Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido escrito de esa Consejería, que remite dos informes elaborados por la Dirección General de Industria y Energía y por la Viceconsejería de Medio Ambiente, referidos a las medidas de protección de la avifauna contra la colisión y electrocución en líneas eléctricas.

Consideraciones

1. En primer lugar, es preciso recordar brevemente la finalidad y obligaciones reguladas en el Real Decreto 1432/2008. Esta norma tiene por objeto establecer normas de carácter técnico de aplicación a las líneas eléctricas aéreas de alta tensión (= o >1kv) con conductores desnudos situadas en las zonas de protección con el fin de reducir los riesgos de electrocución y colisión para la avifauna.

Las zonas de protección se clasifican en tres categorías: Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS); ámbito territorial de los planes de recuperación y conservación de especies de aves amenazadas; y áreas prioritarias de reproducción, alimentación, dispersión y concentración local de especies de aves amenazadas (en adelante, áreas prioritarias).

Las medidas previstas contra la electrocución y la colisión se exigen a las nuevas líneas eléctricas, es decir a los proyectos que se aprueben a partir de la entrada en vigor del  Real Decreto (artículo 3.1). Las líneas eléctricas aéreas existentes, objeto de esta actuación de oficio, deben adoptar con carácter obligatorio las medidas contra la electrocución (es decir, ajustarse a las prescripciones técnicas para la construcción de la línea y los elementos que la integran) y con carácter voluntario las medidas contra la colisión, tales como instalación de señalizadores visuales  (artículo 3.2).

Para ello se establecen los siguientes pasos:

a. Cada comunidad autónoma debe publicar en el diario oficial las zonas de protección existentes en su ámbito territorial, en el plazo de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto 1432/2008 (artículo 4.2).

b. En el plazo de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto 1432/2008 cada comunidad autónoma debe determinar las líneas existentes en zonas de protección que no se ajustan a las medidas de prescripciones técnicas establecidas contra la electrocución y la colisión. Dicha resolución debe ser notificada a los titulares de las líneas y publicada en el diario oficial (artículo 5.2).

2. En el plazo de un año a partir de esta notificación los titulares de las líneas deben presentar los proyectos de adaptación a las prescripciones contra electrocución. La ejecución del proyecto dependerá, según la disposición transitoria única, apartado 2, de la disponibilidad de financiación,  que deberá habilitarse por el Gobierno, a través del entonces Ministerio de Medio Ambiente, “para acometer la financiación total de estas adaptaciones, en el plazo no superior a 5 años desde la entrada en vigor del real decreto. La ejecución de las adaptaciones no superará en ningún caso los dos años desde la aprobación de la financiación correspondiente.

3. En el plazo de un año desde la publicación de las zonas de protección, las comunidades autónomas deben elaborar un inventario de líneas eléctricas aéreas de alta tensión ya existentes que provoque una significativa y contrastada mortalidad por colisión de aves protegidas (incluidas en el Listado). Una vez informado el inventario por la Comisión Estatal del Patrimonio Natural se notificará a los titulares para que  se acojan voluntariamente a la financiación prevista en la disposición adicional única (disposición transitoria apartado 3).

4. Teniendo en cuenta los anteriores preceptos, debe destacarse, ante todo, el notorio retraso en el cumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos por el Real Decreto 1432/2008 para adaptar los tendidos eléctricos ubicados en las zonas de protección a sus prescripciones técnicas. Los argumentos aducidos por la Administración no justifican la demora en su cumplimiento, ni tampoco su falta de actuación.

La Viceconsejería de Medio Ambiente reconoce abiertamente no haber cumplido con su deber de publicar el listado de las zonas de protección al que se refiere el artículo 4.2 del Real Decreto 1432/2008. Este deber solo se ha cumplido parcialmente, y con mucho retraso, respecto a una determinada categoría de zonas de protección (las áreas prioritarias). Sin embargo no indica cuando tiene previsto hacerlo para el resto de zonas de protección, a pesar de que debía haberse cumplido en el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto (el 30 de agosto de 2008).

Dicho lo anterior, a juicio de esta institución no es estrictamente necesario un único listado en el que se enumeren todas y cada una de las zonas de protección para que la Administración comience a actuar. Basta con que una determinada zona haya sido objeto de publicación en el diario oficial para que la Administración proceda a lo siguiente: 1º determinar las líneas existentes en la zona de protección que no cumplen las prescripciones técnicas contra la electrocución y la colisión; determinación que debía realizarse  en el plazo de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto 1432/2008; 2º elaborar un inventario de las líneas que provoquen una significativa y contrastada mortalidad por colisión desde el momento de la publicación. No obstante, no ha sido la forma de proceder en este caso.

5. Analizar la actuación de esa Administración autonómica, en relación con la determinación de las líneas eléctricas que no cumplen las prescripciones técnicas establecidas en el Real Decreto 1432/2008, requiere distinguir los tres tipos de zonas de protección en él previstas: ZEPAS, ámbito territorial de los planes de recuperación y conservación de especies de aves amenazadas y áreas prioritarias:

a) – Según la Viceconsejería de Medio Ambiente, las 43 ZEPAS existentes están declaradas y publicadas desde antes de 2007. Esta institución debe manifestar su discrepancia con el argumento expuesto por la Viceconsejería, según el cual, la declaración y publicación de las ZEPA por ser anterior a la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, no es suficiente a efectos de cumplir lo establecido en el Real Decreto 1432/2008.

Es cierto que esta norma señala que son zonas de protección, en primer lugar, “los territorios designados como Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), de acuerdo con los artículos 43 y 44 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad”, pero la interpretación dada no es correcta.

Los preceptos legales citados regulan las ZEPA, los lugares de importancia comunitaria y las zonas especiales de conservación, todos ellos figuras de protección ambiental que se crearon en Directivas de la UE (las Directivas Aves y Hábitats), que ya habían sido objeto de transposición por la normativa anterior a la Ley 42/2007.

Así, la adaptación de la normativa europea al marco jurídico español se realizó, por un lado,  a través de la Ley 4/89 de protección de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, que recogió las medidas de protección de las aves silvestres contempladas en la Directiva 79/409/CEE (Directiva Aves). Posteriormente, el Real Decreto 1997/1995 procedió a la transposición de la Directiva 92/43/CEE (Directiva Hábitats). La Ley 42/2007 recoge esta regulación que, por ser transposición de la normativa comunitaria, no incluye modificaciones sustanciales respecto a los criterios de declaración y régimen de protección establecidos por las normas de transposición, conforme a las cuales se aprobaron las ZEPA antes de 2007, incluidas las ZEPA en Canarias.

Por tanto, cuando el Real Decreto 1432/2008 remite a la Ley 42/2007 lo hace porque es la legislación vigente en la materia en ese momento, pero ello no significa que los criterios para declaración y gestión de ZEPA establecidos en la legislación anterior no sean válidos para cumplir las exigencias del Real Decreto 1432/2008: dichos criterios son los mismos que los que la Ley 42/2007 ahora recoge. De hecho la propia Viceconsejería reconoce que las ZEPA seguirán siendo las mismas, con lo que invalida la justificación dada respecto a su falta de actuación para cumplir con lo dispuesto en el Real Decreto 1432/2008 respecto a las ZEPA ya declaradas.

Puesto que como se ha señalado el Real Decreto no exige que la determinación de las líneas eléctricas que no se ajustan a sus prescripciones se haga en una única resolución, la Administración podría haber iniciado el proceso de identificación de los titulares de líneas eléctricas en ZEPA desde la entrada en vigor del Real Decreto 1432/2008, sin necesidad de una publicación adicional, pues la declaración de cada ZEPA ya estaba publicada. Con la interpretación dada por la Administración se ha retardado todo el proceso más de diez años respecto al calendario previsto en el Real Decreto 1432/2008. En todo caso, puesto que tiene perfectamente identificadas todas las ZEPA, puede proceder a la publicación inmediata de un listado como paso previo a la determinación de los tendidos que no cumplen con las prescripciones técnicas del Real Decreto 1432/2008: y a continuación comunicárselo a la Dirección General de Industria para que inicie la identificación de tendidos que deben adaptarse.

b) ÁMBITOS TERRITORIALES DE PLANES DE RECUPERACIÓN Y CONSERVACIÓN DE ESPECIES DE AVES AMENAZADAS.- La Viceconsejería dice que los dos planes hasta ahora aprobados para especies amenazadas (el pinzón azul y el guirre) han perdido su vigencia, pero no informa de la aprobación de los nuevos planes que los sustituyan, de lo cual parece deducir que no existe plan en vigor.

Conforme a esta aseveración, no solo se estaría incumpliendo el Real Decreto 1432/2008 si no también la finalidad perseguida por la normativa básica establecida en la Ley 42/2007 que exige la aprobación de planes de recuperación para las especies en peligro de extinción y que las medidas en ellos previstas se mantenga en tanto se revierte la situación desfavorable (artículo 59 en conexión con el 54.1 y 2b), g) y l) de la Ley 42/2007).

En todo  caso, los planes de ambas especies prevén su revisión a los cinco años, de manera que si la aplicación de las medidas previstas en ellos no ha permitido reducir la categoría de amenaza, deben adoptarse otros planes nuevos. Especialmente reseñable es la situación del guirre cuyo plan se aprobó en 2006. De seguirse el criterio de la Viceconsejería de Medio Ambiente de entender que no hay plan en vigor, esta especie llevaría seis años sin plan de recuperación. Esta institución considera preferente, en virtud de los preceptos indicados en el párrafo anterior, entender en prorrogada la vigencia de los planes hasta la adopción de los nuevos, dado que las especies siguen catalogadas en peligro de extinción.

Por otro lado, el ámbito territorial de los planes se encuentra perfectamente delimitados en los instrumentos que aprueban el plan (los mapas pueden consultarse en la web) y por tanto, en sentido estricto, no habría sido preciso publicar de nuevo la lista de las zonas de protección referentes a esta categoría para haber comenzado a identificar los tendidos que no se ajustaban a las prescripciones técnicas del Real Decreto.

No obstante, puesto que esa Administración no ha procedido de esta manera cabe reproducir lo indicado para las ZEPA: puesto que están perfectamente identificados los ámbitos territoriales de los planes de recuperación, puede proceder a la publicación inmediata de un listado de estas zonas de protección como paso previo a la determinación de los tendidos eléctricos que no cumplen con las prescripciones técnicas del Real Decreto 1432/2008; y a continuación comunicárselo a la Dirección General de Industria para que inicie la identificación de tendidos que no se ajustan.

Una última observación sobre el ámbito territorial de los planes de recuperación y conservación: el Catálogo Canario incluye varias especies de aves en las categorías de peligro de extinción y vulnerables a las que no se refiere la Administración y que deberían tener planes aprobados y vigentes conforme a la normativa citada y por tanto, dentro del ámbito de aplicación del Real Decreto 1432/2008. Es preciso que la Viceconsejería de Medio Ambiente aclare este punto.

c) ÁREAS PRIORITARIAS-. La Consejería de Sostenibilidad aprobó la Orden que identificaba las áreas prioritarias en el año 2015, cuando se publicó. Tres años después, la Dirección General de Industria ha dictado la Resolución 1135/2018, de 3 de julio de 2018 en la cual se identifican líneas eléctricas que no se ajustan a las prescripciones técnicas contra la electrocución y la colisión. La resolución ha sido recurrida por el titular de las líneas (……), el 26 de julio de 2018.

Esta resolución se refiere exclusivamente a los tenidos ubicados en áreas críticas pero no en ZEPA y o en territorios donde se apliquen planes de recuperación y conservación de especies amenazadas, a las que se han dedicado los epígrafes anteriores. Ello acredita que la Administración también entiende que no es necesario un único listado con todas las zonas de protección para poder actuar, pues ha identificado los tendidos en áreas críticas.

En relación con la falta de resolución del recurso de alzada presentado por ….. contra la citada Resolución, el artículo 122.2 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, establece un plazo máximo para dictar y notificar la resolución de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se puede entender desestimado el recurso, salvo que se haya interpuesto contra un acto presunto, que no es el caso. No obstante la Administración parece indicar, aunque no con total claridad, que continúa con la tramitación del recurso, lo cual sería conforme con su deber de resolver. Dado el tiempo transcurrido desde que finalizó el plazo para ello, es preciso conocer los motivos de la demora y la fecha prevista para su resolución.

Puesto que la Dirección General de Industria no se ha pronunciado sobre la suspensión de la ejecución la resolución, continúa el cómputo del plazo de un año para que el titular de las líneas presente los proyectos de adaptación, plazo que finalizará  el próximo mes de julio. Aunque el plazo aún no ha transcurrido y dado el número de líneas afectadas (salvo error, 110, según el anexo de la resolución), el titular ha podido presentar ya proyectos de adaptación, al menos respecto a las líneas que pudieran no estar afectadas por el recurso.

6. Respecto a la elaboración del inventario de tendidos peligrosos por colisión en zonas de protección previsto en la disposición transitoria única, apartado tercero, está operación debería haber finalizado en el plazo de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto 1432/2008. También se incumple notoriamente el plazo, pues no se han identificado esos tendidos ni en las ZEPA cuya declaración estaba ya publicada, como para los ámbitos territoriales de los planes de recuperación y conservación (cuyos decretos de aprobación también se publicaron), como para las áreas de protección aprobadas por la Orden, publicada en 2015. La Administración ni siquiera ha informado de cuándo tiene previsto completar este inventario.

Decisión

Por todo lo anterior, y de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir a esa Consejería las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Ordenar la publicación inmediata en el Boletín Oficial de Canarias de la lista de Zonas de Especial Protección para las Aves y de ámbitos territoriales de aplicación de los planes de recuperación y conservación de especies amenazadas que deben considerarse zonas de protección, conforme al artículo 4.2 del Real Decreto 1432/2008.

2. Una vez publicado el listado, instar a la Consejería de Economía, Industria, Comercio y Conocimiento a que inicie e impulse las actuaciones precisas para determinar, a la mayor brevedad, en dichas zonas de protección: 

– Los tendidos eléctricos que no cumplen las prescripciones técnicas del Real Decreto 1432/2008, de acuerdo con el artículo 5.2.

– El inventario de tendidos peligrosos por colisión, de acuerdo con la disposición transitoria única, apartado 3.

Asimismo se solicita a esa Consejería que remita la siguiente información (recabando de la Consejería de Economía, Industria, Comercio y Conocimiento los documentos o datos necesarios, cuando proceda en virtud de sus competencias):

– Criterio sobre la posible vigencia de los planes de recuperación del pinzón azul y del guirre, de acuerdo con la consideración 3 b), e indicación de si se está tramitando su revisión y cuando está prevista su aprobación.

– Indicación de los motivos por los que no se mencionan, entre las zonas de protección que deben declararse, los ámbitos territoriales de los planes de recuperación y conservación de especies de aves catalogadas distintas del pinzón y el guirre.

– Una copia del recurso presentado por ….. contra la Resolución de la Dirección General de Industria y Energía, de 3 de julio de 2018, y de la resolución del recurso. En caso de que no se haya resuelto el recurso, fecha prevista para ello o indicación de los motivos por los que no se va a dictar la resolución.

– Número de proyectos de adaptación de líneas eléctricas que, en su caso, se hayan recibido y número de líneas eléctricas adaptadas al Real Decreto 1432/2008 en la actualidad.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las SUGERENCIAS, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)