Se ha recibido su escrito referido a la queja arriba indicada.
Consideraciones
1. Se recuerda a esa Alcaldía que las presentes actuaciones se iniciaron en 2019 a fin de que el ayuntamiento que preside adoptase las medidas oportunas para que se restableciera la legalidad urbanística infringida. Pese a que han trascurrido más de cinco años desde entonces y tres años desde que por resolución de 14 de mayo de 2021 se dictó orden de demolición de las obras ilegales, sin embargo hasta la fecha no hay constancia de que la ejecución forzosa de dicha orden de demolición se haya llevado a efecto.
Se ha de hacer constar de nuevo que ese ayuntamiento tiene encomendada la protección de la legalidad urbanística y sus tres funciones: inspeccionar las obras, edificaciones y usos de suelo para comprobar su adecuación al ordenamiento jurídico, adoptar las medidas necesarias para la restauración del orden urbanístico infringido y reponer los bienes afectados al estado anterior y, por último, sancionar a los responsables de las infracciones.
Como ya se ha dicho en otras ocasiones, estas potestades son de ejercicio inexcusable y las autoridades y funcionarios están obligados a iniciar, tramitar y resolver los procedimientos establecidos para el ejercicio de aquellas y por supuesto garantizar el cumplimiento de dichas resoluciones. La finalidad es evitar que el incumplimiento de la norma pueda beneficiar a los infractores y perjudicar al propio municipio y a sus vecinos. En suma, no es una facultad u opción sino una obligación del ayuntamiento adoptar medidas de protección de la legalidad, de restablecimiento del orden perturbado, exigir responsabilidad (penal, sancionadora y disciplinaria) y, en su caso, de resarcimiento de los daños y la indemnización de los perjuicios a cargo de quienes sean declarados responsables administrativos, por toda acción u omisión tipificada como infracción en la normativa urbanística que esa corporación tiene encomendado aplicar.
2. Además, todo indica que la tramitación del expediente ha estado años paralizada. Por ello debe recordarse una vez más que ese ayuntamiento tiene la obligación de servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, celeridad, buena fe, confianza legítima y buena administración, que comprende el derecho de la ciudadanía a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.
La falta de impulso y tramitación de un expediente no justificada supone un incumplimiento de la obligación que tiene la Administración pública de someter el procedimiento administrativo al principio de celeridad y de impulsar de oficio todos sus trámites, tal y como establece el artículo 71.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Teniendo en cuenta lo anterior esta institución estima que las dificultades económicas por las que atraviesa la generalidad de los municipios de España pueden justificar la falta de presupuesto para afrontar la ejecución subsidiaria de obras que tienen como fin la restauración de la legalidad urbanística, como la demolición examinada en este expediente. No obstante, la autotutela de la Administración permite que se articulen los medios de ejecución que garanticen la eficacia de los actos administrativos, sin los cuales no se sostiene el Estado de Derecho.
3. Procede resaltar también el carácter ejecutivo con que se invisten las resoluciones administrativas (artículos 4.1.e y 51 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, 38 y 39 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 208 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre). Por tanto, tales resoluciones constituyen título jurídico bastante para proceder a su ejecución forzosa a través de los medios del artículo 100 y siguientes de la Ley 39/2015.
La ejecución forzosa de los actos administrativos, como el que nos ocupa, supone la potestad de la administración que lo dictó de imponer su cumplimiento, incluso por la fuerza (ejecutoriedad). Pero para ello es necesaria la concurrencia de varios requisitos ineludibles:
– Existencia de un título de ejecución de un acto o resolución que lo imponga (la orden de demolición).
– Notificación al obligado de la resolución de la orden de demolición.
– De ser necesaria la entrada en domicilio, habrá de obtenerse previamente el consentimiento del titular o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
4. Dados los años transcurridos desde que se dictase la orden de demolición en 2021 sin que la propiedad haya mostrado el más mínimo interés por darle cumplimiento, a juicio de esta institución lo más eficaz es proceder a ejecutar aquella subsidiariamente. La ejecución subsidiaria, regulada en el artículo 102 de la Ley 39/2015, consiste en que el acto administrativo (la orden de demolición) sea ejecutado por persona distinta de la obligada. Las manifestaciones más frecuentes tienen lugar en lo urbanístico, como en este caso. La ejecución subsidiaria de la orden de demolición puede llevarse a cabo bien directamente por la Administración a través de sus propios servicios, bien puede ser encomendada a un tercero. En ambos casos, el coste deberá ser asumido por el obligado.
Para que la orden de demolición de las obras ilegales pueda ser ejecutada por vía subsidiaria es preciso el previo cumplimiento de unos requisitos básicos:
– La identificación y concreción de las obras a ejecutar, lo que demanda la existencia de un presupuesto, estudio o proyecto previo que las contenga, describa y cuantifique.
– El previo apercibimiento, con plazo para la ejecución, que ha de ser suficiente y adecuado a su entidad, en este caso de la demolición.
– Ha de fijarse la cuantía de los gastos que la ejecución subsidiaria comporta, y notificarse a los propietarios y dándoles audiencia.
Si ese ayuntamiento dispone de medios propios podrá proceder a la ejecución subsidiaria y demoler las obras ilegales. Si no dispone de medios, deberá encomendar a una empresa, a un tercero ajeno a esa Administración municipal, la ejecución de la demolición mediante el correspondiente contrato.
Ello no es obstáculo para que ese consistorio, si no dispone de medios adecuados, solicite la ayuda y colaboración de otra Administración pública, que podrá prestarle medios personales y materiales (personal técnico, maquinaria, etc.), pero lo que no puede hacer es no ejecutar la demolición. Dicho de otro modo, no puede no ejercitar la potestad de ejecución de un acto que ella misma ha dictado. Las potestades administrativas son inalienables e irrenunciables, únicamente en caso de incumplimiento podría subrogarse la Administración que ostente título y legitimación expresa para ello.
5. En suma, ese ayuntamiento está obligado a ejecutar la demolición bien directamente, instando la ayuda y colaboración de otra Administración, bien indirectamente encomendando su ejecución a un tercero. En ambos casos, como se ha dicho, el coste deberá ser asumido por el obligado. Además, el citado artículo 102 de la Ley 39/2015 prevé que el importe de los gastos, daños y perjuicios derivados de la ejecución subsidiaria puedan exigirse al responsable por la vía de apremio sobre su patrimonio y liquidarse provisionalmente antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva. En el mismo decreto en que se decida la ejecución subsidiaria puede requerirse el ingreso del importe del coste estimado, antes de su realización, y exigirse el ingreso por vía de apremio, caso de no satisfacerse en período voluntario. Ello obviamente sin perjuicio del coste que resulte una vez terminadas las obras o actuaciones necesarias, también exigible incluso por el procedimiento de apremio.
Esta vía de la liquidación provisional prevista en el dicho artículo 102 de la ley 39/2015 permite superar las carencias presupuestarias y de medios que pudiera alegar ese ayuntamiento para no ejecutar subsidiariamente una orden de demolición que dictó hace más de catorce años.
4. Finalmente, tampoco confirma ese ayuntamiento si ha incoado expediente sancionador por ejecutar dichas obras sin licencia o en contra de la otorgada, por lo que obviamente no se ha sancionado la infracción cometida en este supuesto.
El expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística es independiente y compatible con el ejercicio por la Administración de su potestad sancionadora. Así viene a decirlo el artículo 251 del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell (en adelante TRLOTUP) cuando afirma que la adopción de las medidas de restauración del orden urbanístico infringido es una competencia irrenunciable y de inexcusable ejercicio por la administración actuante y añade el precepto que ni la instrucción del expediente sancionador, ni la imposición de multas exonera a la Administración de su deber de adoptar las medidas tendentes a la restauración del orden urbanístico infringido, en los términos establecidos en este texto refundido.
Por su parte el artículo 250 del mismo texto legal, que trata de las consecuencias legales de las infracciones, establece en su apartado 1 que las actuaciones que contravengan la ordenación urbanística darán lugar a la adopción por la Administración competente de las siguientes medidas:
a) Las dirigidas a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal.
b) La iniciación de los procedimientos de suspensión y anulación de los actos administrativos en los que pudiera ampararse la actuación ilegal.
c) La imposición de sanciones a las personas responsables, previa la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador, sin perjuicio de las posibles responsabilidades civiles o penales.
En reiteradas ocasiones esta institución ha constatado que los órganos competentes en materia de disciplina urbanística se limitan a la restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o transformada como consecuencia de la actuación ilegal, pero no adoptan las otras medidas necesarias para exigir a los responsables de dicha actuación infractora la correspondiente responsabilidad sancionadora.
Se recuerda a ese ayuntamiento que el apartado 1 del artículo 9 de la Constitución dispone que los poderes públicos están sujetos a la misma y al resto del ordenamiento jurídico y que el apartado 3 se indica que la Constitución garantiza, entre otros, los principios de legalidad así como que el artículo 103.1 de la Constitución y el artículo 6.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece que la Administración local debe actuar siempre con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Aplicando esos principios generales a la práctica administrativa, ese ayuntamiento ha de cumplir todas las prescripciones contenidas en el Libro III del TRLOTUP relativo a la Disciplina urbanística ya que si únicamente ejerce las potestades que se le han atribuido en la protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado y deja de sancionar las infracciones urbanísticas cometidas también podría dar lugar a la creación de una sensación de impunidad entre la ciudadanía.
Por ello, ha de insistirse que ante cualquier infracción urbanística de la que se tenga conocimiento se deben tramitar dos expedientes distintos e independientes: uno para el restablecimiento de la legalidad urbanística vulnerada (con la reposición de los bienes afectados al estado anterior a la producción de la situación ilegal) y otro sancionador que concluye con la imposición, en su caso, de una multa.
Decisión
De conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, y a fin de que ese ayuntamiento lo tenga en cuenta para casos futuros, se ha resuelto formular el siguiente:
RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES
Que está obligado a reaccionar ante las trasgresiones del orden urbanístico infringido, restablecer la legalidad e imponer sanciones a las personas responsables, en definitiva a acomodar la actuación administrativa a los principios de eficacia, economía y celeridad establecidos en el artículo 103 de la Constitución y 71 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Asimismo, y para este caso concreto, se formulan las siguientes:
SUGERENCIAS
1. Que conforme dispone el artículo 102 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se ejecute subsidiariamente la demolición de las obras ilegales ordenada por resolución de Alcaldía de 14 de mayo de 2021 (expediente …), a costa del obligado, a quien podrá exigir el importe de los gastos, daños y perjuicios derivados de la ejecución subsidiaria por la vía de apremio sobre su patrimonio. Si fuera necesario, dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
2. Que se incoe expediente sancionador al titular de las obras ilegales.
Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada ley orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resoluciones, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa
Le saluda muy atentamente,
Ángel Gabilondo Pujol
Defensor del Pueblo