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Se ha recibido su escrito, en el que se contiene información relativa a la queja mencionada más arriba.

Consideraciones

1. Esta institución no puede compartir la interpretación restrictiva que viene realizando esa Administración del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, en cuanto que la misma distorsiona el alcance general y asistencial de este tipo de ayudas para el fomento de la escolarización, en las que lo relevante para su concesión es el nivel de ingresos y el número de miembros de la unidad familiar del ejercicio correspondiente.

Debe recordarse que las becas y ayudas al estudio responden a una finalidad específica, cual es la de garantizar, en la medida de lo posible, la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación, con el objeto de evitar discriminaciones por razones económicas, y así se proclama en las exposiciones de motivos de sus normas reguladoras.

En cuanto estas becas y ayudas participan de la naturaleza de subvenciones públicas su concesión debe respetar los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación que proclama el artículo 8.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. No obstante, debe tenerse presente, como precisa la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2008 al establecer las notas que caracterizan a las subvenciones, que “el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas”.

Asimismo, es necesario tener presente que el principio de concurrencia implica que las restricciones deben estar justificadas, atendiendo a lo antes indicado, en cuanto a la finalidad que persiguen estas ayudas y los criterios establecidos para su concesión, que también se proyectan sobre el principio de objetividad.

2. Por lo tanto, una vez convocada y regulada normativamente, su otorgamiento ha de estar determinado por el cumplimiento de todas las condiciones de fondo y forma exigidas por la normativa correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria la discrecionalidad de la Administración y atentatoria a la seguridad jurídica.

En este ámbito jurídico, es preciso conocer el grado de prevalencia de las distintas normas aplicables, legales o reglamentarias, en relación con las bases reguladoras, las convocatorias y las posibles guías o instrucciones para la justificación de las mismas, para así poder determinar, en el caso de existir contradicciones entre unas y otras, cuáles tienen carácter vinculante.

Analizada la normativa vigente, en el presente caso son de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones, en la parte que constituye normativa de carácter básico, junto con el Decreto‑ley 1/2017, de 28 de marzo, de medidas urgentes para favorecer la escolarización en el primer ciclo de la educación infantil en Andalucía y demás normas concordantes.

3. Es de advertir, por último, que el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, habilita a los órganos administrativos para dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes, a través de instrucciones y órdenes de servicios, pero siempre con pleno respeto a los principios de legalidad y jerarquía normativa, de modo que su contenido puede aclarar determinados aspectos concretos que puedan derivarse de la interpretación o aplicación de una norma, pero en ningún caso pueden contravenirla o modificarla.

Por ende, el Decreto 149/2009, de 12 de mayo, que regula los criterios de concesión de estas ayudas personalizadas, no puede ser alterado por las instrucciones facilitadas a los centros para la tramitación de estas solicitudes y mucho menos a través de las mismas se pueden establecer limitaciones en el contenido de los derechos reconocidos por las normas objeto de aplicación, toda vez que no son más que decisiones dirigidas a los subordinados del órgano administrativo carentes de valor normativo propio (STC 47/1990, 20 de marzo, y STS de 30 de septiembre de 1991).

En definitiva, el examen concreto de cada uno de los requisitos y de su concurrencia en los solicitantes de las becas y ayudas debe realizarse al amparo de la convocatoria que, en virtud del principio de jerarquía normativa, no puede establecer otros requisitos distintos de los previstos en normas de superior rango, siendo taxativa la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1999, al exponer que “en virtud del principio de legalidad, se estructura una ordenación jerárquica de las normas, lo que tiene su importancia desde el punto de vista jurídico, de suerte que en virtud del principio ‘tu patere legem quem feciste’ se prohíbe a la Administración alterar mediante actos singulares lo establecido en disposiciones por ella dictadas”.

4. En el presente caso, las prescripciones contenidas en el artículo 45.5 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo y en la disposición adicional primera del Decreto 137/2002, de 30 de abril, exigen a los solicitantes de las ayudas acreditar los rendimientos obtenidos a través de la autoliquidación por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas si están obligados a ello, el certificado de retenciones expedido por el pagador cuando no exista la obligación de declarar y, “en defecto de los anteriores, por cualquier otro medio que acredite la realidad de la percepción”. Admitiendo expresamente el citado artículo 45.5 como documentación acreditativa la “certificación de haberes, declaración jurada o cualquier otro documento de cada uno de los sujetos que integran la unidad familiar, correspondiente al ejercicio fiscal” que permita aplicar el baremo establecido para la admisión y para la concesión de bonificaciones.

Así pues, en base a la normativa de aplicación en esa comunidad autónoma y a la doctrina jurisprudencial vigente, esta institución entiende que para la determinación de la renta anual de la unidad familiar han de ser tenidos en cuenta todos los ingresos de sus miembros que hayan sido debidamente acreditados por cualquiera de los medios antes reseñados, lo que es del todo punto acorde con la finalidad última de la normativa reguladora de estas ayudas, que atiende a la capacidad económica de la unidad familiar, con independencia de la obligación o no de presentar la declaración de IRPF (Sentencia de la Audiencia Nacional 201/2016, de 19 de mayo de 2016, rec. …/2014, entre otras).

5. Sin embargo, la Agencia Pública Andaluza, una vez más, con fundamento en el artículo 46.8 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo y en las Instrucciones facilitadas a los centros educativos para la tramitación de las solicitudes de ayuda de esa convocatoria, no admite por extemporánea la declaración de la renta correspondiente al ejercicio 2017 al haber sido rectificada por la Administración tributaria después del 30 de abril, sin tener en consideración que la misma había sido presentada en la Agencia Tributaria dentro del plazo legal y que la rectificación solicitada en enero de 2019 no obedeció a un error u omisión en los ingresos declarados, sino a lo dispuesto en el Real Decreto‑ley 27/2018, de 28 de diciembre, por el que se adoptan determinadas medidas en materia tributaria y catastral, que ha modificado la redacción de la letra h), del artículo 7, de la Ley 35/2006, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, para contemplar expresamente la exención de estas prestaciones, con efectos desde el 30 de diciembre de 2018 y aplicable a ejercicios anteriores no prescritos, en cumplimiento de la Sentencia 1462/2018 del Tribunal Supremo, de 3 de octubre de 2018.

6. Como ya ha manifestado esta institución a esa consejería en una resolución formulada con ocasión de una queja similar tramitada recientemente, la declaración de la renta mantiene su validez y eficacia más allá de la finalización del plazo de presentación de solicitudes de admisión, en cuanto que la misma certifica los ingresos obtenidos en el último ejercicio fiscal, aun cuando hayan sido presentadas con posterioridad a ese plazo, ya que toda la información proporcionada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria no admite ninguna alteración, a diferencia de lo que sucede con aquellos documentos que acreditan unas circunstancias susceptibles de cambios (lugar de residencia, domicilio, vida laboral, etc.), para los cuales resulta justificado que mantengan su validez al término del plazo de presentación de las solicitudes de ayudas, como así lo exige el artículo 46.8 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo.

Por ello, a criterio de esta institución, las declaraciones de rentas cuando, por diversas circunstancias, no han sido presentadas o se han presentado en una fecha posterior al plazo de presentación de las solicitudes de ayudas deben ser admitidas por la Agencia Pública Andaluza como documento acreditativo de los ingresos familiares, independientemente de la fecha en la que se hubieran presentado ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sin que las Instrucciones facilitadas a los centros para la tramitación de estas solicitudes puedan limitar su validez y eficacia, pues de ser así esa consejería estaría penalizando dicha extemporaneidad, y ello corresponde en cualquier caso a la Administración tributaria, si fuera procedente.

7. Atendiendo a la configuración de estas ayudas, esta institución no considera que el artículo 46.8 del decreto mencionado dé soporte suficiente a ese trato diferenciado, toda vez que, siendo el sentido y finalidad de las mismas que las familias de clases medias puedan hacer frente a los gastos de escolarización de sus hijos menores de tres años, sería un contrasentido que niños que asisten a un mismo centro y teniendo una misma situación económica familiar, o incluso alguno de ellos más desfavorecida, uno no puede disponer de esta ayuda económica por la sola circunstancia de que sus padres presentaron la declaración de la renta en fecha posterior a la finalización del plazo de presentación de solicitudes, aun cuando su situación económica fuera incluso de peor condición.

En este punto, la actuación administrativa cuestionada resulta incongruente con el sentido de la base reguladora tercera recogida en el Decreto‑ley 1/2017, de 28 de marzo, que al regular los requisitos que deben cumplir las personas beneficiarias, dispone en su punto tercero que: “Las personas beneficiarias de estas ayudas quedan exoneradas de acreditar estar al corriente de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social, así como de acreditar las deudas en periodo ejecutivo de cualquier otro ingreso de Derecho Público de la Comunidad Autónoma de Andalucía, impuestas por las disposiciones vigentes, ya que en estas ayudas económicas concurren circunstancias de especial interés social al tener como objetivo fomentar la escolarización en el primer ciclo de la educación infantil en Andalucía”.

Como se indicaba anteriormente, el criterio interpretativo que aplica la Administración a las bases reguladoras atempera la buscada finalidad de contribuir con una ayuda a las familias que se encuentran en “situación de necesidad”, y quiebra el principio de igualdad en cuanto que dos familias que se encuentren objetivamente en la misma situación económica subvencionable de necesidad, no recibirán el mismo trato.

8. Finalmente, y no por ello menos importante, es preciso significar que la percepción de los ingresos viene determinada por la normativa tributaria, como así lo previene el artículo 45.1 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, a cuyo tenor: “Se considerará el valor de la renta disponible calculado en virtud de la normativa tributaria que le sea de aplicación”.

En este marco jurídico, la autoliquidación que realiza el propio sujeto pasivo del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, puede estar sujeta a modificaciones cuando existan elementos sobrevenidos o su calificación deviene errónea por cualquier causa. De modo que los ingresos pueden ser modificados cuando se determine ‑con independencia de cuál sea la vía para ello‑ que se estaba asignando a un obligado tributario una capacidad económica que en realidad no tiene.

9. El principio de seguridad jurídica que opera en todo el sistema y con las mismas premisas exige que cuando un precepto se modifica o se expulsa del ordenamiento jurídico esta modificación deba tener validez “erga omnes”. Y ello supone que cualquier administración pública que haya establecido unos requisitos para la concesión de una ayuda o subvención, si en el tiempo se modifica la situación económica de quien la percibe, deba revisar o revocar su concesión. En sentido opuesto, si las condiciones se adquieren a posteriori porque una norma o sentencia altera el tratamiento de una renta, no existe el elemento voluntario en la relación que permita a la Administración obviar la situación, sino que dimana de un mandato legal o judicial y, por tanto, al alterarse el ordenamiento en ese punto, vincula al conjunto de la Administración, que tiene personalidad jurídica única.

La cuestión nuclear es, por tanto, el elemento de la voluntariedad, no apreciable en el presente caso, toda vez que no se ha producido una alteración en la situación jurídica imputable a la interesada, sino por el cumplimiento de una sentencia que ha obligado a la Administración pública a mejorar el tratamiento de la renta, siendo la rectificación de la autoliquidación el modo en que se materializa esa modificación del ordenamiento, que en este caso le beneficia a usted, pero que, en caso contrario, habría servido a esa Administración para reclamar legítimamente el reintegro.

En aras del principio de legalidad y de seguridad jurídica, la Agencia Pública Andaluza estaba obligada a valorar la renta anual de la unidad familiar aplicando lo dispuesto en la letra h), del artículo 7, de la Ley 35/2006, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, tras verificar sin demasiadas dificultades que usted había percibido una prestación de maternidad, mediante un certificado de la Seguridad Social o cualquier otro documento, de acuerdo con las previsiones del artículo 45.5 del Decreto 149/2009, de 12 de mayo, y de la Disposición adicional primera del Decreto 137/2002, de 30 de abril, lo que habría permitido tener en cuenta dicha circunstancia dentro del plazo de presentación de las solicitudes.

10. Por todo lo expuesto, el Defensor del Pueblo considera que los criterios establecidos para la baremación de las solicitudes de ayudas para la escolarización en el primer ciclo de educación infantil deben ser aplicados asegurando un tratamiento igualitario a las familias que se encuentren en la misma situación económica, la cual ha de ser valorada en los términos que explicita la normativa tributaria y las propias bases reguladoras, que oportunamente admiten la posibilidad de aportar cualquier otra documentación acreditativa de los ingresos reales percibidos cuando no haya sido posible obtener información sobre los datos fiscales necesarios, bien entendido que, de no ser aportada por los beneficiarios junto con su solicitud ha de ser requerida por la Administración educativa, a tenor de lo dispuesto en el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, que impone sobre las administraciones públicas el deber de subsanación.

Decisión

Teniendo en consideración cuanto queda expuesto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular la siguiente

SUGERENCIA

Acordar, conforme a los criterios normativos señalados en la presente resolución, la revisión de oficio del expediente administrativo de la promovente de la queja teniendo en cuenta la declaración de la renta aportada, al objeto de determinar si procede la concesión de la ayuda solicitada.

A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de la resolución formulada, en cuanto le resulte posible dadas las limitaciones derivadas de la declaración del estado de alarma,

le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)