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Reintegro de las bonificaciones en la cuota de la Seguridad Social por la formación de los trabajadores

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Texto

Se ha recibido en esta institución su escrito, sobre la queja presentada por Dña. (…..), administradora única de la empresa “……”, registrada con el número arriba indicado.

De dicho informe se desprende que las acciones formativas recibidas por trabajadores de la empresa (…..) en los ejercicios 2011 y 2012, impartidas por la entidad organizadora (……….), resultaron “no conformes”, por apreciarse en las actuaciones de seguimiento de la acción formativa, con respecto a los trabajadores participantes, inexistencia de controles de aprendizaje en un caso, no acreditación de la capacitación del tutor para la acción formativa en otros dos e inexistencia de guía didáctica del curso en otro supuesto. Ello determinó la anulación de los participantes y la obligación de reintegro de las bonificaciones en la cuota de la Seguridad Social que se aplicó a la empresa.

Consideraciones

1. La entidad que impartió estas acciones formativas figuraba en la Web de la Fundación Tripartita en el Catálogo de Entidades Organizadoras. Se trata además de un centro de formación de ámbito nacional. La Fundación Tripartita indicaba en la misma página Web que las entidades incluidas además de haber autorizado su inclusión de forma explícita, debían poseer experiencia como entidad organizadora del sistema de bonificaciones, y no haberse detectado actuaciones irregulares o incidencias en la gestión de las bonificaciones.

2. El artículo 9 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, establece los centros y entidades que pueden impartir formación para el empleo, y entre ellos enuncia “los centros o entidades de formación que impartan formación no dirigida a la obtención de certificados de profesionalidad, siempre que se hallen inscritos en el registro que establezca la administración competente”.

Este precepto no excluye de la obligación de inscripción los centros o entidades que impartan formación a demanda. No obstante, la Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, por la que se regula la formación a demanda, no establece ninguna previsión específica para la inscripción de centros o entidades de formación que imparten esta iniciativa de formación.

La sucesiva normativa ha estado dirigida a establecer mayor control de los centros y entidades que imparten formación en las empresas, pero solo recientemente la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, extiende expresamente la obligación de inscripción a las entidades de formación, incluso cuando no se trata de formación recogida en el Catálogo de especialidades formativas, para lo cual se han sometido en fechas muy recientes a un régimen de declaración responsable.

La normativa de aplicación adolecía de cierta falta de control previo de los requisitos que debían cumplir los centros y entidades de formación para desarrollar su actividad y de consecuencias legales ante las irregularidades detectadas en su funcionamiento. A este respecto puede apuntarse que en los casos examinados por esta institución, referidos a bonificaciones aplicadas a los años 2011 y 2012, el resultado de “no conforme” con las bonificaciones aplicadas se ha debido a deficiencias en la impartición de las acciones formativas atribuibles a las entidades de formación, pero no consta que se hayan derivado consecuencias para las entidades de formación responsables.

3. La Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, regula de modo detallado los aspectos relativos al crédito y aplicación de las bonificaciones en las cotizaciones de la Seguridad Social, pero adolece de cierta inconcreción en la determinación de los requisitos de carácter propiamente formativo que deben cumplir estas acciones para generar el derecho a las bonificaciones. A estos efectos, indica que debe responder a las necesidades de formación específica de los trabajadores de la empresa y tener la calidad requerida (artículos 1 y 27); puede (potestativo) estructurarse en varios módulos con objetivos, contenidos y duración propios y con carácter general no puede ser inferior a seis horas (artículo 10) y establece la obligación de entregar un diploma cuando la acción formativa no va dirigida a la obtención de certificado de profesionalidad (artículo 20).

La orden tampoco establece obligaciones de la administración respecto del control de los requisitos que deben cumplir los centros y entidades de formación para el desarrollo de su actividad. La orden sí contempla un control de la administración durante el desarrollo de la actividad y un control ex post (artículo 30) a fin de verificar la ejecución de la acción formativa, el número de participantes, contenido instalaciones y medios, la entrega de diploma y la documentación justificativa de los costes de la formación. En el caso de la teleformación, modalidad en la que se ha impartido la acción formativa examinada en la presente queja, este control se extiende además a la comprobación de entregas de material, controles de seguimiento del aprendizaje y verificación de soportes didácticos y de la asistencia tutorial.

4. El artículo 12 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, dispone que corresponde a las empresas la planificación y gestión de la formación de sus trabajadores. El artículo 16 del mismo real decreto determina que las empresas asumen la responsabilidad de la ejecución de las acciones formativas bonificadas ante la administración.

El artículo 17 determina que en la realización de sus actividades de seguimiento y control, los servicios públicos de empleo comprobarán la procedencia y exactitud de las deducciones que en forma de bonificaciones hayan sido practicadas por las empresas. Este mismo precepto, en su punto 4, dispone que la aplicación indebida o fraudulenta de las bonificaciones determinará que las cantidades correspondientes sean objeto de reclamación administrativa.

La cuestión, a juicio de esta institución, estriba en determinar qué incidencias, anomalías o irregularidades en la impartición de la acción formativa pueden considerarse responsabilidad de la empresa en la ejecución de la acción formativa determinantes de una aplicación indebida de la bonificación, con la consecuencia de la reclamación administrativa de las cantidades constitutivas de la bonificación.

5. El Real Decreto 395//2007, de 23 de marzo, enuncia con carácter general la responsabilidad de la empresa en la ejecución de la acción formativa, pero no desarrolla de modo sistemático las actuaciones en las que se concreta esa responsabilidad. A estos efectos, el artículo 15 sí menciona expresamente que el incumplimiento por parte de la empresa de la obligación de informar a la representación legal de los trabajadores impide la adquisición y, en su caso, el mantenimiento del derecho a la bonificación.

El artículo 18 del mismo real decreto establece las obligaciones de las empresas de conservar determinada documentación justificativa de la realización de la formación y dispone que el incumplimiento de estas obligaciones y de las demás establecidas en el mencionado real decreto podrá dar lugar al abono total o parcial por la empresa de las cuotas no ingresadas.

La Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, por la que se regula específicamente la formación a demanda, sí enuncia las obligaciones de la empresa beneficiaria en su artículo 5, con el inciso de que se trata de obligaciones de las empresas “además de las previstas en otros artículos de la presente orden”. Estas obligaciones se refieren a criterios de contabilidad que permitan conocer los gastos de ejecución, someterse a actuaciones de control, mantener durante cuatro años a disposición de los órganos de control la documentación justificativa de la formación y hallarse al corriente de sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social en el momento de aplicarse la bonificación.

En cuanto al desarrollo de la acción formativa propiamente dicha, las obligaciones que impone este precepto son custodiar la documentación acreditativa de la asistencia diaria de los participantes a las acciones formativas y garantizar la gratuidad de las iniciativas de formación a los participantes en las mismas.

6. Esta institución considera que en supuestos como el examinado, en el que la empresa beneficiaria de la bonificación ha contratado para la impartición de la formación a una entidad externa, que es un centro de formación nacional que figuraba en la Web de la Fundación Tripartita en el Catálogo de Entidades Organizadoras, la obligación de reintegro de la bonificación por bonificación indebida o fraudulenta debe estar circunscrita a los supuestos en los que se aprecie una actuación fraudulenta de la empresa en la participación de los trabajadores en la acción formativa o incumplimientos de las obligaciones que expresamente le impone el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, y la Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio, pero no puede extenderse a irregularidades en la impartición de la acción formativa referidas a la correcta ejecución de la acción formativa, cualificación del tutor para impartirla, suficiencia de controles de aprendizaje o material pedagógico facilitado a los participantes en la acción formativa, como ocurre en este caso.

Se trata de cuestiones que podrán (o deberán) ser, en su caso, objeto de control previo por parte de la administración, o irregularidades que, detectadas durante el desarrollo de la acción formativa o en un control posterior, podrán tener las consecuencias que se estimen oportunas respecto del centro de formación y, en su caso, en el cese de su actividad, o incluso en cuanto al otorgamiento de diploma acreditativo de la formación recibida, pero no pueden determinar la obligación de devolución de las bonificaciones aplicadas por la empresa beneficiaria. Y ello porque la empresa que facilita formación a sus trabajadores ha actuado de buena fe en la impartición de esta acción formativa y porque las irregularidades se refieren a cuestiones de índole pedagógica y metodológica cuyo conocimiento y control escapa de las posibilidades de la empresa. Extender la responsabilidad de la empresa en la ejecución de la acción formativa al control de estos aspectos de la formación equivale a imponerle una obligación de muy difícil cumplimiento incluso manteniendo la máxima diligencia, y a todas luces excesiva.

En atención a lo anterior, se estima que la administración no ha interpretado debidamente las obligaciones de la empresa (…..) establecidas en la normativa de aplicación respecto de la ejecución de la acción formativa. Razones de equidad obligan a la administración a interpretar las obligaciones de la empresa que facilita formación a sus trabajadores mediante la contratación con una entidad externa en los términos expuestos en este escrito y a no atribuir al resultado de “no conforme” de las acciones formativas la consecuencia de la exigencia de devolución de las bonificaciones aplicadas por la formación que de buena fe ha procurado la empresa (…..) a sus trabajadores.

Decisión

Al amparo de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, se estima procedente dirigir a V.E. la siguiente:

SUGERENCIA

Promover las actuaciones oportunas a fin de que se mantengan las bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social aplicadas por la empresa (…..) en los ejercicios de 2011 y 2012, por entender que la empresa ha actuado de buena fe y ha cumplido diligentemente con las obligaciones concretas de control de las acciones formativas que le impone el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo y la Orden TAS/2307/2007, de 27 de julio.

Agradeciéndole de antemano la acogida que dispense a esta SUGERENCIA y a la espera del informe que sobre su aceptación ha de ser remitido a esta institución según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981,

le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo