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Se ha dirigido nuevamente a esta institución (…) con motivo de la queja arriba indicada.

Dicha queja fue admitida y tramitada por el Defensor del Pueblo, en cumplimiento del artículo 54 de la Constitución y de la Ley Orgánica 3/1881, de 6 de abril. Así, esta institución solicitó información a esa confederación hidrográfica y a la vista de la respuesta obtenida, el Defensor del Pueblo procedió a dar por finalizadas las actuaciones el pasado mes de octubre.

Con motivo del nuevo escrito de la reclamante, esta institución ha revisado el expediente y se ha advertido que determinados hechos no se tuvieron debidamente en cuenta y resulta necesario retomar las actuaciones con el fin de reformular la decisión adoptada, en virtud de las consideraciones que se exponen a continuación.

Consideraciones

1. La cuestión que debe analizarse es la relativa a la prescripción de las sanciones.

La reclamante se queja de que ese organismo de cuenca ha resuelto un recurso de reposición presentado por ella seis años después de que le impusiera la multa de 450 euros recurrida.   

La confederación hidrográfica explicó en su momento que durante todo ese tiempo se había suspendido la ejecución de la sanción (es decir, no se había cobrado la multa) y que solo se exigió el pago a la reclamante una vez resuelto y desestimado el recurso de reposición.

2. Las administraciones públicas tienen el deber de resolver los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, incluso fuera de plazo (artículo 21 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Este precepto no puede convertirse, por razones de seguridad jurídica, en una habilitación a la Administración para que demore indefinidamente sus decisiones, en particular, en aquellos procedimientos en los que se incide singularmente en la esfera jurídica de los ciudadanos mediante el ejercicio de la potestad sancionadora, o mediante la desestimación de los recursos interpuestos contra las resoluciones sancionadoras.

Por ello, el ordenamiento jurídico establece un plazo de tiempo, transcurrido el cual, una determinada conducta ilícita ya no podrá ser castigada (plazo de prescripción de las infracciones) o el cumplimiento de una sanción ya impuesta -como el pago de una multa- ya no podrá ser exigida (plazo de prescripción de las sanciones).

Este último supuesto es el que aquí interesa.

3. De acuerdo con el 30.3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Y añade: “En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso”.

Durante años ha resultado controvertida la cuestión de si dicho precepto debía aplicarse, no solo a los recursos de alzada, sino también a los de reposición. El Tribunal Supremo ha resuelto la cuestión definitivamente en su sentencia de 30 de noviembre 2020 y ha sentado la siguiente doctrina jurisprudencial: ha de entenderse que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción en los términos establecidos en el artículo 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada, es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

4. La cronología de los hechos en esta queja es la siguiente:

– El 17 de enero de 2014 se dicta la resolución sancionadora del expediente (…), se emite la liquidación y se notifica el 21 del mismo mes a la interesada.

– El 6 de febrero 2014, la interesada interpone recurso de reposición contra la sanción (no contra la liquidación) y solicita expresamente la suspensión de la ejecución de la sanción, lo cual se acuerda por ese organismo de cuenca el 24 de marzo de ese año. La suspensión se mantuvo hasta la resolución del recurso de reposición, el 18 septiembre 2020, que fue desestimado. En ese momento se levantó la suspensión, lo cual se notificó a la reclamante el 30 de julio 2021, concediéndole un nuevo período de pago voluntario.

Contra dicho requerimiento de pago, el 24 agosto 2021, la titular presentó un recurso de reposición en el que considera prescrita la sanción y solicita la devolución del importe ingresado.

De acuerdo con la doctrina arriba expresada cabe concluir que cuando ese organismo de cuenca le exigió el pago de la multa a la reclamante, la sanción ya había prescrito. Así, el plazo de prescripción de la sanción (1 año) comenzó el 21 de enero (con la notificación de la sanción), se interrumpió al acordarse la suspensión de la ejecución de la sanción el 24 de marzo de 2014 y volvió a computar a partir del 6 de mayo de 2014, momento en el que habían transcurrido los tres meses previstos para que la Administración resuelva el recurso de reposición.  

En virtud de lo anterior, ese organismo de cuenca no puede exigir válidamente el pago de la multa a la reclamante en 2021.

5. En las explicaciones suministradas al Defensor del Pueblo, ese organismo de cuenca viene diferenciar entre la sanción impuesta y la liquidación de la multa. Esta forma de proceder le sirve para sostener, por un lado, que al haberse notificado la liquidación de la multa a la reclamante la sanción no ha prescrito; y, por otro, que tampoco ha prescrito la liquidación de acuerdo con la legislación tributaria, porque esta permite suspender el plazo de prescripción (4 años) desde que se interpone la reclamación hasta que se resuelve [artículos 66.1 y 68.2 b) LGT].

A ello cabe oponer varios argumentos:

– Las sanciones pecuniarias son ingresos de derecho público, pero no tienen naturaleza tributaria, por lo que incluso en el supuesto de que los preceptos de la Ley General Tributaria invocados por el organismo de cuenca pudieran aplicarse supletoriamente a otros ingresos de derecho público no tributarios, el organismo de cuenca lo debería haber fundamentado mínimamente.

– Lo que el organismo de cuenca llama “liquidación” no es una liquidación en sentido tributario. Una liquidación tributaria es el acto administrativo por el que la Administración fija y notifica la cuantía de la obligación tributaria al contribuyente.

En el caso de las sanciones, la cuantía de la multa queda determinada en la resolución sancionadora (artículo 90 de la Ley 39/2015). Conforme a este mismo artículo, es posible que en un procedimiento separado (complementario) se calcule, además, la indemnización que corresponda satisfacer a la Administración por los daños causados al dominio público hidráulico, pero la resolución de este procedimiento no es susceptible de recurso en vía administrativa (artículo 90.4).

Por lo demás, la cuantía de una sanción se determina de acuerdo con los principios que regulan el ejercicio de la potestad sancionadora (legalidad y proporcionalidad, entre otros) y, en el caso del dominio público hidráulico, también conforme a la normativa de aguas, que cuenta con preceptos específicos sobre valoración de daños y que sirven de referencia para la calificación de la infracción y valorar los daños al dominio público hidráulico. 

Dicho de otra manera, la resolución sancionadora contiene en sí la cuantificación de la cantidad adeudada y no es necesario que la Administración dicte ningún otro acto de liquidación adicional o independiente de la propia resolución sancionadora.

– La pretensión de la reclamante al interponer el recurso de reposición no es discutir esa denominada “liquidación”, sino anular la sanción impuesta. Es decir, la reclamante no discute la cuantía de la multa sino la concurrencia de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para que la Administración le imponga la sanción. 

– Ese organismo de cuenca no ha aportado razones que justifiquen la demora de la Administración en resolver el procedimiento. La finalidad de la prescripción es garantizar la seguridad jurídica y evitar actuaciones carentes de diligencia en cuanto al cumplimiento de los plazos, que es el supuesto que aquí se plantea si atendemos al tiempo transcurrido entre la presentación del recurso de reposición y su resolución.

6. De acuerdo con el artículo 109 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, estas podrán revocar sus actos de gravamen o desfavorables. Puesto que la reclamante ha abonado la multa, ese organismo de cuenca debe adoptar las medidas necesarias para que se le devuelva el importe de la sanción.

Decisión

1. Vista la información recibida, procede reanudar las actuaciones, conforme a los artículos 54 de la Constitución y 1, 9, 15 y 18.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.

2. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa confederación hidrográfica la siguiente:

SUGERENCIA

Que revoque la resolución del recurso de reposición presentado por la reclamante, por haber prescrito la sanción, y adopte medidas para que se le devuelva el importe indebidamente abonado. 

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada ley orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Sugerencia, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo