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Se ha recibido su escrito en el que se contiene información relativa a la instrucción del expediente de responsabilidad patrimonial tramitado a instancias de don (…), padre de una alumna del CEIP «…», en la localidad de Toledo.

Analizada la información aportada, esta institución ha estimado necesario realizar una serie de consideraciones que se exponen a continuación.

Consideraciones

1. (…), el 13 de junio de 2023, presentó reclamación de responsabilidad patrimonial por la caída sufrida por su hija, de 10 años, el 31 de marzo de ese año, tras acceder por un terraplén inclinado a una zona del patio bastante irregular con tierra y grietas. A consecuencia de la caída, tuvo que ser tratada en el servicio médico de urgencias de diferentes lesiones en el tobillo, las rodillas y muñecas, además de la rotura de dientes y labios, ascendiendo los gastos de la reconstrucción dental a 170 €, siendo esta la cantidad reclamada a esa Consejería de Educación, Cultura y Deportes.

Denunciaba el promovente en su escrito de queja la falta de vigilancia por parte del profesorado, ya que, según el relato de su hija, la menor tuvo que levantarse sola con una importante hemorragia en la boca para ir a buscar la ayuda de sus profesoras, a las que no encontró, y fueron sus compañeros los que localizaron al profesor que le prestó auxilió hasta que fue trasladada por los padres al Hospital Universitario de Toledo.

Afirmaba también en su escrito que, pese a que ese mismo día tres niños más sufrieron caídas en el mismo sitio, sin daños significativos, no ha tenido constancia de que el centro haya tomado medidas para impedir el acceso a esa zona, ni tampoco que haya solicitado su reparación para evitar que los alumnos puedan sufrir lesiones. El promovente aportó a esta institución una fotografía en la que puede apreciarse el mal estado del suelo en esa zona y la inclinación del terreno.

2. Con fecha 29 de febrero de 2024, esa consejería dicta resolución desestimatoria «por entender que no existe relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público de educación». En esta resolución figuran como antecedentes de hecho los siguientes:

«SEGUNDO.- Por el órgano instructor se consideró que el informe-comunicación de accidente escolar cumplía con el requisito de informe del servicio cuyo funcionamiento ha causado la presunta lesión indemnizable exigido en el artículo 81.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

TERCERO.- De acuerdo con lo establecido en el art. 82.4 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, según el cual: “Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado”, el órgano instructor consideró oportuno prescindir del trámite de audiencia dado que el relato de los hechos que figuran en la reclamación de responsabilidad patrimonial coincide con el que consta en el informe- comunicación de accidente escolar emitido por el centro educativo».

3. En cuanto a los requisitos de fondo exigidos para determinar la responsabilidad patrimonial -el daño, su antijuridicidad y la relación de causalidad- la citada resolución declara en sus fundamentos de derecho que «Ninguna duda ofrece la existencia de los daños y que estos han sido individualizados en la persona de (…), descritos en la comunicación de accidente escolar remitida por el centro educativo». A lo que añade que: «la forma de producción del percance puede considerarse suficientemente demostrada a través de los informes recabados del centro escolar implicado».

En base a la información proporcionada por el centro concluye que no se aprecia la existencia de nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público de educación y los daños sufridos, ya que el accidente producido no tiene relación directa con el funcionamiento del servicio público de educación pues se trata de un hecho fortuito y no intencionado, fuera del mínimo exigible al funcionamiento estándar del servicio respecto al cuidado y vigilancia del profesor, que no hubiera podido evitarse con una actitud distinta o que hubiera supuesto mayor grado de vigilancia por parte de los profesores del centro.

4. Por esta institución se iniciaron actuaciones a fin de conocer la información proporcionada por el centro escolar, ya que la misma no consta en la resolución cuestionada, así como las diligencias que pudiera haber realizado el órgano instructor para determinar que no hubo evidencias que permitieran establecer un nexo causal que justifique el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial pretendida.

En respuesta a nuestra solicitud de información, se indica por esa consejería que el reclamante únicamente hizo constar en su reclamación: «caída frontal en el recreo desde su propia altura» sin hacer alusión alguna al mal estado del patio ni a la falta de vigilancia de los responsables del recreo, además, de no proponer la práctica de prueba alguna; y que el informe de accidente escolar suscrito por la directora del colegio describía los hechos acaecidos el 31 de marzo de 2023, señalando que tuvieron lugar en el patio del recreo a las 11.50 en presencia de la tutora de la menor y de los profesores encargados de la vigilancia del recreo, especificando como relato de los hechos que la alumna «sufrió una caída en el patio del recreo, cayó de cara, suponemos que tropezó».

Se justifica el sentido de la resolución argumentando que la carga de la prueba de los hechos recae sobre el sujeto que plantea la reclamación de responsabilidad patrimonial, y en este caso «La ausencia de invocación de posibles causas del accidente, tanto en la reclamación como en el informe del centro, condujo a la instructora del expediente a concluir que se trataba de una caída fortuita de la menor, sin que en la misma intervinieran otros factores distintos a una desafortunada caída tras un tropezón involuntario…».

5. El Defensor del Pueblo, examinado el contenido del informe remitido por esa consejería, debe expresar sus reservas respecto de la instrucción del procedimiento de responsabilidad patrimonial, toda vez que el expediente tramitado no parece contener los elementos de juicio necesarios para resolver con acierto la reclamación.

Como ya se indicó en nuestra anterior comunicación, en este tipo de expedientes de reclamación la ocurrencia del daño con ocasión de ciertas actividades, debe conducir a un examen más cuidadoso de las circunstancias que pueden implicar causalidad, pues es de esas circunstancias, convenientemente valoradas, de donde puede derivar un riesgo específico que sirva de título para imputar el daño causado al funcionamiento del servicio público.

6. Con este fin, el ordenamiento jurídico regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y en el artículo 67 y concordantes de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), un procedimiento que permite al interesado aportar al expediente cuanto contribuya al éxito de su pretensión y obliga a la Administración a llevar a cabo la instrucción encaminada a asegurar una decisión justa.

De conformidad con las previsiones de la LPAC, es cierto que corresponde al reclamante aportar al expediente todos aquellos datos, informes o documentos que permitan considerar que el daño causado cumple con los requisitos exigidos por el artículo 67.2 y establecer el nexo causal necesario entre el funcionamiento del servicio y el daño alegado. No obstante, debe recordarse que esta misma ley en su artículo 68 obliga a la Administración a requerir al interesado para que en un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición.

Así pues, cuando la solicitud de iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial no reúna los requisitos legalmente exigidos o el reclamante no aporte la documentación necesaria para valorar lo sucedido, procede su subsanación.

De igual modo, cumpliendo con lo establecido en el artículo 81, el centro educativo en el que ha tenido lugar la presunta lesión indemnizable, está obligado a elaborar el preceptivo informe -aunque no vinculante para la resolución del procedimiento-, que acredite la existencia o no de un funcionamiento normal o anormal del servicio público y su nexo causal con los daños producidos que en su caso determine la obligación de indemnizar. Y ello exige al órgano encargado de emitirlo una especial precisión y minuciosidad en su elaboración, por lo que debe evitarse que se limite a efectuar apreciaciones y consideraciones genéricas y referirse al momento en que presuntamente se produce la lesión indemnizable.

7. En cuanto a la instrucción del procedimiento administrativo, LPAC en su artículo 75 impone sobre el órgano instructor el deber de realizar, de oficio, los actos necesarios para la determinación y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Y el artículo 82 exige que, una vez finalizada la fase de instrucción e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, facilite el trámite de audiencia a los interesados a fin de que puedan obtener copias de los documentos obrantes en el expediente que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de para formular alegaciones y presentar los documentos que estimen pertinentes.

Ciertamente, el artículo 82 de la LPAC prevé la omisión de este trámite en su apartado cuarto al señalar que: «Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado». Sin embargo, es preciso significar, como así lo hace el Consejo de Estado en el Dictamen de 13 de febrero de 1992, que esta excepción ha de ser interpretada de modo estricto, ciñéndola a aquellos casos en que la labor valorativa, consustancial a la resolución, recaiga sobre unos elementos de juicio aportados íntegramente por los interesados, circunstancia no apreciable en el caso que nos ocupa dada la escueta reclamación presentada por el progenitor, no subsanada posteriormente.

La audiencia del interesado es un trámite esencial, recogido en el artículo 105 c) de la Constitución, que garantiza no sólo la participación de los ciudadanos en la actividad de los poderes públicos y la defensa de sus derechos ante la Administración, sino también el acuerdo en la resolución de los expedientes. El Tribunal Supremo lo ha calificado de trámite “esencial”, “esencialísimo”, “importantísimo” e incluso “sagrado”, cuya ausencia puede generar la nulidad radical del procedimiento, su mera anulabilidad, o una simple irregularidad no invalidante cuando la omisión del trámite de audiencia haya sido enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que eviten que se produzca indefensión» (STS de 12 de septiembre de 2023, rec. núm. 3720/2019) pero no es este el caso a la vista de lo actuado.

8. En este tipo de expedientes la actividad probatoria es primordial para determinar la existencia o no de la mencionada causalidad, ya que es preciso valorar las eventualidades que pudieran haber acaecido para la producción del daño, puesto que con frecuencia un hecho lesivo no es el resultado de una única causa, sino que en ocasiones es producto de un complejo conjunto de circunstancias que tienen como resultado un accidente. Y, aun siendo cierto que el perjudicado debe probar tanto el daño o perjuicio como la relación de causalidad entre aquél y la actuación de la administración, es preciso considerar que, cuando se trata de alumnos menores de edad, el artículo 1903 del Código Civil atribuye responsabilidad al centro en los siguientes términos:

«Las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los periodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias.

La responsabilidad de que trata este artículo cesará cuando las personas en él mencionadas prueben que emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño».

Esta norma encuentra su fundamento en la transferencia de responsabilidad de los padres o tutores encargados de la guarda y custodia del menor al titular del centro por los daños y perjuicios sufridos por los alumnos durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo su control (SSTS de 10 de noviembre de 1990, 3 de diciembre de 1991, rec. 2531/1989, 1128/1994, de 15 de diciembre, 1039/1996, de 10 de diciembre y 495/1999, de 4 de junio), responsabilidad por culpa in vigilando que adopta, según la doctrina mayoritaria, el criterio de imputación cuasi-objetiva, por el cual se atribuye la carga probatoria, por medio de la inversión de la misma, al centro docente, siendo éste quien ha de probar que se actuó con la diligencia debida a las circunstancias de las personas, el tiempo y lugar (STS 883/1995, de 10 de octubre), y sin omitir deberes objetivos de cuidado (SSTS de 18 de marzo de 1995 o 10 de octubre de 1995).

9. Sentado lo anterior, y tras el estudio de numerosas sentencias, podemos concluir que el Tribunal Supremo para determinar y calibrar esa diligencia debida a las circunstancias del caso concreto, presta atención a los siguientes criterios:

1) El tipo de juego o de actividad desarrollado por el menor, diferenciando si se trata de un juego o actividad brusca o de riesgo, o si se trata de una actividad o juego inocuo o sin riesgo en atención a su edad.

2) La organización de la actividad, para comprobar que no se observan desperfectos o inseguridad en las instalaciones y que ha sido suficiente el profesorado destinado a ejercer el control de la misma, debiendo incrementar la diligencia en la vigilancia en la medida que disminuye la edad.

3) La falta de vigilancia y control por parte de las personas encargadas de la vigilancia de los menores. En estos casos la diligencia ha de valorarse en función de la actividad concreta de que se trata y de la previsión de sus posibles resultados, como así se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo 686/2001 de 27 de septiembre.

4) Por último, la naturaleza de la acción u omisión determinante del daño, diferenciando si se trata de una actuación rápida o sorpresiva o si es una actuación que podía preverse.

Aplicando esta doctrina al caso planteado, y a falta de otros elementos de juicio que no han sido aportados por esa consejería, la caída de la alumna en el recreo, si bien nos sitúa en un resultado anormal acaecido como consecuencia de los juegos, no cabe entender que haya quedado suficientemente acreditado que estos hechos nos sitúen en el ámbito del caso fortuito exonerativo de la responsabilidad patrimonial, ya que ni en la reclamación presentada por el progenitor ni en el lacónico informe aportado por la dirección del centro escolar al expediente se describe el tipo de juego o actividad realizada por los menores, necesario para saber si se trataba o no de un juego o actividad brusca o de riesgo; tampoco se indica si la acción determinante del daño pudo o no preverse y si el estado de las instalaciones era adecuado para ese juego o actividad; e igualmente no se específica el número de profesores encargados de la vigilancia ni dónde se encontraban en ese momento, datos relevantes para valorar si el centro observó la diligencia exigible.

10. Asimismo, en relación con la carga de la prueba, es oportuno extrapolar a este contexto el «principio de la disponibilidad y facilidad probatoria» consagrado en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Dicho principio no tiene el efecto de imputar a la administración toda lesión no evitada ni supone resolver en contra de aquella toda incertidumbre sobre el origen de la lesión, pero sí puede llegar a producir la inversión de la carga de la prueba cuando es exigible a la administración una mayor diligencia en la aportación de pruebas.

Al respecto resulta significativa y clarificadora la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2011 (Rec. Núm. 2371/2007) referida a la responsabilidad de los servicios sanitarios públicos, en la que se pone de relieve que:

«…Nuestra jurisprudencia y después el art. 217.6 de la Ley de Enjuiciamiento Civil introducen al fijar las reglas sobre distribución de la carga de la prueba, una en la que se ordena que el juzgador tenga presente la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes del litigio; lo cual comporta, en un caso como el de autos, que sea obligado y lógico trasladar a la Administración sanitaria la carga de acreditar más allá de toda duda razonable que el tratamiento prestado al proceso de infección fue el ajustado a la lex artis y que entre ese proceso y los daños cerebrales no existe relación causal, pues es ella, y no el actor, quien goza en mayor medida, y de un modo muy acusado, de esa disponibilidad y facilidad probatoria.

En esta línea, por expresar la idea de moderación en el ámbito sanitario de la exigencia de prueba del nexo causal en aplicación de aquella regla de la facilidad probatoria, es oportuna la cita de nuestra sentencia de 9 de diciembre de 2008, dictada en el recurso de casación núm. (…), pues en ella, después de reflejar lo que es regla general, expresando que “constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de causalidad corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la sentencia de 18 de octubre de 2005, la carga de la prueba del nexo causal corresponde al que reclama la indemnización consecuencia de la responsabilidad de la Administración por lo que no habiéndose producido esa prueba no existe responsabilidad administrativa; en el mismo sentido la sentencia de 7 de septiembre de 2005, entre otras muchas”; añade, después de ello, repetimos, que “en materia de prestación sanitaria se modera tal exigencia de prueba del nexo causal en aplicación del principio de facilidad de la prueba, a que alude la jurisprudencia” (Ss. 20-9-2005, 4-7-2007, 2-11-2007), en el sentido que la obligación de soportar la carga de la prueba al perjudicado, no empece que esta exigencia haya de atemperarse a fin de tomar en consideración las dificultades que normalmente encontrará el paciente para cumplirla dentro de las restricciones del ambiente hospitalario, por lo que habrá de adoptarse una cierta flexibilidad de modo que no se exija al perjudicado una prueba imposible o diabólica, principio que, como señala la citada sentencia de 4 de julio de 2007, obliga a la Administración, en determinados supuestos, a ser ella la que ha de acreditar, precisamente por disponer de medios y elementos suficientes para ello, que su actuación fue en todo caso conforme a las exigencias de la lex artis, pues no sería objetiva la responsabilidad que hiciera recaer en todos los casos sobre el administrado la carga de probar que la Administración sanitaria no ha actuado conforme a las exigencias de una recta praxis médica» (FJ 3º).

Las consideraciones contenidas en dicha sentencia llevan a concluir que la administración pública, con carácter general, debe realizar una función más activa y un mayor esfuerzo probatorio para completar de oficio el expediente con aquellos informes, documentos y alegaciones que resulten relevantes para determinar la responsabilidad en los hechos y efectuar un pronunciamiento motivado sobre la adecuación del servicio público a los estándares exigibles, especialmente, cuando se constatan valoraciones contradictorias por ambas partes implicadas y  la prueba sobre el funcionamiento del servicio exige una información que no es fácilmente accesible para los interesados.

11. En base a los fundamentos legales y doctrinales expuestos, es claro a esta institución que la simple falta de aportación de pruebas por parte del reclamante no puede conllevar sin más la automática declaración de no responsabilidad de la administración, cuando el órgano instructor no ha podido formar su convicción por otros medios y llegar a la conclusión de que no ha intervenido algún factor extraño o peligroso que pudiera evidenciar, a los efectos que aquí interesan, el estado de las instalaciones y el adecuado control de los alumnos por parte de sus cuidadores, lo cual comporta, en un caso como éste, que sea obligado y lógico trasladar a la Administración educativa la carga de acreditar que se observó la diligencia debida a las circunstancias de las personas, el tiempo y lugar, pues es la administración, y no el reclamante, la que debe probar que el accidente escolar no estuvo motivado por una actitud negligente, culposa o imprudente atribuible al colegio y, además, la que cuenta con mayor facilidad para acceder a los elementos probatorios idóneos para aproximarse a una conclusión razonable sobre las circunstancias en que se produjo el evento dañoso.

Decisión

Sobre la base de las argumentaciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se formulan las siguientes resoluciones:

RECOMENDACIÓN

Que se garantice, en el marco de la instrucción del procedimiento de responsabilidad patrimonial, la realización de las diligencias encaminadas a comprobar las circunstancias del caso concreto y decidir sobre la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio educativo y el resultado lesivo producido, o la ruptura del mismo, de quedar acreditada la diligencia debida, de conformidad con la doctrina jurisprudencial aplicable.

SUGERENCIA

Que se adopten iniciativas dirigidas a realizar las obras de reparación necesarias en el patio del recreo del CEIP «…», en Toledo, para lograr que se encuentre en perfecto estado de uso y sin riesgos para la comunidad educativa.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la ley orgánica que comunique si acepta o no las resoluciones formuladas, indicando, en este último supuesto, las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo