Proyectos de explotación y almacenamiento de gas en Doñana. Evaluación de impactos

Tipo de actuación: Sugerencia

Fecha: 10/11/2017

Administración: Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente. Secretaría de Estado de Medio Ambiente

Respuesta de la Administración: Sin Respuesta

Queja número: 17003097


Resumen

Evaluar conjuntamente los impactos acumulativos de los cuatro proyectos de explotación y almacenamiento de gas en Doñana, incluida la valoración de alternativas al almacenamiento de gas, del riesgo sísmico y los impactos de la inyección y del almacenamiento subterráneo sobre el acuífero.

Texto

En relación con la queja arriba indicada, se le comunica que, una vez analizada la información remitida por el IGME, y antes de proceder a la valoración de su contenido, es preciso, para mayor claridad expositiva, resumir los datos de los que dispone esta institución sobre la queja y las actuaciones acometidas hasta el momento. A continuación, se incluye la valoración que hace el Defensor del Pueblo de los informes recibidos del IGME y de la evaluación ambiental efectuada de los proyectos, en particular del proyecto MARISMAS OCCIDENTAL, así como las conclusiones alcanzadas.

Cabe anticipar que algunas cuestiones tratadas en este escrito tienen un carácter marcadamente técnico. En la medida de lo posible, el Defensor del Pueblo ha tratado de exponerlas de forma clara y resumida; esta institución ha considerado necesario reflejar literalmente lo informado por el IGME, con el fin de no incurrir en errores o imprecisiones, reflejar la complejidad de los procedimientos seguidos, o trasladar fielmente los pronunciamientos efectuados por el Instituto.

Todo lo anterior se refleja en el informe detallado de las actuaciones de esta institución que se adjunta a este escrito.

ANTECEDENTES

En el entorno de Doñana existe una explotación de gas desde hace varias décadas. Dicha explotación no se produce en un único emplazamiento sino en distintos lugares donde se ubican diversas instalaciones y pozos conectados entre sí a través de gasoductos.

La estructura de las explotaciones existentes se va a modificar a través de cuatro proyectos (en realidad subproyectos, pues forman parte de una misma infraestructura) que implican construir nuevos pozos, completar la red de gasoductos existente (no todos los emplazamientos están conectados) y reconvertir los yacimientos, a medida que se vayan agotando, en almacenamientos subterráneos de gas.

El valor ecológico del espacio protegido plantea una pregunta esencial respecto a estos proyectos que es si Doñana y su entorno, que alberga un Parque Nacional declarado Patrimonio de la Humanidad y Reserva de la Biosfera, es el lugar adecuado para desarrollar esta actividad  de almacenamiento de gas.

Para responder a esta pregunta el Defensor del Pueblo, en virtud de una queja presentada por una Asociación ecologista y una solicitud del Defensor Andaluz, que aborda una macroactuación sobre las diversas amenazas que sufre Doñana,  investiga si se han evaluado correctamente y con suficientes garantías los impactos sobre el espacio natural de los proyectos, de manera que, con un grado de certeza acorde con su importante relevancia ecológica, pueda garantizarse que el espacio no se va a ver negativamente afectado por la inyección y almacenamiento de gas, así como que los riesgos se reduzcan al mínimo posible.

En consecuencia con lo solicitado se pretende comprobar si el riesgo sísmico y los impactos sobre el acuífero, elemento esencial para el correcto funcionamiento del ecosistema, han sido concluyentemente evaluados y si la Administración ha impuesto al promotor la adopción de todas las medidas precisas para asegurar que, razonablemente, no se producirán efectos derivados de los proyectos que afecten negativamente a este espacio.

SUCINTA DESCRIPCIÓN DE LOS PROYECTOS

Los cuatro proyectos se denominan respectivamente: Marismas Occidental, Marismas Oriental, Saladillo y Aznalcazar.

Todos prevén la reconversión de los yacimientos existentes en almacenamientos de gas natural.

Ninguno de los proyectos se ubica dentro del Parque Nacional propiamente dicho, que es la zona con mayor protección.

No obstante, Marismas Oriental y Saladillo se sitúan dentro del Parque Natural (zonas adyacentes al Parque Nacional, también protegidas) y Marismas Occidental es colindante con el Parque Natural. Aznalcazar está algo más alejado, pero forma parte de toda la infraestructura conectada por gasoductos.

Doñana alberga también una Zona de Especial Conservación y una Zona de Especial Protección para las aves, así como un Lugar de Importancia Comunitaria,  incluido en la Red Natura 2000.

Si el proyecto está situado dentro o no del Parque Nacional no es una cuestión relevante, pues el ámbito protegido es mucho mayor; y en todo caso, los riesgos y los impactos pueden producirse sobre el espacio natural y sobre el acuífero -que es determinante para la supervivencia de Doñana- y que no tiene coincidencia exacta con la delimitación territorial del Parque Nacional.

Un movimiento sísmico, derivado de los trabajos de inyección y almacenamiento de gas, puede afectar al acuífero, aunque estos se realicen fuera del Parque Nacional, cuestión esta que no requiere mayor detenimiento.

ESTADO DE TRAMITACIÓN DE LOS PROYECTOS.

Los proyectos de referencia se encuentran en fases distintas de tramitación administrativa:

– Todos se han sometido a declaración de impacto ambiental por el Ministerio de Medio Ambiente (Marismas Occidental en 2010 y los otros tres en 2013).

– Tienen autorización de la Junta de Andalucía, con excepción del proyecto de Marismas Oriental, cuya autorización ha sido denegada.

– Marismas Occidental es el único proyecto que tiene autorización del Ministerio de Energía, cuyos trabajos se han iniciado. El resto de proyectos carece de esta autorización y por tanto, según la información de que se dispone, aún no se han iniciado los trabajos.

RESUMEN DE LAS ACTUACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

Inicialmente el Defensor del Pueblo realizo en el año 2013 una actuación (Exp. ….., hoy finalizado) con la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, en relación con la insuficiencia de la evaluación ambiental practicada de los cuatro proyectos, donde ya se indicó que dicha evaluación se había realizado de manera independiente para cada uno de ellos y no conjunta como exige la legislación.

Ahora las consideraciones efectuadas entonces se han retomado con motivo de la queja presentada por la asociación Greenpeace, en relación con el riesgo sísmico del proyecto y por el informe del Delegado institucional del CSIC en Andalucía, remitido por el Defensor del Pueblo Andaluz, acerca de que las declaraciones de impacto ambiental formuladas que según su criterio no evalúan en profundidad los riesgos sísmicos de la inyección y almacenamiento de gas y su impacto sobre el acuífero.

A solicitud del Defensor del Pueblo el Instituto Geológico y Minero de España (IGME) ha remitido un primer informe de conclusiones, acompañado de otros 11 elaborados en la fase de evaluación de impacto ambiental los proyectos –en total más de 300 folios-; y otro posterior sobre los estudios aportados por Greenpeace y el CSIC-Andalucía. Del contenido de dicha información se extraen las siguientes:

CONCLUSIONES

1. La información remitida a esta Institución por el IGME sugiere que el emplazamiento de los proyectos podría no ser el idóneo, y no permite despejar adecuadamente las dudas existentes sobre la viabilidad de los proyectos de explotación y almacenamiento de gas en Doñana, por los motivos siguientes:

2. Destaca reiteradamente la complejidad del modelo geodinámico de la zona donde se van a desarrollar los proyectos.

3. Afirma que el modelo geodinámico está sujeto a parámetros no siempre bien conocidos y susceptible de ser estudiado aplicando distintas metodologías, que son aún debatidas por la comunidad científica.

4. Señala que el riesgo sísmico es un fenómeno altamente complejo, donde influyen variables difícilmente controlables. Con estas características, no parece que la inyección de gas sea una actividad apropiada en este entorno; y, en todo caso, su viabilidad debería estar acreditada tras una correcta evaluación ambiental que ofreciera resultados concluyentes sobre la seguridad de los proyectos, lo que no ocurre en este caso.

5. Manifiesta dudas, al no pronunciarse concluyentemente sobre los últimos estudios aportados por el promotor y resulta imprecisa su valoración de estos al indicar que la información aportada completa “en gran medida” la requerida para el estudio de impacto ambiental; o se considera que “en términos generales” resulta suficiente y adecuada y que subsana “en la mayor parte” los defectos advertidos. Prueba de la insuficiencia de estos estudios es que se requieren otros nuevos, incluso en la fase constructiva de los proyectos.

6. Carece de información resumida de los aspectos sustanciales de la evaluación, de las características de los emplazamientos, de los riesgos existentes y de los posibles efectos sobre el medio ambiente, en particular sobre el riesgo sísmico y su afección al acuífero derivados de la inyección y almacenamiento de gas, individual y conjunta de los proyectos.

7. Resulta poco comprensible para el común de los ciudadanos, al no aportar información resumida.

8. La evaluación ambiental de los cuatro proyectos tampoco puede considerarse adecuada por los siguientes motivos:

9. No se ha realizado una evaluación ambiental completa de los impactos de cada proyecto, pues las DIAs no contienen constataciones y conclusiones precisas y definitivas, que disipen cualquier duda científica razonable de sus efectos y en particular el riesgo sísmico derivado de la inyección y almacenamiento subterráneo de gas sobre el acuífero. Es más, las DIAs exigen la realización de nuevos estudios.

Debe destacarse que estos estudios que se requieren al promotor no son meros actos de seguimiento de posibles efectos del proyecto sino de una auténtica valoración del impacto, que se difiere, indebidamente, a la fase de construcción, pues, como se ha indicado, la evaluación de todos los impactos debe ser previa a la formulación de la DIA.

10. Las DIAs no contienen un análisis sobre los impactos conjuntos de los cuatro proyectos derivados de la inyección de gas, cuando los proyectos se desarrollan precisamente sobre el mismo sistema de placas y fallas, en una zona que las propias DIAs califican de riesgo sísmico moderado y de la que el IGME, como ya se ha señalado, destaca la gran complejidad del modelo geodinámico y de las variables que sobre él inciden.

11. No se examinan alternativas al almacenamiento subterráneo de gas.

12. No pueden identificarse todas las medidas preventivas y correctoras impuestas al promotor del proyecto, que son el contenido fundamental de la DIA, pues son las condiciones que garantizan la compatibilidad del proyecto con la conservación del espacio.

En resumen, resultan insuficientes unas DIAs en las que:

– Se formula una declaración favorable sin disponer de todos los datos necesarios para valorar un determinado impacto o riesgo, pero se da el visto bueno para que se ejecuten instalaciones y sondeos de las que pueden derivarse dichos impactos (inyección de gas en el subsuelo, sobre el acuífero);

– Se impone al promotor, como condición para que el proyecto pueda llevarse a cabo, que realice nuevos estudios incluso en fase de ejecución del proyecto, es decir después incluso de la autorización sustantiva, no como mera obligación de seguimiento de impactos previamente evaluados, sino para determinar el alcance del posible impacto, mediante un sistema de prueba-error, que puede generar daños irreversibles;

– No contiene ninguna referencia al estudio de alternativas al almacenamiento subterráneo de gas, lo cual, no es una omisión menor;

– No permite conocer todas las medidas impuestas al promotor.

Cabe aclarar que si bien el examen de los impactos y de las alternativas técnicamente viables debe contenerse en toda su extensión en el estudio de impacto ambiental, la resolución por la que se formula la DIA contiene un epígrafe en el que se resumen los impactos y evaluados y las alternativas estudiadas.

En resumen, como ha quedado reflejado más arriba, ni la DIA del proyecto MARISMAS OCCIDENTAL, ni las de los otros tres proyectos, reflejan que se haya valorado ni los impactos sobre el acuífero de la inyección y almacenamiento de gas ni una alternativa al almacenamiento subterráneo de gas, lo cual, unido a las insuficiencias advertidas por el IGME en los estudios de impacto ambiental en cuanto a la valoración del riesgo sísmico, no permiten concluir que dichos riesgos y alternativas se hayan tenido en cuenta adecuadamente.

13. Tampoco en la autorización otorgada, es decir, en el momento de adoptarse la decisión sobre la realización del proyecto MARISMAS OCCIDENTAL, se disipan las dudas razonables sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad ambiental del lugar afectado. En todo caso la evaluación conjunta de los proyectos debe realizarse antes de que se otorgue la autorización correspondiente, como reiteradamente ha señalado esta institución y también los tribunales de justicia

14. En definitiva, con las DIAs formuladas se da por realizada la evaluación ambiental de unos proyectos y de unas instalaciones (incluida la construcción de nuevos sondeos) para el almacenamiento de gas cuya viabilidad se desconoce, como se reconoce expresamente en el texto de las DIAs. Ello no constituye una evaluación realizada conforme a lo dispuesto en el artículo 1.3 del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyecto aprobado Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, aplicable en este caso, pues no ha quedado acreditado que se haya evaluado de forma apropiada los efectos que la ejecución de los proyectos puedan causar sobre el medio ambiente (ni individual ni conjuntamente), ni que se haya optado justificadamente por la opción de almacenar gas en el subsuelo, pues no se han estudiado otras alternativas.

15. Los impactos que puedan ponerse de manifiesto en la fase de ejecución y explotación del proyecto por una evaluación insuficiente pueden dar lugar a daños ambientales irreversibles o de reparación costosa, lenta y compleja, además de activar también costosos mecanismos de compensación al titular de la explotación, si finalmente esta no resultara viable. La evaluación del impacto ambiental corresponde ante todo y sobre todo a quien promueve los actos con posible impacto ambiental, es decir, al promotor del proyecto. Pero tanto el órgano sustantivo como el ambiental deben exigirle el máximo rigor en la documentación que presente, contrastarla a través de los órganos competentes y dictar resoluciones que no se limiten a proporcionar una mera cobertura jurídico-formal al desarrollo de una actividad que si después resulta tener graves impactos y resulta inviable, puede generar, además del daño ecológico, una indemnización con cargo a los presupuestos públicos a favor de su promotor.

16. Ante la situación descrita, y con fundamento en las consideraciones expuestas, esta institución considera justificada la siguiente forma de proceder:

17. Puesto que las declaraciones de impacto ambiental adolecen de defectos invalidantes deben ser revisadas de oficio por la Administración que las dictó, es decir, el Ministerio de Medio Ambiente.

18. En aplicación del principio de precaución, procede suspender la ejecución del proyecto MARISMAS OCCIDENTAL hasta que se revise la evaluación.

El principio de precaución o cautela se recoge en el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la UE; en el artículo 2 de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental y en el artículo 2 g) de la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad. Este principio significa que la falta de evidencia científica no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas efectivas para impedir la degradación del medio ambiente.

Como se refleja en la Comunicación de la Comisión Europea, sobre la aplicación de este principio, las medidas que se adopten deben ser proporcionadas al nivel de protección elegido. La reducción del riesgo hasta el nivel cero raramente es posible, pero una evaluación incompleta del riesgo reduce el abanico de opciones para adoptar una decisión que haga compatible los objetivos de la planificación estratégica del sector gasístico con la protección de los espacios naturales, en este caso uno de los más valiosos en el ámbito de la UE.

Por su parte, los apartados 2 y 3 a) del artículo 56 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común, habilitan al órgano competente para iniciar o instruir un procedimiento, de oficio o a instancia de parte, para adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas con el fin de proteger provisionalmente de los intereses implicados, y con el fin de evitar que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Este artículo se refiere, en su tenor literal, a medidas que se adopten de forma  previa a la iniciación de un procedimiento administrativo, en este caso, de revisión de oficio de la autorización sustantiva otorgada al proyecto por insuficiencia de la DIA.

Si bien en virtud de la presunción de validez y eficacia de los actos administrativos, la suspensión de la ejecución de los actos administrativos debe tener carácter excepcional, las insuficiencias advertidas en la evaluación y el valor ecológico de Doñana no pueden obviarse, a riesgo de que puedan producirse daños de difícil o imposible reparación si se inician los trabajos sin una adecuada evaluación previa de los impactos.

En este caso, la suspensión de la actividad autorizada se constituye como una medida de tutela o control temporal adoptada por la propia Administración de la que emana el acto, en tanto se pronuncia definitivamente sobre la validez de dicha autorización, previa evaluación ambiental que confirme la idoneidad y la seguridad de los proyectos respecto a las cuestiones señaladas en este escrito. Si la seguridad de la inyección y almacenamiento de gas se confirma, la situación de provisionalidad creada por la suspensión cesará, y la autorización resultará válida y eficaz, pudiendo reanudarse los trabajos.

Si por el contrario, de la nueva evaluación resulta que los proyectos de almacenamiento subterráneo de gas son susceptibles de provocar impactos desfavorables incompatibles con la conservación del espacio, la eficacia de la autorización cesará definitivamente tras su revisión, y los proyectos deberán abandonarse.

En consecuencia con todo lo expuesto anteriormente y con base en el informe que se anexa, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto dirigir las siguientes Sugerencias:

A ese Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente:

SUGERENCIA

“Iniciar los trámites para evaluar individual y conjuntamente los impactos acumulativos de los cuatro proyectos de explotación y almacenamiento de gas en el entorno de Doñana, incluida la valoración de las distintas alternativas al almacenamiento de gas, del riesgo sísmico y los impactos de la inyección y del almacenamiento subterráneo sobre el acuífero”.

Al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital:

SUGERENCIA

“Suspender la ejecución de los trabajos del proyecto MARISMAS OCCIDENTAL, en tanto se completa la evaluación ambiental de los cuatro proyectos de la infraestructura para la explotación y almacenamiento de gas en el entorno de Doñana.”

Asimismo, se solicita a este Ministerio que indique cual es el estado de tramitación de las autorizaciones sustantivas de los proyectos SALADILLO y AZNALCAZAR y la situación en la que se encuentra el  proyecto MARISMAS ORIENTAL, tras denegar su autorización la Junta de Andalucía.

Finalmente, con las consideraciones efectuadas, se han dado por FINALIZADAS las actuaciones seguidas con el IGME, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

Se agradece de antemano la colaboración de ese Ministerio y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)


10-11-2017. Informe técnico del Defensor del Pueblo 

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