Reconocimiento de trienios como funcionario de carrera.

SUGERENCIA:

Que se revoque parcialmente la Resolución de 16 de febrero de 2022 dictada por la Dirección del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social y se dicte una nueva en la que se le reconozca al interesado los trienios consolidados en la cuantía en la que fueron perfeccionados el 14 de marzo de 2018 de conformidad con la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública en la redacción anterior a la modificación efectuada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, así como que se le abonen las diferencias dejadas de percibir por la aplicación de la modificación efectuada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, a partir del 1 de enero de 2021 hasta la fecha en que sea dictada la nueva resolución.

Fecha: 23/05/2023
Administración: Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, O.A.. Ministerio de Trabajo y Economía Social
Respuesta: Rechazada
Queja número: 22027819

 

RECORDATORIO DE DEBER LEGAL:

Que se respete lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que obliga a la Administración a dictar en plazo resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Fecha: 23/05/2023
Administración: Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, O.A.. Ministerio de Trabajo y Economía Social
Respuesta: Rechazada
Queja número: 22027819

 


Reconocimiento de trienios como funcionario de carrera.

Se ha recibido su escrito en el que se contiene información relativa a la queja mencionada más arriba.

Consideraciones

1. Esta institución agradece la información remitida. En ella, la Administración trata dos cuestiones distintas. En primer lugar, explica las razones por las cuales una reclamación presentada el 31 de julio de 2019 fue resuelta el 2 de febrero de 2022, para finalmente proceder a exponer los criterios que distintos tribunales han manifestado en referencia a casos similares presentados por el interesado en la presente queja.

2. En referencia a la primera de las cuestiones, esta institución estima claramente insuficientes las razones expresadas por la Administración para explicar el por qué tardó casi tres años en resolver la reclamación presentada por el interesado.

3. La presunta ausencia de recursos humanos basada en una reestructuración administrativa no es ni explicada ni sustentada por hecho objetivo alguno. El organismo autónomo era competente desde el año 2018 para resolver lo planteado, y la Administración no ha presentado documento alguno que justifique la carencia de personal suficiente para resolver los asuntos que se le planteaban. Por otro lado, el criterio a seguir para la resolución del tipo de reclamación presentado por el interesado estaba establecido por el Tribunal Supremo en sus sentencias 648/2019 de 21 de mayo y 723/2019, de 30 de mayo, que interpretan los artículos 1.3 y 2.1 y de la Ley 70/78, de 26 de diciembre, a los efectos del artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en las que estimó: «que el personal laboral tiene derecho a que los trienios reconocidos como personal laboral le sean abonados, tras adquirir la condición de personal funcionario, en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados», por lo que a priori desde mayo del año 2019 la Administración ya era conocedora de que debía estimar las reclamaciones presentadas en el sentido expuesto.

4. Sin embargo, la Administración alude, no solo a la falta de personal, sino a la pandemia sin aportar mayores datos, y a la necesidad de un criterio común a establecer por la Dirección General de Función Pública, cuando dicho criterio ya estaba establecido por la señalada doctrina.

5. Por otro lado, y sin perjuicio de lo señalado, siendo conocedora del perjuicio ocasionado por superar ampliamente el plazo legal establecido en resolver la reclamación presentada, la Administración, no solo asume una interpretación normativa perjudicial a lo planteado por el interesado sobre la base de las modificaciones producidas en la Ley 70/78, de 26 de diciembre, como consecuencia de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado (aprobada año y medio más tarde de que la solicitud fuera presentada) sino que no inicia de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial, a pesar de poder hacerlo, para resarcir al interesado por su mal funcionamiento obligando al interesado a sufrir las consecuencias de una interpretación de la normativa de aplicación, a juicio de esta institución, como poco restrictiva, y a soportar las consecuencias del incumplimiento de la Administración de sus obligaciones legales, siendo está la que resulta beneficiada, económicamente de su modo de proceder, que consistió resumidamente en:

a. Resolver la reclamación interpuesta por aquél, una vez publicada la nueva norma que modifica los efectos económicos vinculados al reconocimiento de los servicios previos, superando ampliamente el plazo legalmente establecido, y que permitía a la Administración soslayar la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente citada.

b. Llevar a cabo, en la resolución emitida, una vez aprobada la legislación elaborada con tal fin, una interpretación de la nueva redacción dada a la Ley 70/78, de 26 de diciembre, altamente cuestionable, como ya señalaremos, en contra de los derechos económicos del interesado.

c. Y en no iniciar de oficio una acción de responsabilidad patrimonial para resarcirle del perjuicio sufrido a pesar de ser incuestionable que, si la Administración hubiera contestado a la reclamación en plazo, no habría afectado al interesado la modificación normativa producida, y, en consecuencia, siendo de aplicación la citada doctrina del Tribunal Supremo, habría percibido los trienios en la cuantía correspondiente al momento en que fueron perfeccionados sin mayores controversias jurídicas.

6. En referencia a la segunda de las cuestiones tratadas en el escrito remitido, es decir, a la exposición que la Administración viene a realizar sobre los criterios que distintos tribunales han manifestado en referencia a casos similares presentados por el interesado, esta institución quiere poner de relieve que son los criterios establecidos desde la Administración los que son objeto de demanda por los afectados ante los tribunales de justicia y, en consecuencia, son sus resoluciones las que son objeto de enjuiciamiento, por lo que la Administración debe ser consciente de que su actuación va mucho más allá de la de ser una mera ejecutora de resoluciones judiciales; las cuales, es claro, que en todo caso deben ser ejecutadas en sus propios términos.

7. En todo caso, como ya se indicó en nuestro anterior escrito de 22 de diciembre de 2022, el derecho económico a la percepción de trienios, como consecuencia de reconocimiento de servicios previos, es un derecho ligado a la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, hoy también de empleo (interinos, eventuales, etc.) y es, precisamente, tal condición la que posibilita al interesado a instar a la Administración «el reconocimiento de la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos».

8. Asimismo, se debe tener en cuenta que la solicitud de reconocimiento de servicios previos no tiene efectos constitutivos, sino meramente declarativos, porque su presupuesto, la prestación del servicio, ya había tenido lugar, y solo es necesario que se reconozcan los servicios ya prestados para llevar a cabo el cómputo de trienios.

9. En definitiva, los trámites de petición y reconocimiento tienen relevancia en cuanto a la declaración del derecho, pero no constituyen o crean el mismo, debiendo en este momento recordar en este sentido la distinción doctrinal de los actos administrativos entre los constitutivos, que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas subjetivas, y los declarativos, que sirven para acreditar y declarar una situación jurídica.

10. Así, el acto de reconocimiento de los servicios previos ha de enmarcarse en los segundos. Esta tesis tiene apoyatura legal en el artículo 39.3 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues los «supuestos de hecho necesarios», obviamente, existen en la fecha en que el trienio, con arreglo a lo hasta aquí expuesto, produce sus efectos, fecha en la que, por otra parte, el interesado ha de tener la condición de funcionario de carrera o, a día de hoy, también de empleo (interinos, eventuales, etc).

11. La citada interpretación es acorde con lo resuelto por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de octubre de 2010 en la que el Alto Tribunal señala:

«En lo que podíamos calificar como dinámica de los derechos que se integran en el marco estatutario de la situación del Juez, (funcionario en el caso que nos ocupa, este añadido es nuestro) en cuanto parte de una relación de empleo público, el derecho nace, como ya hemos anticipado, directa y exclusivamente de la norma que lo define, cuando concurre el supuesto de hecho de la misma. El acto de reconocimiento por el órgano ad hoc de un determinado derecho integrado en un concreto estatuto rector de una relación de empleo público, no tiene el carácter constitutivo que es propio de otro tipo de actos administrativos, en los que se aplican normas de acción administrativa, sino meramente declarativos del derecho preexistente. Por eso, que para el reconocimiento de un determinado derecho de un Juez (funcionario en el caso que nos ocupa, este añadido es nuevamente nuestro) sea precisa, en su caso, la instancia del interesado, si es que no se establece el reconocimiento de oficio por la Administración, no supone que sea ésta (…) la que con su acto de reconocimiento complete el supuesto de hecho de la norma (Ley o Reglamento) definitoria del derecho, sino solo un elemento ligado a la efectividad del derecho, no a su momento de nacimiento. (…) Debe así afirmarse sin vacilación que el derecho económico de que se trata, cuyo supuesto de hecho es la prestación de servicios previos en otras Administraciones, es un derecho integrado en el estatuto del Juez (funcionario en el caso que nos ocupa), en cuanto empleado público, cuyo reconocimiento no es en la dinámica del derecho un elemento constitutivo para su nacimiento. (…) Entendemos, en contra de la tesis del Abogado del Estado, que los supuestos de hecho necesarios en este caso para que se produzca el efecto favorable del acto de reconocimiento del trienio, se limitaban, como ya se dijo, a la prestación de servicios en el periodo computable y computado».

12. De conformidad con la citada doctrina, el derecho económico a la percepción de trienios por servicios previos prestados es un derecho ligado a la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, siendo precisamente tal condición la que posibilita al interesado a instar a la Administración el reconocimiento de la totalidad de los servicios indistintamente prestados por él en las administraciones, teniendo las resoluciones de la Administración en esta materia, simple efectos declarativos, debiendo estimarse que los efectos económicos derivados del nacimiento del derecho se perfeccionan desde la adquisición de la condición de funcionario público de carrera, siendo ésta la condición sustancial para la perfección de los trienios, los cuales quedaron constituidos bajo la redacción de la Ley 70/78, de 26 de diciembre, previa a las modificaciones producidas por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, debiendo reconocerse que tales trienios se perfeccionaron en el momento de la adquisición de la condición de funcionario de carrera por el interesado en la cuantía en la que en ese momento se establecía conforme al criterio a seguir indicado por el Tribunal Supremo en sus sentencias 648/2019 de 21 de mayo y 723/2019, de 30 de mayo.

13. Por otra parte, el artículo segundo de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos, en la redacción vigente a partir del día 1 de enero de 2021 establece que los servicios prestados en condición distinta a la de funcionario de carrera se valorarán en todo caso y a efectos retributivos, en la misma cuantía que corresponda a los del Cuerpo, Escala, plantilla o plaza con funciones análogas a las prestadas.

14. Si bien esta institución es consciente de que las retribuciones de los funcionarios no tienen la condición de derechos adquiridos inamovibles, sino que están sujetas a los cambios que puedan producirse por medio de los instrumentos normativos adecuados, también es conocedora de que la ley no establece referencia a retroactividad alguna en cuanto a los derechos económicos consolidados con anterioridad al 1 de enero de 2021, sino que señaló que a partir de dicha fecha (la de la entrada en vigor de la ley, a saber, el 1 de enero de 2021) la valoración de los efectos retributivos derivados del reconocimiento de los servicios previos se hiciera conforme a dicho criterio.

15. A este respecto dispone el artículo 2.3 del Código Civil que: «Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario».

16. Ante el mutismo sobre el alcance de sus efectos retroactivos de la reforma operada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado sobre la Ley 70/78, de 26 de diciembre, deben ser de aplicación, en consecuencia, los criterios supletorios establecidos en las disposiciones transitorias del Código Civil.

17. Teniendo en consideración lo señalado, señala la disposición transitoria cuarta del Código Civil que: «las acciones y los derechos nacidos y no ejercitados antes de regir el Código subsistirán con la extensión y en los términos que les reconociera la legislación precedente; pero sujetándose, en cuanto a su ejercicio, duración y procedimientos para hacerlos valer, a lo dispuesto en el Código. Si el ejercicio del derecho o de la acción se hallara pendiente de procedimientos oficiales empezados bajo la legislación anterior, y éstos fuesen diferentes de los establecidos por el Código, podrán optar los interesados por unos o por otros».

18. De conformidad con dicha disposición, que debe considerarse como regla general del derecho transitorio, aplicable con este carácter a toda modificación legislativa que no se pronuncia sobre la retroactividad de lo por ella regulados, si el derecho económico del interesado a la percepción de trienios por servicios previos prestados se perfeccionó en el mismo momento en que adquirió la condición de funcionario de carrera, y la acción para el reconocimiento de los mismos se ejercitó con anterioridad a la modificación legislativa que la Administración alega para no concedérselos en la cuantía solicitada y que el Tribunal Supremo y la propia Administración reconoce como la adecuada según la legislación previa a la modificación llevada a cabo por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, la resolución de 16 de febrero de 2022 dictada por la Dirección del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social no casa con la disposición transitoria cuarta del Código Civil, por aplicar una norma jurídica posterior a acciones y derechos nacidos con anterioridad a la misma.

Decisión

Sobre la base de información aportada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular las siguientes resoluciones:

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES

Que se respete lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que obliga a la Administración a dictar en plazo resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

SUGERENCIA

Que se revoque parcialmente la Resolución de 16 de febrero de 2022 dictada por la Dirección del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social y se dicte una nueva en la que se le reconozca a D. (…) los trienios consolidados en la cuantía en la que fueron perfeccionados el 14 de marzo de 2018 de conformidad con la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública en la redacción anterior a la modificación efectuada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, así como que se le abonen las diferencias dejadas de percibir por la aplicación de la modificación efectuada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, a partir del 1 de enero de 2021 hasta la fecha en que sea dictada la nueva resolución.

A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de las RESOLUCIONES formuladas,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo

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