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Se agradece su escrito, en relación con la queja de referencia, registrada con el número arriba indicado, relativa al derecho a percibir el complemento de formación permanente (sexenios) por parte de los inspectores de educación que desempeñan sus puestos en la inspección central de ese ministerio.

Analizado detenidamente el contenido de la información remitida, esta institución ha considerado necesario realizar ante ese departamento una serie de consideraciones al respecto, que se exponen a continuación.

Consideraciones

1. Esta institución en su escrito, se interesó por las razones que justifican el que no se haya incluido el complemento de formación permanente en la Relación de Puestos de Trabajo de los servicios centrales de ese ministerio, con el fin de extender el derecho a percibir dicho componente a los funcionarios inspectores de educación que desempeñan sus puestos en la Inspección Técnica Central, dado el contenido funcional del puesto desempeñado y su condición de personal docente, según lo establecido en el artículo 37.3 de la Ley Orgánica 9/1995, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes, que reconoce al Cuerpo de Inspectores de Educación la condición de personal docente.

2. A dicha consulta, la Administración expresa que “Los puestos desempeñados como Inspectores Técnicos Centrales, conforme a lo previsto en la Relación de Puestos de Trabajo del Ministerio de Educación y Formación Profesional, son puestos como funcionarios de los servicios centrales del citado Ministerio, percibiendo las retribuciones complementarias asignadas a estos puestos de trabajo en la mencionada RPT”.

En relación con esta materia, se cita un informe emitido por la Abogacía del Estado, con fecha de 16 de octubre de 2012 ante una reclamación, supuestamente, similar en el que se hace notar que: “los puestos de origen y de destino que el recurrente desempeña son netamente diferentes por cuanto, en primer lugar, se prestan en Administraciones territoriales distintas, y por cuanto, en segundo término, una cosa es ser Inspector de Educación -puesto que en la Administración educativa manchega se concibe como docente- y otra diferente es el desempeño de un puesto en el Ministerio no como docente, sino como funcionario de los servicios centrales del mismo, aunque preste servicios en la Subdirección General de Inspección…”.

Finalmente, en base a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, concluye que, la Inspección Técnica Central integrada en el Ministerio de Educación y Formación Profesional, “es un instrumento organizativo para desarrollar sus funciones, siendo estos puestos diferentes a los puestos como Inspectores de Educación desempeñados en las Administraciones educativas de origen, al no ser puestos docentes sino de funcionarios de los servicios centrales del Ministerio de Educación y Formación Profesional, debiendo percibir, en consecuencia, las retribuciones complementarias asignadas en la Relación de Puestos de Trabajo, entre las que no figura el complemento de formación permanente como retribución complementaria y sí otras, como el complemento de productividad, que no aparece vinculado a sus puestos de origen en las Administraciones Educativas”.

3. A juicio de esta institución, el problema de fondo que subyace en esta queja es la falta de dotación de estos haberes retributivos complementarios a los puestos ocupados por “Inspectores técnicos centrales” como así aparecen descritos en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) de los servicios centrales del ministerio.

A tenor de lo dispuesto en el artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público: “Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos”.

Al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 julio 2012 señala en su Fundamento Jurídico Segundo que: “La jurisprudencia (SSTJ 4ª de 30-5-1993 y 8-5-1998) ha venido perfilando la regulación de las relaciones de puestos de trabajo y las potestades de la Administración sobre ellas. Se ha dicho que tales relaciones son el instrumento técnico a través del cual se realiza por la Administración -sea la estatal, sea la autonómica, sea la local- la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño, de modo que en función de ellas se definen las plantillas de las Administraciones Públicas y se determinan las ofertas públicas de empleo. Por ello corresponde a la Administración la formación y aprobación de las relaciones de puestos de trabajo artículo 15.1 e) y 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la función pública, lo que, como es natural es extensivo a su modificación. Todo ello evidencia que la confección de las relaciones de puestos de trabajo por la Administración y la consiguiente catalogación de éstos se configura como un instrumento de política de personal, atribuido a la Administración al más alto nivel indicado, de acuerdo con las normas de derecho administrativo, que son las que regulan tanto el proceso de confección y aprobación como el de su publicidad. Así pues, la relación de puestos de trabajo, incluyendo las modificaciones que en ella pueden efectuarse, es un acto propio que la Administración efectúa en el ejercicio de sus potestades organizativas”.

Por ello, son las RPT, con su contenido mínimo y obligatorio, de necesaria observancia, las que determinan, en uso de la potestad de autoorganización, las características esenciales de cada puesto que permiten identificar y distinguir las tareas asignadas dentro del organigrama administrativo, los requisitos exigidos para su desempeño y las retribuciones complementarias que les correspondan, determinando el nivel de complemento de destino correspondiente a cada puesto, así como los puestos de trabajo a los que corresponde un complemento específico y su cuantía (STS de 5 de diciembre de 1994).

4. Resulta indiscutible para esta institución que, en el ámbito que nos ocupa, se parte de la base de la potestad de autoorganización de la Administración a la hora de fijar los complementos retributivos de los puestos contenidos en la RPT, pero también es verdad que debe existir una adecuación entre las funciones asignadas a un puesto de trabajo y las retribuciones aparejadas, y ello depende de la valoración que se haga de cada puesto, valoración que ha de hacerse atendiendo al contenido funcional y características de los puestos o las condiciones en las que éste se desarrolla, (SSTS del 26 febrero 2002, de 18 noviembre 2003 y de 27 marzo 2006).

Dicha valoración de puestos es una operación técnica que ha de basarse en valores y criterios objetivos, y ha de extenderse a la totalidad de puestos, ya que todos han de obtener una conceptualización que sirva de medida para su jerarquización, para la fijación de sus retribuciones complementarias y para saber cuál es la forma de provisión del puesto. Y siendo las actividades que se realizan en los puestos de trabajo distintas entre ellos, es por lo que se debe asignar a cada uno su valor diferencial, y esta valoración consiste en cuantificar esa diferencia de contenidos e importancia entre los puestos. Esta fase es un trámite esencial, de ahí la importancia de que, en el expediente de elaboración de la RPT, quede constancia de que se ha realizado la valoración y cómo se ha hecho esta, cuáles fueron los factores que se tuvieron en cuenta para la valoración, y que ésta se ha hecho siguiendo unos criterios equitativos y no de manera arbitraria.

En orden a destacar la relevancia de la singularidad de cada puesto de trabajo en la atribución del complemento específico son significativas las Sentencias de 22 de diciembre de 1994 (recurso apelación …/1993) que reproduce en lo esencial la precedente de 1 de julio de 1994, sobre las características del artículo 23.3.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, coincidente en parte con el actual artículo 74 del Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público en las que vino a expresar que: «Resulta claro que dentro de un mismo Centro o Dependencia administrativa funcionarios del mismo Grupo pueden desempeñar puestos de trabajo a los que corresponda distinto complemento específico: es el contenido del puesto de trabajo el que determina el complemento específico» (FJ Tercero).

5. Partiendo de estas premisas, se hace preciso examinar el contenido funcional del puesto de Inspector técnico central, al objeto de determinar si procede o no el reconocimiento del componente o complemento por formación permanente, en los términos del Acuerdo de 20 de junio de 1991, a los funcionarios de carrera del cuerpo docente de Inspectores de Educación que prestan sus servicios en situación de comisión de servicios en la Subdirección General de Centros, Inspección y Programas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Real Decreto 498/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, corresponde a la Dirección General de Planificación y Gestión Educativa ejercer, entre otras, la función inspectora educativa en el ámbito de las competencias del Departamento, asumiendo específicamente la Subdirección General de Centros, Inspección y Programas las funciones atribuidas a esa Dirección General en los párrafos k), l), m), n), ñ), o) y p) del apartado 1 de dicho artículo, entre las que se incluye “El ejercicio la función inspectora educativa en el ámbito de las competencias del Departamento”.

En este punto resulta de interés traer a colación la Resolución de la Dirección General de Planificación y Gestión Educativa, por la que se aprueban el Plan General de Actuación de la Inspección de Educación para el cuatrienio 2021-2025, donde se establece que “La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, modificada por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, considera la Inspección educativa como uno de los factores que favorecen la calidad de la enseñanza (artículo 2.2) y establece que el ejercicio de la función inspectora se realizará sobre todos los elementos y aspectos del sistema educativo, a fin de asegurar el cumplimiento de las leyes, la garantía de los derechos y la observancia de los deberes de cuantos participan en los procesos de enseñanza y aprendizaje, así como la mejora del sistema educativo y la calidad y la equidad de la enseñanza (artículo 148)”.

Seguidamente, la propia Resolución añade que las funciones de la Inspección de Educación recogidas en el artículo 151 de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación han de ser desempeñadas por los inspectores centrales del Ministerio de Educación y Formación Profesional y por los inspectores de educación de las ciudades autónomas de Ceuta y de Melilla, en los respectivos centros, programas y servicios educativos del ámbito de gestión de ese departamento ministerial. Dichas funciones, de acuerdo con lo que determina el artículo 4.2.d) del precitado Real Decreto 498/2020, se ejercen directamente por la Subdirección General de Centros, Inspección y Programas en sus diferentes ámbitos de trabajo, a saber: Acción educativa en el exterior; enseñanzas de Formación Profesional en centros docentes militares; Aulas itinerantes adscritas a empresas circenses; coordinación de actuaciones en las unidades periféricas de Ceuta y Melilla, y otras actuaciones, informes, programas y estudios en el ámbito del Ministerio de Educación y Formación Profesional.

6. Frente a la situación discriminatoria a nivel retributivo denunciada por el sindicato promovente, la Subdirectora General de Personal más de allá de justificar que la Inspección Técnica Central integrada en el Ministerio de Educación y Formación Profesional, es un instrumento organizativo para desarrollar sus funciones, no ha ofrecido cumplidas razones y pruebas que justifique de forma objetiva por qué dichos puestos no han sido dotados con el complemento de formación permanente en la RPT, en tanto en cuanto los requisitos exigidos para su desempeño y sus funciones no son diferentes a las desempeñadas en las administraciones educativas de origen ni a las ejercidas por los inspectores de educación de las ciudades autónomas de Ceuta y de Melilla que sí lo perciben.

Con estos antecedentes cabe plantear, por un lado, si la actuación administrativa cuestionada infringe lo pactado en el Acuerdo sobre Retribuciones de los Funcionarios Públicos Docentes suscrito el 20 de junio de 1991 por el Ministerio de Educación y los Sindicatos de Profesores, así como el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de enero de 1998, por el que se regulan las retribuciones de los Inspectores de Educación, que reconoció este derecho por cada 6 años de servicios como funcionario de carrera en la función de inspección educativa. Y por otro, si en el ámbito de los derechos económicos de los empleados públicos y, en concreto, en lo referente a las retribuciones complementarias de los funcionarios docentes, tiene algún significado el principio constitucional de igualdad -artículo 23.2 CE-, habida cuenta que la identidad de trabajo, esto es, la igualdad de funciones, tiene que suponer por tanto la igualación de retribuciones, y que el devengo de retribuciones complementarias se encuentra vinculado al puesto de trabajo que efectivamente se desempeña.

En términos de protección de derechos fundamentales, como es la igualdad, corresponde a la administración pública empleadora, la carga de acreditar que las diferencias de trato efectuadas, tienen una justificación objetiva y razonable, atendiendo a la finalidad perseguida (STS 8-11-2010 [RJ 2010, 8817]). En esta misma línea el Tribunal Constitucional proclama, entre otros extremos, que « … el principio de igualdad implica la eliminación en el conjunto de los factores y condiciones retributivos, para un mismo trabajo o para un trabajo al que se le atribuye igual valor, de cualquier discriminación basada en las circunstancias personales o sociales, que mencionadas concretamente unas … y aludidas otras en la genérica fórmula con la que se cierra el artículo 14, son susceptibles de generar situaciones de discriminación» (STC 112/2017 de 16-10-2017).

En ese sentido, el Tribunal Supremo ya ha declarado que “tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, cuando el empleador o empresario es la Administración Pública las relaciones con su personal han de ser regidas bajo el principio de igualdad, pues no es más que una de las aplicaciones concretas del artículo 14 y 23.2 CE que concede a los ciudadanos el derecho subjetivo de alcanzar de los poderes públicos un trato idéntico para supuestos iguales, y que se traduce en la máxima de “a igual trabajo igual remuneración”, lo que excluye en supuestos idénticos de ejercicio de un puesto de trabajo la autonomía de la voluntad por parte de la Administración Pública de la fijación de diversas retribuciones cuando esta diferencia no se halla justificada.

De manera que cualquier diferencia de trato deberá estar objetivamente justificada, pues de lo contrario será discriminatoria siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones idénticas a las que desempeña otro funcionario que, percibe superior retribución en idénticas condiciones. Si ello no es así, se ampararía una situación ilegal por infracción del principio de igualdad, lo cual está proscrito en nuestra Constitución” (STS 137/2020, de 5 de febrero).

7. A la vista de lo argumentado en las consideraciones anteriores resulta evidente para esta institución que los inspectores técnicos de educación mantienen la condición de personal docente al desempeñar las funciones inspectoras contempladas en el artículo 151 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; y por ende les resulta de aplicación el sistema de retribuciones complementarias establecido en el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de enero de 1998.

Al respecto resulta muy clarificadora la doctrina mantenida por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sucesivas sentencias, tanto en la de 13 de diciembre de 2013 (recurso nº 1267/2012) aportada por el promovente, como en la de 3 de julio de 2014 (recurso nº 732/2012) citada por esa administración en su informe, en la que se señala que:

“En primer término, el recurrente que es quién corre con la carga de la prueba, no ha practicado prueba alguna acreditativa que realiza funciones docentes, incluyendo dentro de éstas la inspección, dado que la Administración en la resolución impugnada mantiene que el puesto de trabajo desempeñado por la Sr. Ruperto no tiene el carácter de puesto docente, según la RPT, inclusive la Sala ignora, al no haberse aportado la RPT, el puesto concreto desempeñado por el recurrente  y las funciones que lleva a cabo, ya que únicamente se dice en la resolución impugnada y en la demanda, que está destinada en la Inspección Central de Educación de la Subdirección General, ignorando por tanto, ambos aspectos.

Por otro lado debemos señalar que las sentencias dictadas por la Sección Sexta de este Tribunal mencionadas por la actora en su demanda se refiere a supuestos diferentes al enjuiciado, concretamente se trata de funcionarios públicos docentes que desempeñan funciones inspectoras, según nombramiento (lo que en el presente caso no ha sido acreditado como ya hemos dicho), y que solicitan del Ministerio de Educación y Cultura la aplicación del sistema retributivo pactado en el Acuerdo sobre Retribuciones de los Funcionarios Públicos Docentes suscrito el 20 de junio de 1991 por el Ministerio de Educación y los Sindicatos de Profesores A.N.P.E., C.C.O.O. y F.E.T.E.-U.G.T. en lo relativo al reconocimiento del “componente por formación permanente”; pretensión que fue estimada por aplicación del artículo 37 de la LO 9/1995, de 20 de Noviembre, que, como ya hemos expuesto, considera el Cuerpo de Inspectores de Educación como Cuerpo docente, y por el contenido del acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de enero de 1998, por el que se regulan las retribuciones de los Inspectores de Educación, a partir del 1 de enero de 1998, que establece el abono de dicho componente por formación permanente o sexenios. Por tanto, a los funcionarios del Cuerpo de Inspectores de Educación, en tanto se encuentren en el ejercicio de la función que le es propia, de inspección educativa, por tener atribuido este Cuerpo el carácter de docente, le resulta de aplicación el sistema de retribuciones complementarias establecido en el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de enero de 1998. Función inspectora que no era puesta en cuestión por la Administración demandada.

Por el contrario, en el caso enjuiciado como ya hemos expuesto, la Administración demandada sostiene que el puesto desempeñado por el recurrente no tiene el carácter de docente, y por dicho motivo, le desestima su pretensión”.

De todo lo anterior se concluye que resulta de aplicación a los funcionarios del Cuerpo de Inspectores de Educación, el sistema de retribuciones complementarias establecido en el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de enero de 1998 por tener atribuido este cuerpo el carácter de docente, y en tanto quede acreditado el ejercicio de funciones inspectoras, como así consta en el presente caso.

8. Nos encontramos, por tanto, ante una situación en la que, no sólo la equidad, sino la justicia, demanda una solución adecuada, como modo de lograr el equilibrio sinalagmático a que debe responder la gestión de las administraciones públicas, y a lo que ha contribuido decisivamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en sentencias como las reseñadas y la dictada el 19 de noviembre de 1986 recurriendo a la técnica del enriquecimiento sin causa, o la de 20 de noviembre de 2019 (recurso nº 2207/2017) sobre el tratamiento retributivo de los complementos específicos del personal docente.

De forma coherente con la doctrina jurisprudencial a propósito de las retribuciones complementarias, lo que aquí se pretende es que, en una situación de desempeño efectivo de la función inspectora en un determinado puesto de trabajo, cuando esa ocupación ha sido impuesta por la propia Administración, ésta deba satisfacer a quien efectivamente lo desempeña la retribución inherente a dichas funciones. Algo distinto a eso tanto favorece el enriquecimiento injusto de la Administración como merma el derecho constitucional a la igualdad de trato de aplicación en el ámbito funcionarial.

Así pues, mientras que el grupo, escala o categoría a la que pertenece un funcionario constituye el punto de apoyo o criterio fundamental para la configuración de sus retribuciones básicas, el devengo de retribuciones complementarias se encuentra vinculado al puesto de trabajo que efectivamente se desempeña, y como es lógico, sí se ha de evitar -y se tiene que evitar- un enriquecimiento injusto, en tanto resulta acreditado que los inspectores técnicos centrales realizan exactamente las mismas funciones  y asumen las mismas responsabilidades que el resto de inspectores de educación de ese departamento, el contenido funcional del puesto acarrea el devengo de todas las retribuciones objetivamente vinculadas a tales funciones, en virtud del principio de igualdad retributiva.

9. La institución del Defensor del Pueblo considera que la función inspectora es uno de los factores clave para alcanzar altos niveles de calidad en la prestación del servicio público educativo, razón por la cual es preciso reconocer y valorar las funciones propias de la actividad inspectora, y compensar económicamente la superior dedicación y dificultad técnica que su desempeño exige considerando todos los factores que concurren en el mismo.

Sobre la base del argumento ya indicado, de que cualquier interpretación y aplicación que se efectúe de la normativa vigente no puede desconocer el principio de igualdad ante la identidad de funciones, compete a esa Administración modificar la RPT para asignar el complemento reclamado con el fin de retribuir adecuadamente el desempeño de los puestos de Inspector Técnico central, de indiscutible naturaleza docente como ha quedado constatado a la vista de las actuaciones y responsabilidades de la Subdirección General de Centros, Inspección y Programas  contempladas en el Real Decreto 498/2020, de 28 de abril y en la Resolución de la Dirección General de Planificación y Gestión Educativa, por la que se aprueban el Plan General de Actuación de la Inspección de Educación para el cuatrienio 2021-2025.

En definitiva, siendo la Relación de Puestos de Trabajo la que determina los puestos dentro del organigrama administrativo, los requisitos exigidos para su desempeño y las retribuciones complementarias que correspondan a cada puesto, la falta de dotación presupuestaria y de previsión en relación con los puestos de Inspector técnico central supone el incumplimiento de una obligación jurídica, que no sólo es contrario a la más elemental exigencia de buena fe sino que, lo más importante, constituye un innegable perjuicio a derechos e intereses legítimos, por lo que en aras de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva y, fundamentalmente, del principio pro actione que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo ha de inspirar la interpretación y aplicación de supuestos como el que nos ocupa, procede el reconocimiento de las retribuciones complementarias solicitadas.

Decisión

Sobre la base de las argumentaciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formularle la siguiente resolución:

RECOMENDACIÓN

Que el Ministerio de Educación y Formación Profesional proceda a reconocer el derecho a la percepción del componente por formación permanente previsto en el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de enero de 1998, por parte de los funcionarios del Cuerpo de Inspectores de Educación y a su abono, en tanto se encuentren en el ejercicio de funciones inspectoras, con la consiguiente consignación presupuestaria y modificación de la relación de puestos de trabajo que, en su caso, sean necesarias.

A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de la Recomendación formulada,

le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo