Texto
Se ha recibido escrito de V.E. (salida nº ……….), referido a la queja arriba indicada.
Consideraciones
1. En primer lugar, el informe aportado por esa Consejería elaborado por el gestor de la Reserva Natural Parcial de la Ría de Villaviciosa detalla clara y minuciosamente los valores ambientales de los porreos así como los efectos que se derivan de la rotura o falta de mantenimiento de los diques (córcovas); hecho que incide negativamente en los valores ambientales que motivaron la declaración de la Reserva y su integración en la Red Natura 2000.
La detección de un problema que afecta hoy en día a la conservación del ecosistema protegido, y que según el informe del gestor del espacio puede agravarse en el futuro si no se reponen los diques, determina ante todo la actuación inmediata del órgano autonómico competente para la gestión de los espacios naturales en Asturias, pues la gestión de los espacios naturales protegidos corresponde a la Comunidad autónoma (artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias). Este órgano en un tiempo fue esa Consejería –que no solucionó el problema- y ahora, tras la modificación estructural cometida en 2017, es la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, en adelante Consejería de Medio Ambiente (artículo 26 del Decreto 68/2015, de 13 de agosto).
2. Las explicaciones dadas por la Demarcación de Costas en Asturias son estimables en gran medida, pero pueden matizarse, conforme a lo que a continuación se expone.
La Demarcación de Costas en Asturias fundamenta su negativa a actuar en que la titularidad del domino público marítimo-terrestre no es un criterio atributivo de competencias. Esta afirmación es correcta, y así lo señaló el Defensor del Pueblo en el escrito de inicio de actuaciones, de conformidad con la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 según la cual: “la titularidad del dominio público marítimo-terrestre, no es en si misma un criterio de delimitación competencial y no aísla la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni le sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponde a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad”. No obstante, de lo anterior “no se desprende que no tenga capacidad para actuar en función de las facultades que la legislación le atribuye”.
Las facultades que se integran en la titularidad del dominio público marítimo-terrestre se describen en el artículo 20 de la Ley de Costas según el cual la protección del dominio público marítimo-terrestre comprende “la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado; la preservación de sus características y elementos naturales y la prevención de las perjudiciales consecuencias de obras e instalaciones, en los términos de esta la ley”.
El alcance de este precepto se analiza en la sentencia de la Audiencia Nacional de 21 marzo 2013, que la Demarcación de Costas cita. Se planteaba si correspondía a la Administración General del Estado acometer la realización de unas obras de limpieza y dragado de la Ría de Villaviciosa que el Ayuntamiento pedía, en aplicación de las facultades incluidas en la titularidad del dominio público marítimo-terrestre y del deber de defender su integridad, en los términos expresados en el artículo 20, entre otros.
Esta sentencia concluía, que “la realización de las obras de limpieza y dragado no pueden imputarse sin más a las obligaciones que la Ley de Costas impone a la Administración para la protección, defensa, conservación y usos de los bienes de dominio público marítimo-terrestre, pues de acuerdo con la jurisprudencia (SSTS de 2[sic] de febrero 2008; 4 de mayo 2010, y 22 de junio de 2012), las facultades de tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre que en dicha Ley se atribuyen a la Administración del Estado, en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre, son las necesarias para asegurar la protección, defensa, conservación y uso del mismo, que han de entenderse referidas a sus condiciones naturales y su restablecimiento cuando sean alterados de forma artificial o por circunstancias extraordinarias”.
Efectuadas estas consideraciones, la sentencia analizaba si las actuaciones pretendidas de limpieza del cauce de la ría en cuestión eran necesarias para las finalidades indicadas. El argumento de la Audiencia Nacional para desestimar el recurso del Ayuntamiento es que éste alegó que dichas actuaciones estaban justificadas desde un punto de vista medioambiental y ecológico; sin embargo, señala la Audiencia, el Ayuntamiento recurrente fundamentó la petición de actuación de la Administración demandada en cuestiones que nada tenían que ver con la protección medioambiental. Estas razones solo se esgrimieron más tarde en el requerimiento previo a la vía jurisdiccional pero, ni siquiera en sede judicial, el Ayuntamiento aportó elementos que permitieran desvirtuar las consideraciones efectuadas en el informe de Tragsatec sobre la afección nula o mínima sobre los espacios de la Red Natura 2000, ni sobre la inexistencia de riesgo especial para el medio natural que se derivara de la falta de limpieza o dragado.
En definitiva, puesto que no se había acreditado que las actuaciones de limpieza y dragado pretendidas por el Ayuntamiento fueran necesarias para garantizar la integridad del dominio público marítimo-terrestre, su tutela y policía o para la protección o mantenimiento de sus condiciones naturales o medioambientales, las cuales no había resultado alteradas, ni de forma artificial ni por circunstancias extraordinarias, la sentencia concluía que la limpieza y dragado del cauce de la ría, a la vista de las circunstancias expuestas, excede de las facultades de tutela y policía que en materia de dominio público marítimo terrestre corresponde a la Administración del Estado.
Pues bien, aplicando lo anterior al caso planteado en esta queja, no parece que sea la Administración General del Estado la que deba actuar en primer lugar. Efectivamente, como afirma la Demarcación de Costas, no corresponde a la Administración General del Estado mantener unas desecaciones artificiales de terreno, conseguidas a través de la construcción de diversos diques y muros, que sirven de soporte a una actividad ganadera y agrícola privada, pues, en principio, la actuación que se precisa –reparar y mantener en estado adecuado los diques- no tiene por finalidad preservar o recuperar las condiciones naturales del dominio público marítimo-terrestre. Sin embargo, en este caso se dan circunstancias que permiten matizar esa conclusión:
a) Los diques construidos y los usos que se desarrollan en los porreos se remontan al siglo XIX, y con posterioridad a la Ley de Costas de 1988 se han amparado mediante el otorgamiento de concesiones por la Administración de Costas. En dichas concesiones, según la Demarcación, se ha impuesto a los titulares la obligación de mantener las instalaciones objeto de concesión en buen estado, sin que en ningún momento parezca que se haya instado la retirada de los diques, que por tanto, han sido amparados por la Administración de Costas.
b) Durante el tiempo transcurrido desde la construcción de los diques, la limitación de las intrusiones de agua marina en los porreos, la presencia de agua dulce y las prácticas agrícolas y ganaderas extensivas han generado un ecosistema más valioso, por ser más diverso, que el existente antes de su construcción. Por este motivo, la afirmación de la Demarcación de Costas de que, desde el punto de vista de la defensa del dominio público marítimo-terrestre, se entiende como escenario ideal la vuelta al estado natural anterior a la antropización y a la modificación de forma artificial del entorno natural, no se sostiene, frente al informe elaborado por el gestor del espacio, favorable al mantenimiento y conservación del ecosistema y del régimen de usos existente.
Lo anterior no significa que la Demarcación sea la administración principalmente responsable de reparar los diques pero, a juicio de esta institución, tampoco justifica que se desentienda de actuar en un caso en el que en dominio público marítimo-terrestre ha incrementado su valor natural y sirve de soporte a un modelo de integración entre conservación ambiental y desarrollo de actividades económicas; modelo de desarrollo que resulta digno de protección desde el punto de vista ambiental, por establecerlo así, entre otras, las normas reguladoras del espacio. De hecho, la Demarcación de Costas parece mostrarse favorable a autorizar las actuaciones precisas para reparar los diques si otra Administración o los particulares lo solicitan. En todo caso, la Administración de Costas podría acometer la reparación de los diques situados en terrenos no amparados por una concesión vigente o adoptar alguna medida para contribuir a ello, tras analizar conjuntamente con las demás Administraciones el problema detectado y las soluciones posibles.
3. Sin perjuicio de la modificación de los decretos que desarrollan las competencias de las Consejerías consultadas, y de que las competencias en materia de espacios protegidos hayan pasado a la de Medio Ambiente, esa Consejería tampoco puede desentenderse del problema planteado. Por un lado, las actividades principalmente afectadas por el deterioro de los diques son precisamente la ganadería y la agricultura; por otro lado, los titulares de las concesiones vigentes que amparan esos usos agrarios pueden ser en gran parte responsables de reparar las estructuras, en los casos en que las concesiones prevean la obligación de mantener los diques en buen estado. Puesto que esa Consejería de Desarrollo Rural es el órgano superior de la Administración del Principado de Asturias al que le corresponde la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de de recursos agrícolas, ganaderos y desarrollo rural, debe estudiar el asunto y, si las obligaciones impuestas en las concesiones pudieran resultar excesivas o desproporcionadas desde el punto de vista económico para los agricultores y ganaderos, buscar fórmulas junto con la Consejería de Medio Ambiente, incluidas posibles ayudas o subvenciones para la reparación de los diques, que permitan el mantenimiento de las actividades agrarias y la conservación del ecosistema.
No puede dejar de señalarse que el informe remitido por el gestor de la Reserva señala algunas amenazas para la protección del espacio relacionadas con el desarrollo con prácticas agrarias (como el uso de herbicidas y productos fitosanitarios o la eventual intensificación de actividades agrícolas y ganaderos), cuya corrección corresponde en gran medida a la Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales; lo cual también justifica su intervención en este caso.
4. Debe recordarse una vez más que, en la actuación contra inundaciones –efecto que también se ha puesto de manifiesto en esta actuación como consecuencia de la rotura de los diques-, también pueden intervenir distintas administraciones públicas: la estatal en los casos, además de los señalados más arriba, en que las obras se declaren de interés general; la Administración autonómica, titular de competencias de ordenación del territorio y del litoral, urbanísticas y de protección civil; y la Administración local, titular de competencias urbanísticas y de protección civil.
5. El ejercicio de competencias concurrentes y facultades derivadas de la titularidad de bienes demaniales sobre un mismo espacio físico es un supuesto habitual y propio del Estado autonómico que diseña la Constitución. En ningún supuesto la existencia de distintos títulos competenciales o habilitantes que fundamenten la actuación de varias Administraciones y órganos administrativos puede –ni debe- tener como resultado la desatención de los intereses públicos. En estos casos de concurrencia, las Administraciones públicas deben actuar conforme a los principios de cooperación, colaboración y coordinación. Para ello deben respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias; ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones; facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias; y prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para el eficaz ejercicio de las suyas (artículos 140 y 141 de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público).
6. Han de considerarse los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo.
Decisión
Se formula a esa Consejería, a la Demarcación de Costas en Asturias y a la Consejería de Infraestructuras, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, la siguiente:
SUGERENCIA
Estudiar fórmulas de colaboración y adoptar medidas conjuntamente para reparar y mantener en un adecuado estado de conservación los diques de la ría de Villaviciosa, con el fin de proteger los valores naturales que motivaron su declaración como espacio protegido y su integración en la Red Natura 2000.
Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.
Le saluda muy atentamente,
Francisco Fernández Marugán
Defensor del Pueblo