Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido contestación de esa Secretaría de Estado, referida a la queja arriba indicada. Una vez analizada la documentación que aporta cabe formular las siguientes:

Consideraciones

1. En esta actuación se investigan las razones por las que la Dirección General de Carreteras ha excluido del ámbito de actuación del plan de acción contra el ruido, que actualmente tramita, la zona donde se ubica su vivienda, que sufre el ruido provocado por la Autovía A-77, que se construyó con posterioridad a su vivienda.

En lo sustancial esa Administración ha indicado, en primer lugar, que se trata de una vivienda aislada y no ubicada en una aglomeración, y que en el plan de acción solo se incluyen las acciones más relevantes para prevenir y corregir el ruido conforme a la exposición registrada en el mapa de ruido previamente elaborado.

A este respecto debe señalarse lo siguiente:

1º Conforme al artículo 1 de la Directiva 49/2002/CE, esta norma tiene por objeto establecer un enfoque común destinado a evitar, prevenir o reducir con carácter prioritario, los efectos nocivos, incluyendo las molestias, de la exposición al ruido ambiental. Con este fin, los Estados miembros deben adoptar planes de acción, tomando como base los resultados de los mapas de ruidos, con vistas a prevenir y reducir el ruido ambiental “siempre que sea necesario y, en particular, cuando los niveles de exposición puedan tener efectos nocivos en la salud humana…”.

2º La Ley 37/2003 (norma que traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva), impone a las Administraciones el deber de evitar y reducir los daños que de la contaminación acústica pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente (artículo 1 de la Ley 37/2003); impone a los emisores acústicos (incluidas las infraestructuras viarias) la obligación de respetar los valores límite (artículo 12.5  de la Ley); atribuye a la administración potestades de intervención respecto a los emisores acústicos para exigirles las medidas de prevención y corrección del ruido; determina, la elaboración de mapas de ruido para determinadas infraestructuras y para aquellas áreas acústicas donde se compruebe el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica, cuya finalidad es evaluar el ruido en una “zona” y posibilitar la adopción fundada de medidas correctoras adecuadas para dicha zona (artículos 14 y 15); y establece como instrumentos de corrección del ruido, entre otros, los planes de acción, que incluye entre sus finalidades, determinar las acciones prioritarias a realizar en caso de superación de los valores límite de emisión o inmisión o de incumplimiento de los objetivos de calidad acústica (artículo 23) .

3º Ello es manifestación del principio  de que quien contamina paga, recogido en el  artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Este principio obliga a los operadores a tomar las medidas necesarias para evitar los daños ambientales y para la salud de manera que si se producen, se deben sufragar los costes de la restauración del orden infringido. De este principio se deriva que los titulares de los emisores acústicos contaminantes deben asumir los costes correspondientes, por ejemplo, a las investigaciones necesarias para conocer los niveles de ruido, es decir, para evaluar y medir el ruido y, además, para corregir sus consecuencias “sin que la actuación pueda concluir con la mera constatación de un foco de contaminación acústica” (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 5 de abril de 2017).

En virtud de lo anterior, es irrelevante a efectos de determinar si la Administración debe adoptar medidas para corregir el ruido que produce una infraestructura de su titularidad, si la vivienda del reclamante se ubica en una aglomeración o se encuentra en una zona de viviendas dispersas. Los preceptos citados no permiten concluir que un plan de acción solo deba incluir los ámbitos de actuación donde los niveles de ruido sean más graves, como señaló en algún momento esa Administración. Al contrario, de dichos preceptos se desprende que los planes de acción, teniendo en cuenta los niveles de exposición al ruido ambiental reflejados en el mapa de ruido, deben incluir las medidas de prevención y reducción del ruido en todos los casos en los que los niveles de exposición puedan tener efectos nocivos en la salud humana o, en todo caso, cuando sean superiores a los valores límite establecidos en la normativa.

Esta institución no considera irrazonable que se fijen criterios para ordenar las actuaciones de corrección del ruido y priorizarlas en los casos más graves  frente a otras (por el nivel de ruido que se produce o por número de personas afectadas), pero dichos criterios no justifican la exclusión de viviendas aisladas del plan de acción si los niveles de exposición al ruido son inadmisibles, lo que en todo caso ocurre, aunque no solo como se explica en el punto 3, si se incumplen los valores límite.

En consecuencia, este primer argumento debe ser rechazado.

2. En todo caso hay que resaltar que el anexo VI de la Directiva al que remite su artículo 10 (que cita la Dirección General de Carreteras en su anterior escrito) se refiere a la información que los Estados Miembros deben remitir a la Comisión Europea, que es un resumen de los planes de acción y no el contenido de los planes de acción en sí. No sirve por tanto afirmar que la vivienda del reclamante no está incluida en una aglomeración para motivar su exclusión del plan de acción con fundamento en dicho anexo.

3. La Dirección General de Carreteras ha aducido un segundo argumento para justificar la exclusión de la vivienda del mapa de ruido y es que en el tramo donde se ubica se cumplen los valores límite de ruido establecidos en el anexo II del Real Decreto 1367/2007. Como se ha visto, la Dirección General de Carreteras, a la hora de interpretar la legislación sobre ruido, pone el acento en el cumplimiento o no de los valores límite para determinar el alcance de sus obligaciones respecto al deber de prevenir y corregir el que producen las infraestructuras. Ello, a juicio de esta institución, debe matizarse.

1º El mandato constitucional de proteger la salud (artículo 43 de la Constitución) y el derecho a un medio ambiente adecuado (artículo 45) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. Además, la protección constitucional frente a esta forma de contaminación también encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar, consagrado en el artículo 18.1. La interpretación los límites de los derechos debe realizarse  de manera restrictiva y siempre con el sentido más favorable a la eficacia y esencia de tales derechos (STC 159/1986, FJ 6.). Además existe un deber positivo de protección de los derechos fundamentales que obliga a los poderes públicos remover los obstáculos que impiden que la libertad y la igualdad de los individuos y los grupos sean reales y efectivas (artículo 9.2).

La afección singular que el ruido produce en los derechos de quienes lo sufren se ha reconocido en varias sentencias, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (p.e., caso …..) cuya doctrina ha sido recogida por el Tribunal Constitucional. En sus  sentencias 119/2001 y 16/2004 Tribunal Constitucional, señala lo siguiente:

a) Los derechos a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio han adquirido una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a la plena efectividad de estos derechos fundamentales. En efecto, habida cuenta de que nuestro texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a diversas injerencias (como la contaminación acústica) sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada.

b) Una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida.

2º El artículo 45 de la Constitución reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. Además impone a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Además para quienes vulneren este precepto deberá exigirse la reparación del daño causado. Como principio rector de la política económica y social, el artículo 45 informa la actuación de los poderes públicos, lo que significa que tienen el deber de interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico en el sentido más favorable para la efectividad de los valores, bienes o intereses ambientales protegidos.

3º No solo se produce contaminación acústica cuando se superan los valores límite. La contaminación acústica se define como la presencia en el ambiente de ruidos o vibraciones, cualquiera que sea el emisor acústico que los origine, que impliquen molestia, riesgo o daño para las personas, para el desarrollo de sus actividades o para los bienes de cualquier naturaleza, o que causen efectos significativos sobre el medio ambiente (artículo 3 d). La finalidad de la ley del Ruido es prevenir o reducir la contaminación en un sentido más amplio –no exclusivamente asegurar el cumplimiento de los valores límite- y en ese sentido debe interpretarse las potestades que se atribuye a la Administración y las obligaciones que debe cumplir como titular del emisor acústico.

4º. Los valores límite de ruido establecidos en la normativa pueden considerarse una expresión del mandato impuesto a las Administraciones de evitar y reducir los daños que de la contaminación acústica pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente, pero puede que dichos límites no siempre garanticen adecuadamente los bienes constitucionalmente protegidos. Si bien es lógico que los mapas de ruido y los planes de acción deban elaborarse conforme a unos criterios objetivables, a juicio de esta institución, no puede concluirse inequívocamente y para todo tipo de supuestos que el cumplimiento de los valores límite establecidos en la normativa garantice a cualquier ciudadano la ausencia de efectos nocivos para su salud, o de un deterioro grave del medio ambiente del que venía disfrutando, lo cual podrá acreditar, en su caso, mediante otra prueba en contrario (por ejemplo, un informe médico).

5º  Los niveles acústicos referidos en el tramo donde se ubica la vivienda del reclamante  (60.0 – 64.9 dB(A) durante el día; y 50.0 – 54.9 dB(A) para el periodo de noche, son prácticamente coincidentes en su medida superior con los exigibles en las áreas residenciales (65 dB(A) para los periodos día y tarde y 55 dB(A) para el periodo noche). La Dirección General de Carreteras no ha especificado el tipo área acústica en la que se ubica la vivienda del reclamante, quizá dando por supuesto que el uso residencial es el obvio. En todo caso debe recordarse que la OMS recomienda unos niveles de ruido inferiores a los establecidos en el Real Decreto 1367/2007.  Así las directrices de la OMS sobre el ruido para Europa recomiendan reducir el nivel acústico medio por debajo de los 53 decibelios (dB) y mantenerlo por debajo de los 45 dB durante la noche.

4. En virtud de lo anterior, esa Administración debería realizar una medición del ruido que realmente se produce en la vivienda del interesado como consecuencia del funcionamiento de la infraestructura.

Esta parece no haberse producido, pues los datos remitidos son los referidos  al estudio acústico que se realizó en su momento para elaborar el mapa de ruido de la infraestructura, previsiblemente realizado mediante mediciones. Debe recordarse que, según se indica en el anexo IV del Real Decreto 1367/2007, a los efectos de la inspección de actividades por las administraciones públicas competentes, la valoración de los índices acústicos se determinara únicamente mediante mediciones, lo cual procede en casos como, en el presente, en  el que un ciudadano se queja del ruido y solicita a la Administración competente la adopción de medidas correctoras, dado que sus derechos se han podido ver singularmente afectados en comparación con la situación menos ruidosa de la que disfrutaba antes de la construcción de la carretera.

La Dirección General de Carreteras afirma que, si bien la vivienda se ha excluido del ámbito de aplicación del plan de acción, ello no significa que no se vayan a adoptar medidas de corrección del ruido, pero solo en el caso de incumplirse los valores límite. Con el fin de verificar si, al menos, dicho incumplimiento se produce, conforme a mediciones reales; y concretar, en su caso, las medidas correctoras que debieran adoptarse y el momento de adoptarlas, es preciso que realice la citada medición. Ha de señalarse, finalmente que, en los planos aportados por esa Administración, parece reflejarse que en la zona donde se ubica su vivienda no se instalaron pantallas de ruido, aunque sí en tramos próximos.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se formula a esa Secretaría de Estado la siguiente:

SUGERENCIA

Realizar una inspección para comprobar los niveles de ruido que efectivamente se producen en la vivienda del reclamante como consecuencia del funcionamiento de la infraestructura y adoptar las medidas precisas para corregirlo, en todo caso, si se incumplen los valores límite establecidos en la normativa el ruido.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)