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Se ha recibido informe de la Consejería de Políticas Sociales y Familia de la Comunidad de Madrid, relativo a la queja registrada con el número arriba indicado.

Consideraciones

1. Esta institución viene examinando en varias quejas el tiempo que trascurre desde que el ciudadano inicia los trámites para obtener la protección del SAAD en el Ayuntamiento de Madrid hasta que su solicitud tiene entrada en el órgano competente para resolver de la Comunidad de Madrid y el tiempo que trascurre desde que se reconoce el servicio de ayuda a domicilio y el ayuntamiento comienza a prestar el mismo. Respecto a las dos cuestiones planteadas la información facilitada por ambas administraciones no coincide.

2. El Ayuntamiento de Madrid en el informe que remitió a esta institución, el 19 de febrero de 2019, respecto a la divergencia de datos sobre la demora en prestar el servicio de ayuda a domicilio, en virtud del convenio suscrito entre ambas administraciones, indicó que en la correspondiente comisión de seguimiento del convenio, celebrada el 27 de septiembre de 2018, propuso que se tratara el estado de situación de la interoperabilidad de los sistemas, y que la representación de la comunidad transmitió al ayuntamiento su intención de estudiar la propuesta que habían recibido desde el organismo autónomo IAM (Informática del Ayuntamiento de Madrid).

3. Por otro lado, ambas administraciones convergieron, a la vista de la información solicitada, en que el Ayuntamiento de Madrid, que no tiene encomendada la gestión de las solicitudes, excede el plazo de quince días hábiles, previsto en el artículo 15 del Decreto 54/2015, de 21 de mayo, por el que se regula el procedimiento para reconocer la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia en la Comunidad de Madrid, para remitir la solicitud, con la documentación adjunta y los informes pertinentes, al órgano competente en materia de dependencia de la comunidad. A dichos efectos, el Defensor del Pueblo remitió al Ayuntamiento de Madrid, el 8 de diciembre de 2018, el Recordatorio del Deber Legal que tiene de cumplir con el plazo establecido en el artículo 15 del Decreto 54/2015, de 21 de mayo.

Previamente, atendiendo a los datos facilitados por el Ayuntamiento de Madrid, con relación al tiempo medio que trascurre entre la fecha de solicitud de cita previa y la fecha de entrada de la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema y de la solicitud de modificación del PIA en el registro de la administración, se remitió a la entidad local, el 13 de abril de 2016, la Recomendación de considerar la fecha de petición de cita como la fecha de entrada de la solicitud de modificación del PIA en el ayuntamiento, considerando la exigencia recogida en el artículo 30.4 b) Decreto 54/2015, de 21 de mayo (…..).

La Administración local señaló que cuenta con un sistema que le permite dejar constancia de la fecha en la que las personas reconocidas en situación de dependencia solicitan cita para presentar solicitudes de modificación del PIA, pero que al iniciarse el computo del plazo máximo de seis meses que tiene la Administración competente para resolver la revisión del PIA en el momento que la solicitud tiene entrada en el registro de la Administración autonómica, competente para resolver, ello no afectaría al plazo máximo que tiene esta para resolver. Razonaba que el Ayuntamiento de Madrid no podía incorporar la Recomendación de forma unilateral, ya que era necesario hacerlo en colaboración con la Comunidad de Madrid.

Asimismo, el ayuntamiento describía su intervención en el procedimiento administrativo de modificación del PIA, señalando que tras celebrarse la entrevista con los trabajadores sociales, se registra la solicitud en el ayuntamiento y que la misma no se remite al órgano competente de la comunidad autónoma hasta que los técnicos del Departamento de Planificación de la Atención Social Primaría del Área de Gobierno de Equidad, Derechos Sociales y Empleo comprueban el cumplimiento del régimen de compatibilidades y verifican que se ha adjuntado a la solicitud de modificación del PIA la documentación necesaria. Funciones que coinciden con la fase de instrucción en la tramitación de cualquier procedimiento administrativo.

4. El artículo 12.2 del decreto autonómico indica que las solicitudes iniciales de reconocimiento de la situación de dependencia y de revisiones del grado de dependencia se pueden presentar en cualquiera de los lugares contemplados en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a través del modelo normalizado, aunque señala que preferentemente se presentarán en los centros de servicios sociales municipales correspondientes al domicilio del solicitante.

Sin embargo, el artículo 30.4 b) exige que las solicitudes de modificación del PIA se formulen a través de los servicios sociales municipales de atención primaria por medio de modelo normalizado. El precepto expresamente se refiere al procedimiento de modificación del PIA incoado: “A solicitud del interesado, o de su representante debidamente acreditado, cuando se hubiera producido una variación en la situación de su entorno que justifique una modificación del servicio o prestación que éste viniera disfrutando”.

En principio, nada impediría que el ciudadano dirigiera al ayuntamiento la solicitud de modificación del PIA, que debe resolver la comunidad autónoma, a través de cualquiera de los lugares contemplados en el artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y que una vez subsanada y cumplidos los trámites que corresponden al ayuntamiento en la instrucción del procedimiento, este la remitiera a la Comunidad de Madrid, haciendo constar en la misma, si procede, la necesidad de realizar la revisión solicitada por la persona interesada y proponer el reconocimiento de un nuevo servicio o prestación.

Asimismo, esta institución considera que para que no se produzca indefensión la Administración autonómica, que es la competente para resolver las solicitudes de modificación del PIA, está obligada a resolver las mismas también cuando a juicio de los servicios sociales municipales no proceda la revisión solicitada o cuando en la solicitud recibida a través del ayuntamiento no conste la decisión de los servicios sociales municipales sobre dicho extremo.

5. La singularidad respecto a la presentación de las solicitudes de modificación del PIA, que parece que viene impuesta por la necesidad de que en las solicitudes de modificación del PIA, el trabajador social motive suficientemente la necesidad de realizar la revisión y proponer el reconocimiento de un nuevo servicio o prestación, podría ser discutible, ya que es debatible que pueda estar amparada por lo previsto en el apartado 8 del artículo 16 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que establece que no se tendrán por presentados en el registro, aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.

6. En todo caso, las solicitudes, independientemente de que puedan presentarse en distintos lugares, deben dirigirse al órgano competente para resolver, que está obligado, en el caso de ser competente y si procede, a solicitar la subsanación de la solicitud, a requerir la documentación preceptiva que se haya omitido adjuntar y, en su caso, a solicitar los informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, previstos en la norma de aplicación.

La competencia para resolver las solicitudes de modificación del PIA la tiene la Administración autonómica pero la consejería informa a esta institución que las solicitudes de modificación del PIA que no se presentan a través de los servicios sociales municipales de atención primaria, no son admitidas por el órgano competente de la comunidad autónoma, es decir, no se requiere su subsanación y se tienen por no presentadas.

Argumenta lo anterior señalando que la norma establece dos niveles de atención, correspondiendo el primer nivel a los servicios sociales municipales que, por estar más cercanos al ciudadano, pueden ofrecerle una mejor información y orientación sobre el catálogo del SAAD, así como realizar una valoración y propuesta de la prestación o servicio que se ajusta más adecuadamente a sus necesidades de atención actuales.

A dichos efectos, cabe significar que la inadmisión por la Administración autonómica de una solicitud de modificación del PIA, que no se ha presentado a través de los servicios sociales municipales, sin realizar otro trámite, podría vulnerar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, ya que el ordenamiento jurídico prevé, en situaciones asimilables a esta, como la prevista en el artículo 116 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, y en el artículo 14 de Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la remisión de oficio de la solicitud a la Administración que considere que es la competente.

7. De la misma manera, se debe tener presente que el artículo 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, refiriéndose tanto a la elaboración inicial del PIA como a su revisión, señala que los servicios sociales correspondientes del sistema público establecerán un PIA, en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grado, con la participación, previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas por parte del beneficiario y, en su caso, de su familia o entidades tutelares que le representen. Todo ello en el marco de los procedimientos administrativos recogidos en los apartados 1 y 2 del citado precepto.

La norma estatal encomienda a los servicios sociales del sistema público que actúen en la fase de instrucción del procedimiento administrativo. Si la ley estatal expresamente enmarca este trámite de consulta en las fases de instrucción del procedimiento administrativo no cabe que la Administración autonómica demore el inicio del procedimiento a un momento posterior al cumplimiento de este trámite.

Por ello, la naturaleza y régimen jurídico aplicable a la participación de las entidades locales en la tramitación de las solicitudes de modificación del PIA, cuando no existe una encomienda de gestión, no puede responder solo a los principios de cooperación y colaboración y a la asistencia que las diferentes administraciones deben prestarse para el eficaz cumplimiento de sus tareas.

A dichos efectos, debe considerarse que el procedimiento administrativo es el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia de los ciudadanos, tal como se establece en el artículo 105 c) de la Constitución española. El Diccionario del español jurídico de la Real Academia Española en su 1ª acepción lo define como “Sistema lineal de trámites seriados, concatenados y jurídicamente regulados, que, con o sin la intervención de otras personas, se desarrolla por órganos que ejercen funciones ejecutivas de cualquier nivel (estatal, regional, local, etc.), sirviéndoles de cauce formal obligatorio para producir, modificar, extinguir o ejecutar, en el ámbito de su competencia, una disposición final, válida, eficaz y fundada en derecho, con el carácter de acto o reglamento administrativo”. Por su parte, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en su Exposición de Motivos lo define “como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”.

En definitiva el procedimiento administrativo es la causa formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin, ello con independencia de que en el mismo intervenga más de una Administración, como sucede en los denominados procedimientos administrativos bifásicos o de convergencia competencial, en función de las especialidades previstas en la ley de aplicación, entre los que se encuentra el procedimiento de modificación del PIA regulado por la normativa autonómica de la Comunidad de Madrid, que requiere la intervención de los servicios sociales municipales, para realizar el preceptivo trámite de consulta, previsto en el artículo 29 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, con carácter previo a que se elabore la propuesta de modificación del PIA y se dicte la correspondiente resolución por la comunidad autónoma.

En consecuencia, esta institución entiende que, dado que la ley estatal atribuye a los servicios sociales la elaboración del PIA y su revisión en el marco de procedimiento y que la normativa autonómica obliga a los interesados a presentar la solicitud de modificación del PIA en los servicios sociales municipales, para que el trabajador social en la propia solicitud motive suficientemente la necesidad de realizar la revisión y proponga el reconocimiento de un nuevo servicio o prestación, el inicio del cómputo del plazo máximo de seis meses que tiene otorgado la Administración para resolver sobre la modificación del PIA debería iniciarse a la fecha en que la solicitud tenga entrada en el registro de la Administración competente para iniciar su tramitación, que, en virtud de las fases del procedimiento y de la convergencia competencial, es el ayuntamiento, en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias.

Decisión

Por ello, en uso de las atribuciones que le vienen conferidas por el artículo 54 de la Constitución y el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta institución dirige a esa consejería el siguiente:

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES

1. Remitir a la entidad local correspondiente las solicitudes de modificación de PIA presentadas ante la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad de la Comunidad de Madrid, sin la intervención de los servicios sociales municipales.

2. Iniciar el cómputo del plazo de seis meses que tiene la citada consejería para resolver las solicitudes de modificación del PIA en la fecha que tiene entrada la solicitud en la entidad local, suspendiendo el mismo, si procede, en los términos previstos en el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, se solicita la remisión de información sobre el resultado obtenido respecto el estado de situación de la interoperabilidad de los sistemas, en virtud de la propuesta del organismo autónomo IAM.

En espera de la remisión de la preceptiva información y de las medidas que se van a adoptar con relación al Recordatorio de Deberes Legales formulados,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)