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Ha comparecido ante esta institución (…), como presidenta de la Sección Insular de Menorca del Grupo Balear de Ornitología y Defensa de la Naturaleza, mediante un escrito que ha quedado registrado con el número arriba indicado. La reclamante, manifiesta, en síntesis, lo siguiente:

– Mediante escrito de 25 de octubre de 2023, se solicitó a ese consorcio que se tuviera a la asociación por personada en el procedimiento PDU 2019-127. El procedimiento se inició tras las reiteradas denuncias presentadas por la reclamante referidas a una serie de presuntas irregularidades urbanísticas en el término municipal de Alaior. La petición de personación fue desestimada por la resolución de ese consorcio en la Junta de Gobierno Local el 6 de noviembre de 2023. Frente a esta desestimación se interpuso recurso de reposición el 11 de diciembre de 2023 que ha sido desestimado mediante el Decreto núm. 409, de 22 de diciembre de 2023.

– La desestimación se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 14.1 de la Ley 12/2017, de Urbanismo de las Islas Baleares (en lo sucesivo LUIB) sobre la acción pública en materia urbanística. El párrafo tercero del citado artículo establece lo siguiente:

“A los efectos de la acción pública, y con excepción de los expedientes sancionadores y disciplinarios, se considerará persona interesada en un procedimiento, además de quien lo promueva o quien tenga derechos que puedan resultar afectados por la resolución que se adopte, quien se persone”.

Se interpreta por parte del consorcio que este apartado expresamente excluye de la acción pública los procedimientos sancionadores y disciplinarios y, por tanto, solo reconoce a la asociación reclamante la condición de denunciante.

Esta interpretación omite que el artículo 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, de carácter básico, no limita la acción pública como hace el artículo14 LUIB; y, asimismo, omite la legitimidad derivada de la aplicación de la Ley 27/2006, la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (artículos 20 y 23.1).

Cuando la asociación ha solicitado la personación en el procedimiento de disciplina urbanística o (…) ha acreditado el cumplimiento de los requisitos de antigüedad, finalidad estatutaria, territorialidad y actividad en el ámbito que resulta afectado por la actuación exigidos en la citada Ley 27/2006.

– Además, la decisión del consorcio es contraria a las sentencias del Tribunal Supremo sobre personación de las entidades sin ánimo de lucro ambientales en los procedimientos sancionadores. Así, la STS de 7 de julio de 2017, dio la razón a la Fundación Oceana, para ser parte en procedimiento sancionador promovido contra los buques Burgas 3 y Schasckengborg, por infracción consistente en vertidos contaminantes y que la Administración le había negado. Dice el TS:

“Es cierto que una estrecha concepción de los intereses legítimos abonó una consolidada y abundante línea jurisprudencial que rechazaba en el procedimiento administrativo sancionador la existencia de otro interesado distinto de aquel al que se imputaba la infracción y, en consecuencia, la presencia de cualquier sujeto, incluidos aquellos que pudieran considerarse titulares de un interés colectivo. Ahora bien, tampoco cabe desconocer diversas manifestaciones en esta materia, entre las que cabe incluir ésta de la posible presencia en el procedimiento administrativo sancionador de entidades portadoras de intereses supraindividuales. Así, la legislación administrativa empezó a admitir en abstracto que en el procedimiento administrativo sancionador pudieran existir otros interesados, además, del presunto infractor, y entre aquellos nadie más cualificado que los portadores de intereses supraindividuales en dicho procedimiento. Lo que llevará a considerar personas interesadas a quienes cumplan los requisitos establecidos por el artículo 23 de la Ley 27/2006. (fundamento quinto)”.

“El objeto del procedimiento es la impugnación de resoluciones administrativas que no reconocen la legitimación de la Fundación Oceana en un procedimiento administrativo, específicamente un procedimiento sancionador, dirigido a velar por el cumplimiento y sancionar la vulneración de una norma con incidencia medioambiental como es la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, y el ulterior texto refundido, al haberse producido una serie de vertidos en el medio marino habiendo generado unas manchas de una extensión de cuatro km² en el caso del vertido desde el buque Schackengborg y de 0,7 km² en el caso del vertido desde el buque Burgas.

Por ello, no tiene sentido que si la Ley 27/2006 permite la impugnación por la Fundación Oceana de una resolución administrativa que culmina un procedimiento sancionador por vulnerar la legislación medioambiental, no permita que dicha entidad sea parte en el procedimiento donde se ventila ese asunto lo que, a su vez, imposibilitaría su impugnación puesto que la Fundación Oceana no recibe la notificación de la resolución. Por ello, debe entenderse vulnerado el artículo 22 de la Ley 27/2006, en cuanto que la sentencia recurrida afirma que la ‘denominada acción popular en materia medioambiental (…) no ampara la posibilidad de personación en expedientes administrativos sancionadores (… )’ (fundamento sexto)”.

Esta sentencia elimina cualquier duda sobre el reconocimiento de la condición de interesado a las asociaciones ambientales que cumplan con los requisitos del artículo 23.1 de la misma Ley 27/2006 en procedimientos sancionadores.

También puede citarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 23 de abril de 2021 que enjuicia, desfavorablemente para la Administración, la negativa de la Consejería del Medio Rural a reconocer la condición de interesada a la Asociación para la Defensa Ecológica de Galicia (ADEGA), en los procedimientos sancionadores incoados por una tala sin autorización de frondosas y posterior repoblación de eucaliptos, en el Concello de Begonte.

Por las razones expuestas, la reclamante considera que ese consorcio ha impedido indebidamente el ejercicio de la acción popular en el procedimiento objeto de queja.

Consideraciones

1. La argumentación expuesta por la reclamante -que ha remitido copia de todos los actos relevantes dictados por el consorcio en relación con este asunto, así como los escritos y recursos que aquella le ha dirigido-, coincide con la doctrina de esta institución sobre la legitimación de las asociaciones constituidas para la defensa del medio ambiente en los procedimientos de carácter sancionador y de disciplina urbanística y ambiental en general (incluidos los de restablecimiento de la legalidad).

Dicha legitimación abarca las facultades de personarse en el procedimiento, tener acceso a la información que obra en el expediente, presentar alegaciones que deben ser valoradas por la Administración y recurrir la resolución que la Administración le notifique.

El consorcio ha justificado su decisión de no reconocer a la asociación reclamante la condición de interesada en el procedimiento de disciplina urbanística por aplicación del artículo 14.1 de la Ley 12/2017, de Urbanismo de las Islas Baleares (LUIB), que restringe el ejercicio de la acción pública en los procedimientos sancionadores y disciplinarios a quien no tenga condición de interesado

Sin embargo, una interpretación conjunta de la normativa urbanística y ambiental conducen a la conclusión contraria, es decir, que el precepto autonómico que limita la legitimación activa en procedimientos urbanísticos sancionadores y disciplinarios no es aplicable a las organizaciones sin ánimo de lucro constituidas para la defensa del medio ambiente. 

Se exponen a continuación los fundamentos de esta conclusión, comenzando por una referencia a la acción pública urbanística (consideración 2) y siguiendo por la ambiental (consideración 3).

2. El artículo 5 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, establece la acción pública para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los planes, programas, proyectos, normas y ordenanzas en esa materia.

Así, en los expedientes urbanísticos todas las personas disponen de la condición de interesadas sin necesidad de acreditar legitimación especial. Si dicha acción está motivada, como es este caso, por la ejecución de obras que se consideren ilegales, la acción puede ejercitarse durante la ejecución de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística.

Existe una abundante jurisprudencia que sostiene que el ejercicio de la acción pública se reconoce a favor de los ciudadanos y que no se requiere una especial legitimación, como puede ser la derivada de un título de propiedad. Así, la actuación de los ciudadanos que instan a la Administración a que ponga en marcha un procedimiento, y o quieren comparecer en él, es lícita y ajustada a Derecho, aunque solo invoquen el interés de cualquier ciudadano en la preservación de la legalidad urbanística y no pretendan el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

Este derecho incluye el de acceder y de obtener copia de los expedientes administrativos en cualquier momento de su tramitación. En este sentido el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 11 de octubre de 1994 y 12 de abril de 2012 ha señalado que “… hay que admitir que si se reconoce a la totalidad de los ciudadanos la acción pública para exigir el cumplimiento de la legalidad en dichas materias sin exigirles legitimación alguna, no puede privárseles de los medios necesarios, como es el acceso a la información, aunque no promuevan ni se personen en el procedimiento, ya que de lo contrario se desvirtúa su finalidad”.

El derecho de información, genéricamente referido a cualquier actuación administrativa, tiene especial relevancia en el derecho urbanístico, donde el control de la observancia de la legalidad, así como la de los planes y demás instrumentos de ordenación y de gestión urbanística, puede ser instada por cualquier ciudadano.

Así, el solicitante de acceso a la información urbanística puede acceder a datos o documentos contenidos en un procedimiento pese a que no ostente la condición de interesado en el mismo. También puede acceder a cualquier tipo de información o documentación que obre en poder de las administraciones forme parte o no de un expediente. Todo ello con las excepciones que fijan las leyes y que permiten denegar el acceso.

El análisis de estos límites requiere el examen de los derechos reconocidos en materia ambiental por la Ley 27/2006.

3. Respecto a la legitimación activa en materia ambiental para actuar en procedimientos relacionados con el uso del suelo puede señalarse lo siguiente:

3a. El suelo es un recurso natural, forma parte de los elementos que integran el medio ambiente y las decisiones administrativas sobre dicho recurso constituyen información ambiental (artículo 2 de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justica en materia de medio ambiente).

Así, los expedientes de disciplina urbanística (de restablecimiento de la legalidad y sancionadores) contienen información ambiental.

3b. Según el artículo 22 de la Ley 27/2006, los actos imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 (que incluye las normas sobre protección de suelos), pueden ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23, a través de los procedimientos de recurso regulados la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3c. Según el artículo 23.1 de la Ley 27/2006, están legitimadas para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:

– Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.

– Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

– Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.

Como bien dice la reclamante, con este precepto se consagra definitivamente una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales.

La legitimación se reconoce ex lege, lo cual evita a la asociación que cumpla estos requisitos la necesidad de acreditar con mayor detalle ante la Administración la relación entre el objeto del proceso y el derecho o interés de la asociación afectado por la resolución. Basta con que la asociación acredite, como ha ocurrido en este caso, la concurrencia de los tres requisitos indicados, para que el consorcio deba reconocerle su legitimación para recurrir la resolución del procedimiento.

3d. Pero es que, además, y esta es la cuestión clave, la legitimación para recurrir un acto administrativo incluye la legitimación para intervenir en el procedimiento como interesado. Lo dice la sentencia del TS arriba citada con nitidez: no tendría sentido que la Ley 27/2006 legitimara a una asociación para impugnar un acto y que, al mismo tiempo,  le impidiera intervenir en el procedimiento que se tramita para dictarlo.

3e. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España (artículo 10 CE).

La norma autonómica (el artículo 14.1 de la LUIB) no puede restringir derechos regulados con carácter básico en la normativa estatal, en este caso, la Ley 27/2006, que desarrolla el artículo 45 CE, y un convenio internacional vigente en España (el Convenio de Aarhus sobre los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente), además de trasponer una directiva comunitaria sobre la misma cuestión. 

Así lo impiden, junto al ya citado, las reglas 1ª y 23ª del 1491.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia para dictar las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y la legislación básica para la protección del medio ambiente, lo cual significa que las normas autonómicas de desarrollo no pueden rebajar el nivel de protección fijado con carácter común y de mínimos para todo el territorio.

4. En conclusión, dado que la asociación reclamante actúa en defensa del medio ambiente y cumple los requisitos establecidos en el artículo 23.1 de la Ley 27/2006, está legitimada participar en los procedimientos de disciplina urbanística, incluidos los sancionadores, que afecten al suelo y a su protección; y, por tanto, el consorcio tiene el deber de facilitarle el ejercicio de los derechos que le corresponden como interesado, primeramente, reconociéndole tal condición en aplicación de los citados preceptos; y, después, dándole acceso al expediente, permitiéndole formular alegaciones y notificándole la resolución, en la que debe incluir una valoración de dichas alegaciones.

Todos estos derechos se le negaron a la asociación reclamante durante el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que ha motivado la queja, limitándose el conflicto por el consorcio al reconocimiento de la condición de interesado de la reclamante y no al objeto de procedimiento de su interés.

5. El inciso 14.1 LUIB, por el que el consorcio deniega a la asociación reclamante la condición de interesada, a lo sumo puede entenderse aplicable al público en general, es decir, a particulares que no tengan la condición de interesados y nunca a las asociaciones constituidas para la defensa del medio ambiente. E, incluso en ese caso, ha de recordarse lo siguiente:

1º Que la excepción establecida en el artículo 13.2.c) de la Ley 27/2006 (en el que parece inspirarse el artículo 14.1 LUIB) resulta aplicable cuando la revelación de la información puede afectar negativamente “a causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria”. 

En su contexto, parece claro que con el término disciplinaria la ley se está refiriendo a actuaciones que se desarrollen en el ámbito sancionador y no a otros procedimientos, como pueden ser los de restablecimiento de la legalidad urbanística y ambiental.

2º Que la interpretación de dicha excepción debe ser restrictiva y que la denegación del acceso debe motivarse por la Administración en una resolución referida a las razones por las que el acceso afecta negativamente al desarrollo del procedimiento de índole penal o disciplinaria (artículo 13.4 y 13.6 de la Ley 27/2006).

Decisión

1. Se admite a trámite la queja y se inician actuaciones de conformidad con el artículo 18.1 de la citada ley orgánica.

2. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esas Administración la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Que en lo sucesivo reconozca la condición de interesadas en los procedimientos de disciplina urbanística a las asociaciones constituidas con la finalidad de proteger el medio ambiente, conforme a los artículos 22 y 23.1 de la Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Resoluciones formuladas, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo