Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido escrito de ese organismo, referido a la queja arriba indicada, relativa al contenido del Reglamento de usos lingüísticos de esa corporación.

Consideraciones

1.- El Reglamento consta de un preámbulo, veintiséis artículos, distribuidos en nueve capítulos, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. Los capítulos se refieren a su ámbito de aplicación (artículos 1 y 2), uso lingüístico general (artículos 3, 4 y 5), uso administrativo interno (artículos 6 y 7), relaciones institucionales (artículos 8 a 11), relaciones con los administrados (artículos 12 a 16), avisos y publicaciones (artículos 17 a 22), registros (artículo 23), personal (artículos 24 y 25), e impulso institucional (artículo 26).

El centro del debate es la conformidad con el ordenamiento jurídico de las distintas medidas de normalización lingüística, tema ya analizado por el Tribunal Constitucional respecto del Estatuto de Autonomía de Cataluña en la Sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010. A este respecto, es necesario citar dos párrafos del Fundamento Jurídico 14. a) de dicha sentencia, aplicables en este caso:

“La definición del catalán como ‘la lengua propia de Cataluña’ no puede suponer un desequilibrio del régimen constitucional de la cooficialidad de ambas lenguas en perjuicio del castellano. Si con la expresión ‘lengua propia’ quiere significarse, como alega el Abogado del Estado, que el catalán es lengua peculiar o privativa de Cataluña, por contraste con el castellano, lengua compartida con todas las Comunidades Autónomas, la dicción del art. 6.1 EAC es inobjetable. Si de ello, por el contrario, pretende deducirse que únicamente el catalán es lengua de uso normal y preferente del poder público, siquiera sea sólo del poder público autonómico, se estaría contradiciendo una de las características constitucionalmente definidoras de la oficialidad lingüística, cual es, según acabamos de recordar con la cita de la STC 82/1986, que las lenguas oficiales constituyen ‘medio normal de comunicación en y entre [los poderes públicos] y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos’. Toda lengua oficial es, por tanto –también allí donde comparte esa cualidad con otra lengua española–, lengua de uso normal por y ante el poder público.

También, en consecuencia, lo es el castellano por y ante las Administraciones públicas catalanas, que, como el poder público estatal en Cataluña, no pueden tener preferencia por ninguna de las dos lenguas oficiales.

El art. 6.1 EAC, además de ‘la lengua de uso normal’, declara que el catalán como lengua propia de Cataluña es también la lengua de uso ‘preferente’ de las Administraciones Públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña. A diferencia de la noción de ‘normalidad’, el concepto de ‘preferencia’, por su propio tenor, trasciende la mera descripción de una realidad lingüística e implica la primacía de una lengua sobre otra en el territorio de la Comunidad Autónoma, imponiendo, en definitiva, la prescripción de un uso prioritario de una de ellas, en este caso, del catalán sobre el castellano, en perjuicio del equilibrio inexcusable entre dos lenguas igualmente oficiales y que en ningún caso pueden tener un trato privilegiado. La definición del catalán como lengua propia de Cataluña no puede justificar la imposición estatutaria del uso preferente de aquella lengua, en detrimento del castellano, también lengua oficial en la Comunidad Autónoma, por las Administraciones Públicas y los medios de comunicación públicos de Cataluña, sin perjuicio, claro está, de la procedencia de que el legislador pueda adoptar, en su caso, las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra, subsanando así la posición secundaria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener. No admitiendo, por tanto, el inciso ‘y preferente’ del art. 6.1 EAC una interpretación conforme con la Constitución, ha de ser declarado inconstitucional y nulo”.

2.- Por tanto, esta institución, sin perjuicio de reconocer la facultad del consell insular para adoptar las medidas precisas para fomentar el uso de la lengua propia de las Illes Balears en su ámbito territorial, ha de tener en cuenta la jurisprudencia constitucional a la hora de analizar si aquellas son o no conformes a Derecho.

Esto es, habrá de valorar si las medidas que se adoptan en favor del uso de la lengua propia son legítimas en el marco de las políticas de promoción lingüística que han de ejecutar las distintas administraciones, de acuerdo con el mandato constitucional y las leyes aprobadas.

3.- Con relación a las alegaciones presentadas por el compareciente que afectan a la redacción de los artículos 5, 6, 11, 12, 14 y 23, hay que decir, en primer lugar, que hubiera sido necesario que ese consell insular realizara un análisis estrictamente jurídico de cada una de ellas, individualmente y por separado, y no realizar valoraciones generales sobre política lingüística.

Sentado lo anterior, y aplicando el razonamiento constitucional a los artículos citados, cabría señalar que, si bien el Reglamento en la mayoría de sus preceptos se estima conforme con la normativa y jurisprudencia constitucional, sí se estima necesario realizar ciertas matizaciones o modulaciones en algunos preceptos a fin de evitar una aplicación de los mismos que pudiera no compadecerse con los derechos lingüísticos de los ciudadanos.

4.- En primer lugar, y por cuanto se refiere a la previsión recogida en el artículo 5.1 y 5.2 (la obligación de los cargos públicos y personal a expresarse en catalán), ha de señalarse que puede suponer un incumplimiento del artículo 3 de la Constitución, tal y como tuvo ocasión de recoger el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 24 de mayo de 1999, y que, por tanto, debería ser eliminada.

Por otro lado, en relación con la lengua vehicular de los cursos de formación, es preciso advertir que ha de interpretarse en el sentido de no excluir el castellano en la realización de dichos cursos que habrán de tener como lengua vehicular la que se estime más pertinente en cada caso teniendo en cuenta la materia, el ponente, así como el auditorio al que se dirige.

Por otro lado, por cuanto se refiere a la redacción del artículo 6, esta institución entiende que su redacción sería conforme con el ordenamiento jurídico siempre que se faciliten los certificados de los acuerdos adoptados en la lengua que solicite el interesado, y que se publiquen los anuncios de las disposiciones generales que las actas pudieran recoger en las dos lenguas oficiales.

En relación con los rótulos y demás indicadores, es preciso recordar, tal y como ha señalado la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 7 de mayo de 2015, que “son inicialmente aceptables las referencias a una única lengua en la medida en que no prejuzguen la utilización adicional de la otra lengua. Ciertamente, el ordenamiento jurídico no impone la comunicación bilingüe. Esta es una opción organizativa y es razonable que esta alternativa pueda levantar reticencias si la presencia simultánea de las dos lenguas plantea problemas de espacio, de inteligibilidad o simplemente estéticos, o bien cuando la literalidad de las dos lenguas provoque que esta alternativa sea absurda, por ejemplo, cuando la diferencia se limita a una letra o un acento”.

Por lo que se refiere al artículo 12.1 (tramitación de expedientes) ha de advertirse que, con independencia de la lengua de tramitación de un procedimiento, las comunicaciones y notificaciones que se remitan al interesado tendrán que tener en cuenta sus derechos lingüísticos, de acuerdo con la normativa de procedimiento administrativo común.

La libertad de elección de lengua, además, ha de quedar recogida en los artículos 12.2 (notificaciones), 12.3 (testimonios) y 14.1 (impresos), sin sujetar la opción del interesado por un idioma a mayores cargas que las que tendría de haber optado por el otro, tal y como ha afirmado el Tribunal Constitucional. Y es que no son aceptables las cargas de elección que resulten pesadas o que sitúen al ciudadano en una posición de incomodidad innecesaria, especialmente cuando la Administración actúa en una posición de autoridad.

Tal y como se recoge en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha 7 de mayo de 2015:

“[…] Por tanto e independientemente de que la Administración actúe inicialmente en una u otra lengua, tiene que estar atenta a las circunstancias que resulten indicativas de la opción lingüística efectuada por el ciudadano. Así, en los procesos incoados a instancia de parte, hay que respetar la elección del ciudadano que se manifiesta en la lengua utilizada en la solicitud o en el recurso, como también la lengua manifestada en los escritos presentados por el afectado en los procedimientos incoados de oficio, o en la lengua que utiliza oralmente para dirigirse a la Administración o a sus agentes. En todos estos casos, resulta innecesario exigir una opción formal pues se puede deducir claramente una opción implícita del ciudadano al utilizar una u otra lengua en su interlocución con la Administración. Por cuanto se refiere a la oferta de impresos o documentación, nada impide ofrecerlos en las dos versiones. De otra manera, la elección la haría inicialmente la Administración y no el ciudadano que es el titular del derecho de opción lingüística […]”

Por último, a juicio de esta institución, la redacción del artículo 23 no supone un incumplimiento de lo previsto en la normativa aplicable al no tener efectos a terceros que pudieran vulnerar los derechos lingüísticos de los ciudadanos.

5.- Una vez analizados los artículos cuya redacción fue objeto de alegación por el interesado, procedería hacer mención a otros preceptos sobre los que se exigiría alguna aclaración.

Concretamente, la previsión del artículo 21.1 sobre el contenido de las páginas web como mínimo en lengua catalana, se estima conforme siempre que se relacione con el primer inciso de dicho artículo que dispone que el sitio web institucional se ha de redactar, como mínimo, en las dos lenguas oficiales. Y es que al configurarse los sitios web como auténticos portales virtuales de acceso a la Administración, con un contenido muy variado que alcanza desde la mera información institucional hasta el acceso a los instrumentos propios de la Administración electrónica, se ha de garantizar al ciudadano, también en su relación a distancia con ese ente local, un uso normal de las dos lenguas oficiales.

Por lo que se refiere al uso de las lenguas oficiales en las redes sociales (artículo 21.2), ha de señalarse que la presencia de una de las lenguas oficiales no puede suponer una exclusión absoluta de la presencia del otro idioma oficial. En ese caso, dado el número limitado de caracteres que se pueden utilizar y la naturaleza de dichas comunicaciones, de no ser posible la versión bilingüe de los mensajes cabría que se utilizaran las dos lenguas oficiales de forma indistinta siempre que su uso sea equilibrado.

Por otro lado, en relación con el artículo 21.3, ha de garantizarse que el mensaje de respuesta a un usuario se haga en la lengua con la que este se dirige a la Administración.

Respecto a la publicidad de las disposiciones normativas, procedería exigir su publicación en las dos lenguas oficiales, modificándose así el tenor del artículo 17 del Reglamento.

Ha de tenerse en cuenta el derecho de los ciudadanos a acceder a las normas que les pueden vincular o interesar legítimamente en la lengua oficial que prefieran. Además, la versión castellana de la norma no puede ser tratada como una mera traducción de la catalana, teniendo ambas el mismo valor jurídico, tal y como señaló el Tribunal Constitucional en la sentencia 83/86.

Por cuanto se refiere al tenor del artículo 15, nada obsta a que se redacten los documentos que se dirigen fuera de los territorios que comparten la lengua propia en su versión bilingüe, si bien la comunicación en catalán no tendrá efectos jurídicos.

Por último, en lo que respecta a las previsiones sobre el uso de las lenguas oficiales en el ámbito de la contratación (artículo 7), tal y como se pronunció el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, en Sentencia de fecha 17 de julio de 2018, compartiendo el dictamen emitido por el Consell Jurídic Consultiu, “la opción lingüística no solo viene reconocida a la ciudadanía, porque también alcanza a los contratistas o aspirantes a serlo, domiciliados dentro o fuera del territorio autonómico”.

Además, hay que tener presente que la regulación en materia de contratación pública es de competencia estatal. Por ello, no resulta conforme a Derecho la introducción de cláusulas como la referida en el artículo 7.2 o la exigencia, en todo caso y sin causa que lo justifique por razón de la materia, de la utilización de la lengua catalana en los estudios, proyectos o trabajos que se encargue a terceros, que además pueden estar domiciliados fuera de la comunidad autónoma.

Por su parte, los documentos contractuales a los que se refiere el artículo 16 habrán de ser redactados en la lengua que solicite la otra parte contratante, teniendo en cuenta los principios de cooficialidad lingüística y seguridad jurídica.

6.- En definitiva, es preciso recordar al consell insular que solo serán admisibles los artículos que el Reglamento dedica al uso de las lenguas oficiales siempre que no incorporen referencias a la exclusividad del uso de una sobre otra.

Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de adoptar las necesarias y lógicas medidas de fomento de la lengua minoritaria en ámbitos como las publicaciones o publicidad institucional en los que cabe su uso con carácter general sin que ello afecte al derecho de igualdad, tal y como señaló el Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 26 de marzo de 1996. No debe de olvidarse de que, tal y como se recoge en la Sentencia 88/2017, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional “la Constitución no se opone a la adopción de una política enfocada hacia la defensa y promoción de la lengua cooficial. Muy al contrario, la Constitución se refiere a la necesidad de proteger y respetar las distintas modalidades lingüísticas de España como parte de nuestro patrimonio cultural”.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, el Defensor del Pueblo ha resuelto formular a esa Administración las siguientes Resoluciones:

RECOMENDACIONES

1.- Que se modifiquen los artículos 5.1, 5.2, por cuanto se refiere a la lengua vehicular de las reuniones, 7, 12, 14, 16, 17 y 21 del Reglamento de usos lingüísticos de esa Administración en el sentido expuesto en esta Resolución.

2.- Que se interpreten el artículo 5.2, por cuanto se refiere a los cursos de formación, y el artículo 6 del Reglamento de usos lingüísticos de esa Administración en el sentido expuesto en esta Resolución.

RECORDATORIO DE DEBERES LEGALES

Que los restantes preceptos del Reglamento de usos lingüísticos de esa Administración garanticen el uso normal de ambas lenguas oficiales y la libertad de elección en los términos señalados en esta Resolución.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Recomendaciones y el Recordatorio de deberes legales formulados, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo