expresamente el acceso en un momento posterior al del anuncio de información pública, supone una restricción injustificada del ejercicio del derecho. También resulta restrictivo, pues quien participa dispone de menos tiempo para su estudio, que el plazo que se otorgue por la Administración para formular alegaciones respecto a los nuevos documentos suministrados sea inferior al otorgado para aquellos que se pusieron a disposición del público al anunciarse el trámite de información pública.

3. La asociación reclamante también manifiesta que ese organismo de cuenca le exige un interés concreto para acceder a la documentación. Examinados los escritos elaborados por confederación hidrográfica que se han aportado, esta institución considera que las expresiones utilizadas por el organismo de cuenca no hacen referencia en este caso al concepto de interés legítimo que define a un interesado en el procedimiento, sino que se refieren a la identificación de la documentación que se desea consultar, es decir, que resulte de su interés. Esta interpretación parece la adecuada porque es sobradamente conocido que la participación en el trámite de información pública no exige acreditar interés alguno en el objeto del procedimiento, al contrario de lo que ocurre en el trámite de audiencia, donde intervienen los interesados.

4. Por otro lado, entre los motivos que expone ese organismo de cuenca para no poner el expediente completo a disposición del público es que no existe un Punto de Acceso General Electrónico que permita suministrarlo por la vía electrónica. Obviamente, la inexistencia de dicho punto de acceso no impide que las administraciones públicas utilicen otros canales, medios o sistemas electrónicos que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con ellas y, de hecho, si ese organismo ya está suministrando determinados documentos por vía electrónica (la nota anuncio, el informe de compatibilidad y la cartografía), de igual manera pueden suministrarse aquellos otros que también integran el expediente.

5. Finalmente, ese organismo de cuenca alude de forma genérica a la necesidad de suprimir los datos de carácter personal a la hora de facilitar el acceso al expediente. La referencia es insuficientemente precisa para que pueda obtenerse una conclusión sobre como aplica el organismo de cuenca dicha limitación, por lo que basta recordar, con carácter general, que:

a) De acuerdo con los artículos 6 y 86 del Reglamento UE sobre protección de datos de carácter personal: 1º el tratamiento de datos personales (que incluye la comunicación de los datos) es lícito cuando es necesario para el cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de poderes públicos conferidos al responsable del tratamiento; y 2º que los datos personales de documentos oficiales en posesión de alguna autoridad pública o u organismo público podrán ser comunicados por dicha autoridad u organismo de conformidad con el Derecho de la Unión o de los Estados miembros que se les aplique a fin de conciliar el acceso del público a documentos oficiales con el derecho a la protección de los datos personales en virtud del Reglamento.

b) El artículo 15 de la LTBG, de acuerdo con lo establecido en el citado Reglamento UE y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales, solo exige el consentimiento del afectado si los datos están especialmente protegidos, es decir, si el acceso se refiere a datos que revelen la ideología, afiliación sindical, religión o creencias (artículo 15.1, primer párrafo); o, al origen racial, a la salud o a la vida sexual, incluyese datos genéticos o biométricos o contuviera datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, en cuyo caso el acceso solo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquel estuviera amparado por una norma con rango de ley (artículo 15.2, segundo párrafo).

Con ello se quiere señalar que la protección de los datos de carácter personal (en particular, los datos no especialmente protegidos como aquellos referidos a la religión, creencias, ideología, etcétera) no es un límite absoluto al derecho de acceso a la información que obra en un expediente ni debe desvirtuar injustificadamente el carácter contradictorio de los procedimientos administrativos ni los derechos de defensa de posibles interesados.

6. En conclusión, esa confederación hidrográfica debe poner a disposición de los ciudadanos, por la vía electrónica, todos los documentos que integran el expediente de concesión de aguas, para que pueda ser consultado y se puedan formular alegaciones en el trámite de información pública, de la misma manera que se hace cuando dicho trámite se sustancia de forma presencial. Así, además de atenderse la pretensión de la asociación reclamante respecto a la duración del plazo de alegaciones y su cómputo, se evitaría el retraso que supone atender solicitudes posteriores al anuncio de información pública para acceder a otros documentos del expediente no difundidos inicialmente y se simplificaría la celebración del trámite.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Confederación Hidrográfica del Júcar la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Poner a disposición del público, a través de su sede electrónica, el expediente de los procedimientos que tramite para la concesión de aguas, con el fin de permitir la participación en el trámite de información pública con plenas garantías.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la RECOMENDACIÓN, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)