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En relación con la actuación arriba indicada, referida a las medidas de seguridad adoptadas por los Organismos de cuenca presentes en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, respecto a los pozos realizados para el aprovechamiento de aguas, durante el periodo 2014-2018, que pudieran encontrarse en situación irregular, cabe comunicarle que se ha recibido la contestación solicitada a todas las Confederaciones Hidrográficas.

Antes de pasar al análisis de dicha información, resulta de interés poner en conocimiento de esa Confederación Hidrográfica que el Procurador del Común de Castilla y León ha tramitado dos actuaciones de oficio relacionadas con este asunto:

La primera de ellas se refiere al control de los pozos relacionados con los aprovechamientos mineros de la Sección B del artículo 3.1 de la Ley de Minas (número de referencia …../2019). La actuación ha concluido con la siguiente Recomendación a la Administración minera:

– Que la Administración minera de la Comunidad de Castilla y León haga especial hincapié en la inspección y vigilancia de los pozos y huecos ligados a la debida autorización o concesión de los aprovechamientos de aguas minerales y termales y otras estructuras y yacimientos relacionados con la extracción de aguas, en particular a partir del momento en el que se produce el abandono de las explotaciones, para evitar cualquier tipo de riesgo para las personas y bienes, manteniendo una información actualizada del estado de los aprovechamientos y las infraestructuras relacionadas con los mismos.

– Que, con carácter más específico, se elabore un plan temporalizado que permita investigar y determinar las irregularidades que puedan existir en cuanto al debido cierre de todo tipo de accesos relacionados con los aprovechamientos de aguas y, en su caso, para llevar a cabo con la debida urgencia las medidas dirigidas a eliminar dichas irregularidades y el potencial riesgo que pueda existir para las personas con independencia de su vinculación o no a dichas actividades.

Dicha Resolución ha sido parcialmente aceptada por la Dirección General de Energía y Minas de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León, el 8 de mayo. Por lo que respecta a los aprovechamientos de la Sección B), de la Ley de Minas dicha Administración ha señalado que “no existen razones que promuevan la implementación de un plan específico de intervención a mayores de los controles establecidos, sin perjuicio de la intensificación selectiva de los mismos”.

No obstante, respecto a los pozos y sondeos de aguas subterráneas, no minerales y no termales, sin la debida legalización, la Administración de minas ha indicado que está trabajando en colaboración con la Guardia Civil, Confederaciones Hidrográficas, Guarda Forestal y Federación de Municipios y Provincias en el establecimiento de actuaciones para la regularización de los mismos, dentro de las cuales la autoridad minera habrá de reforzar un mayor control sobre las empresas perforistas y de los técnicos competentes redactores de los proyectos y directores de su ejecución.

La segunda actuación se refiere al control de chimeneas y accesos de minas de interior sin actividad (Expediente número …../2019). El Procurador del Común dirigió a la Consejería de Economía y Hacienda una Recomendación el 5 de abril de 2019 con el siguiente contenido:

– Un control preventivo y cíclico de las instalaciones abandonadas relacionadas con derechos mineros caducados, con el fin de que, al margen de las denuncias que pudieran llegar a realizarse, se eliminen los potenciales riesgos para las personas y bienes.

– El establecimiento y publicidad de canales de denuncia de elementos de riesgo para las personas y bienes relacionados con las instalaciones mineras, que sean accesibles a todos los ciudadanos, además de a los agentes medioambientales y a aquellos que, por el ejercicio de su cargo, puedan verificar cualquier tipo de irregularidad.

– Que, en todo caso, a través de los instrumentos que puedan considerarse más idóneos, la Administración minera de la Comunidad de Castilla y León haga especial hincapié en identificar las instalaciones relacionadas con la explotación minera que presenten deficiencias que impliquen riesgos para las personas y las cosas y a los responsables de esas deficiencias, para que se lleven a cabo las medidas que eliminen las mismas y la exigencia de las responsabilidades que procedan en virtud de los regímenes sancionadores previstos al efecto.

La Consejería, a través de un escrito de 11 de junio de 2019, ha aceptado plenamente dicha resolución.

Hasta aquí la información recibida del Procurador del Común.

Una vez analizada la documentación que obra en el expediente, el Defensor del Pueblo entiende necesario formular las siguientes:

Consideraciones

1. El objeto de esta actuación es conocer las medidas adoptadas por las Confederaciones Hidrográficas en el ámbito de sus competencias para garantizar la seguridad de personas y evitar accidentes en los pozos construidos para la extracción de aguas subterráneas que puedan estar abandonados o en situación irregular en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Antes de comenzar, debe aclararse que la situación de riesgo para las personas puede provenir de cualquier tipo de pozo, sondeo ilegal u obra análoga para el aprovechamiento de aguas, es decir, de cualquiera que no se ajuste al ordenamiento jurídico, con independencia de su finalidad (investigación o explotación), de si es necesario o no título habilitante (usos privativos por disposición legal o sometidos a concesión) o motivo de la irregularidad (incumplimiento del volumen de extracción de 7.000 m³, falta de título habilitante cuando sea preceptivo, incumplimiento de las condiciones del título, o cualquier otro). Con el fin de evitar reiteraciones innecesarias, se hablará en general y simplificadamente de pozos y de título habilitante o de aprovechamientos de aguas, aunque la mayor parte de lo que se diga también valdrá para los sondeos u obras análogas o para las autorizaciones de investigación de aguas subterráneas.

2. Como han manifestado la mayor parte de las Confederaciones Hidrográficas, las competencias que tienen atribuidas por la legislación de aguas se orientan a la protección del dominio público hidráulico.

Con carácter general, dichas competencias incluyen, entre otras, el otorgamiento de autorizaciones y concesiones para el uso de las aguas, la inspección de posibles conductas susceptibles de ser tipificadas como infracción y la sanción (o propuesta de sanción) de conductas irregulares tras la tramitación de un procedimiento sancionador (artículos 23, 24 y 117.3 del TRLA). Entre las infracciones determinadas en el TRLA se encuentran el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa y la apertura de pozos y la instalación de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer previamente de concesión o autorización del Organismo de cuenca para la extracción de las aguas (letras b) y h) del artículo 116.3 del TRLA). El incumplimiento de las condiciones impuestas en el título habilitante al respecto, también está tipificado como infracción en el artículo 116.3 c) del TRLA. Asimismo, los Organismos de cuenca tramitan los procedimientos de extinción de concesiones (artículos 161 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico).

Aunque el ejercicio de dichas competencias se dirija a la protección del dominio público hidráulico no puede desconocerse que la explotación o abandono de un pozo utilizado para un aprovechamiento de aguas sin la adecuada supervisión de que se cumplen los requisitos establecidos en la legislación y en el título habilitante (lo cual, como acaba de verse y se desarrollará a lo largo de este escrito, no es una cuestión ajena a las competencias y funciones de las Confederaciones Hidrográficas), puede poner en riesgo la seguridad de las personas y dar lugar a graves accidentes, e incluso generar supuestos de responsabilidad patrimonial.

Por tanto, no puede compartirse el criterio expresado por algunas Confederaciones Hidrográficas respecto a su falta de competencia y responsabilidad en materia de seguridad de los pozos construidos para la extracción de aguas subterráneas. Es cierto que el primer responsable de la seguridad es el propietario o titular del pozo y que también otras administraciones tienen competencia sobre este asunto, entre ellas la Administración de minas y los Ayuntamientos; pero ello no exime a las Confederaciones Hidrográficas de supervisar que los titulares de los aprovechamientos de aguas cumplan con sus obligaciones, conforme las competencias y potestades que la legislación de aguas les otorga y de cooperar con el resto de Administraciones públicas competentes.

De hecho, la relación entre pozos y riesgos para la seguridad se pone de manifiesto en diversos documentos elaborados por las Confederaciones Hidrográficas. Así, las prescripciones técnicas para el sellado de pozos elaboradas por la Confederación Hidrográfica del Tajo, aplicables al finalizar la actividad extractiva, señalan expresamente lo siguiente: “Es bien sabido que los pozos abandonados que no están convenientemente sellados constituyen un riesgo para la salud y el bienestar público ya que dependiendo de su construcción original, de las formaciones geológicas interceptadas y de las condiciones hidrogeológicas pueden comportar los siguientes riesgos: peligros de origen físico (caídas, desgracias personales), contaminación de las aguas subterráneas, afección al normal funcionamiento del acuífero, mezcla de aguas de calidad química muy diversa”.

También lo reconoce así la Confederación Hidrográfica del Duero en la guía que publicó el pasado mes de febrero sobre consejos dirigidos a los propietarios de terrenos y titulares de pozos para mantenerlos en condiciones de seguridad, así como esa Confederación Hidrográfica del Ebro, en sus recomendaciones sobre esta materia, también accesibles en internet. A ambos documentos se hará referencia más adelante.

3. Junto a los preceptos arriba señalados con carácter general, debe recordarse, como indican algunas Confederaciones Hidrográficas, que el artículo 188 bis del Reglamento del Dominio Público Hidráulico se refiere específicamente al sellado de captaciones de agua subterránea. Así, este precepto establece que en los expedientes de extinción, revisión o modificación de derechos de aguas subterráneas que conlleven el cese de la actividad extractiva, se adoptarán las medidas necesarias para garantizar el sellado por parte del titular de los pozos, sondeos u obras asimilables, con material inerte, de tal forma que no quede alterado el flujo subterráneo en el entorno de la misma y se procederá a la retirada de todos los materiales eléctricos y mecánicos para su reciclado, utilización o traslado a un vertedero autorizado.

El segundo apartado impone al Organismo de cuenca la ejecución subsidiaria del sellado de la captación, a costa del obligado.

De lo anterior se desprende que las Confederaciones Hidrográficas tienen el deber de comprobar y asegurar que cuando se produce el cese de la actividad extractiva, los pozos no producen una afección negativa a las aguas subterráneas e, indirectamente, un riesgo para la seguridad de las personas. El Organismo de cuenca debe asegurarse de que en estos casos el pozo esté sellado (salvo que se le vaya a dar un nuevo uso) y así debe exigírselo al titular, e incluso ejecutar el sellado si este no lo hace, a su costa. De no actuar así, no sería descartable que pudiera exigírsele, al menos, responsabilidad patrimonial en caso de accidente, pues su deber es comprobar y asegurar que el pozo quede sellado.

4. Además, las obras necesarias para la extracción de aguas subterráneas mientras está vigente el aprovechamiento de aguas (no solo cuando finaliza el aprovechamiento), también deben contar con las medidas de seguridad necesarias. El Plan Hidrológico de la Demarcación Miño-Sil, en su artículo 27.13 establece lo siguiente: “Cualquier captación de agua subterránea deberá contar con las instalaciones de seguridad pertinentes para evitar el riesgo de caída accidental de personas o animales en su interior. En particular, las excavaciones abiertas de diámetro superior a 1 metro requerirán la instalación de una valla perimetral que minimice el citado riesgo. Con el mismo propósito, los pozos y sondeos de menor diámetro deberán contar con un cerramiento adecuado a sus características que impida también la caída de piedras o deshechos en su interior, sin menoscabo de dejar operativa una tubería auxiliar para facilitar la medida del nivel piezométrico conforme se detalla en los apartados siguientes”.

Una previsión similar, se contiene en el Plan Hidrológico de la Demarcación del Duero, cuyo artículo 26.3 establece lo siguiente: “Cualquier captación de agua subterránea deberá contar con las instalaciones de seguridad pertinentes conforme a lo previsto en la normativa de seguridad minera. Con el mismo propósito, los pozos y sondeos deberán contar con un cerramiento adecuado a sus características que impida también la caída de piedras o desechos en su interior, sin menoscabo de permitir la medida del nivel piezométrico…”. La Confederación Hidrográfica del Duero ha indicado que impone esta condición en el título habilitante para evitar peligros para personas o animales.

Esta institución considera de interés que previsiones similares a la recogida en el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Miño-Sil se incorporen en los planes hidrológicos de las demás Demarcaciones Hidrográficas con el fin de completar el régimen general previsto en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico referido al cese de la actividad extractiva. En su defecto, el contenido de dicha previsión puede incorporarse en las autorizaciones y concesiones de aguas que se otorguen, tal y como hace la Confederación Hidrográfica del Duero.

5. Debe señalarse que el hecho de que algunas Confederaciones Hidrográficas no hayan detectado por el momento pozos ilegales, como parece desprenderse de la información recibida de alguna de ellas, no es incompatible con que realicen inspecciones para comprobar que efectivamente no existen pozos abandonados irregularmente y que los pozos existentes cumplen la legislación de aguas. Obviamente, las Confederaciones Hidrográficas tendrán mayor facilidad para controlar los pozos asociados a aprovechamientos de aguas subterráneas que hayan sido objeto de intervención y debidamente registrados que sobre los ejecutados sin conocimiento alguno del Organismo de cuenca, pero ello no le exime de actuar e investigar los pozos que pudieran haberse ejecutado sin su control y la supervisión. Al contrario, deben asegurarse de que no se producen usos sin título habilitante y que, al menos, se reduce en la medida de lo posible el número de pozos que no estén sometidos a ningún tipo de control por la Confederación o que carezcan de las medidas de seguridad precisas.

6. Con esta finalidad, deberían habilitarse los medios necesarios para que las inspecciones sean suficientes y frecuentes y para que puedan tramitarse los procedimientos en plazos razonables, aunque todas las Confederaciones han reconocido como principal obstáculo para resultar eficaces la falta de recursos. Entonces, necesariamente debe mejorarse y reforzarse la colaboración con otras administraciones (minera y local, principalmente) también competentes en la materia.

En particular, debe continuarse y, en su caso, intensificarse la colaboración con el ….. cuya intervención ha dado relevantes resultados. Según ha informado la Confederación Hidrográfica del Duero solo entre febrero y marzo de 2019 el ….. ha denunciado 240 pozos abandonados, lo cual ha permitido que el Organismo de cuenca haya empezado a actuar para su legalización o sellado, según proceda y para que se adopten las medidas de seguridad necesarias.

7. La Confederación Hidrográfica del Duero publicó, el pasado mes de febrero, una guía con consejos de seguridad para evitar caídas de personas o animales en los pozos o sondeos, dirigidos a los propietarios y titulares. Así el Organismo de cuenca aconseja que se coloque algún tipo de señalización, que se instale un vallado y que se tapen los orificios del pozo, o, en caso de concluir definitivamente la extracción, se sellen adecuadamente. Un contenido similar tienen las Recomendaciones elaboradas por esa Confederación Hidrográfica del Ebro.

La difusión de esta información resulta de sumo interés para concienciar a los propietarios de terrenos y titulares de pozos y podría distribuirse también a través de las páginas web de las demás Confederaciones Hidrográficas. Ello sin perjuicio de las obligaciones impuestas a los titulares y los propietarios por la legislación de aguas y el título habilitante, cuyo cumplimiento se debe exigir por los Organismos de cuenca, como ya se ha explicado.

8. Finalmente, ha de señalarse que no ha sido posible concretar una cifra ni siquiera estimada de los pozos para la extracción de aguas subterráneas que puedan existir en el ámbito de la comunidad de Castilla y León, abandonados o en situación irregular. En el mejor de los casos, los organismos de cuenca han informado de los procedimientos sancionadores tramitados en las fechas de estudio (2014-2018) pero no con el suficiente detalle como para identificar pozos que, en la actualidad, se utilicen o se hayan podido abandonar en condiciones poco seguras. La Confederación Hidrográfica del Duero ha comunicado al inicio de este año  que remitió al ….. la información que ha enviado al Defensor del Pueblo. Ello revela la existencia de una iniciativa dirigida a obtener los datos y de una preocupación por mejorar el conocimiento de las cifras reales y el control de pozos, sondeos y obras análogas. Dicha información ha de completarse y mantenerse actualizada.

Por su parte, la Confederación Hidrográfica del Tajo ha informado de un inventario de “puntos de agua” que se utilizan en la tramitación de pozos u otro tipo de captaciones. Los listados remitidos no permiten extraer ninguna conclusión de utilidad para esta investigación, aunque esta institución confía en que la información se complete y se comparta entre las Administraciones públicas competentes. En todo caso ello apunta a que la información disponible sobre esta cuestión es insuficiente.

Decisión

De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo, ha resuelto formular a esa Confederación Hidrográfica las siguientes:

RECOMENDACIONES

1. Intensificar la colaboración y habilitar vías permanentes de comunicación con la administración autonómica y local, así como con el ….., con las siguientes finalidades: 1º localizar los pozos realizados irregularmente para la investigación o aprovechamiento de aguas subterráneas; 2º asegurar el intercambio de información actualizada entre administraciones públicas y 3º garantizar que se adoptan las medidas de seguridad precisas para evitar riesgos de accidente a la mayor brevedad.

2. Promover los trámites necesarios para incluir en los planes hidrológicos de la Demarcación Hidrográfica la previsión de que cualquier captación de agua subterránea deba contar con las instalaciones de seguridad pertinentes para evitar el riesgo de caída accidental de personas o animales en su interior; o en su defecto, incorporar dicha previsión a las autorizaciones y concesiones que se otorguen en materia de aguas subterráneas que impliquen la perforación de pozos, sondeos u obras análogas.

Asimismo se le comunica que, con esta misma fecha, se ha dirigido también la primera Recomendación a las Confederaciones Hidrográficas del Tajo, Miño-Sil, Duero y Cantábrico y la segunda, a las Confederaciones Hidrográficas del Tajo y Cantábrico. Además, se ha dirigido a las Confederaciones Hidrográficas del Cantábrico, Tajo y Miño-Sil otra Recomendación para que difundan a través de la página web de la Confederación Hidrográfica guías o pautas para la señalización, tapado y sellado de los pozos que se realicen para la investigación o aprovechamiento de aguas subterráneas, sin perjuicio de las condiciones que se impongan a los propietarios o titulares del aprovechamiento en las autorizaciones o concesiones que se otorguen.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las RECOMENDACIONES, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

De todo lo anterior se ha informado al Procurador del Común, a quien también se le comunicará la respuesta recibida de los Organismos de cuenca acerca de las Recomendaciones formuladas.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)