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Repercusión tributaria de la valoración catastral de los suelos calificados como urbanizables que carecen de desarrollo urbanístico

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Texto

Se ha recibido su escrito, en el que contesta a la queja de referencia sobre la valoración catastral de terrenos sin desarrollo urbanístico.

De la lectura del mismo se desprende que consideran que no existe ningún conflicto en la aplicación conjunta del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, y del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, y que los valores catastrales vigentes no se encuentran afectados por la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 y que, consecuentemente, los recursos o reclamaciones contra estos y las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que basen sus alegaciones en dicha Sentencia, deberán ser desestimados por la Administración local, por carecer de competencia para resolverlos.

Consideraciones

Parece evidenciarse que el problema ocasionado como consecuencia de la valoración catastral de los suelos urbanizables tiene origen en la evolución legislativa que se ha producido de ese concepto, ya que no se contempla específicamente hasta el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. La legislación vigente, sin embargo, ha realizado una modificación de la clasificación del suelo urbanizable que no puede ser ignorada por el resto de la normativa con la que se relaciona.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 realiza un análisis pormenorizado de la relación entre los valores contenidos en la legislación urbanística y los catastrales, y alcanza como conclusión que aunque el legislador haya distinguido de forma heterogénea las clases de suelo en las sucesivas normas que regulaban esta materia, y a pesar de la particularidad de que la normativa urbanística fuera luego objeto de desarrollo específico en cada ámbito competencial (autonómico y municipal), la definición del suelo urbano que sirvió como base para la actual redacción del artículo 7.2 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, no se acomoda al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Esto es particularmente relevante porque tal y como explica la mencionada Sentencia que esta norma, pese a su denominación, “no se trata de una ley urbanística, sino, como señala su artículo 1, de una ley encaminada a regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo.” (FJ 3).

El artículo 12 de dicha norma, regula las situaciones básicas del suelo, y solamente recoge dos: suelo rural o suelo urbanizado, considerando que “está en la situación de suelo rural:

a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir como mínimo los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquellos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevean la legislación de ordenación territorial o urbanística.

b) El suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente.”

Continúa la Sentencia diferenciando cuándo se produce el paso a la situación de suelo urbanizado y remite esa definición al punto 3 del propio artículo 12, cuando establece que será “el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento.”

Igualmente, establece la misma naturaleza para los suelos que cumplan las siguientes características: “[…] el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación

b) Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.

c) Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.

4. También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto.”

El artículo 7.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, por su parte, considera que es suelo de naturaleza urbana el que venga clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano, urbanizado o equivalente, así como aquellos terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo, en consonancia con la legislación vigente en materia urbanística en el momento en que se dicta.

La principal dificultad para adaptar esta regulación con la normativa vigente viene dada por el hecho de que el legislador estatal no precisa lo que entiende por suelo urbanizable ni por suelo sectorizado, y acude el Tribunal al sentido ordinario de los vocablos. Recurre a la definición que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua del término “urbanizable” como un terreno “que se puede urbanizar”.

Esta referencia al sentido básico del término viene justificada porque tras la promulgación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, que declaró inconstitucionales una buena parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, la variedad y heterogeneidad de las denominaciones de las situaciones del suelo en cada Comunidad Autónoma, no permiten establecer una garantía de claridad para la clasificación del suelo con la nueva norma, ya que la mayoría de los planeamientos municipales vigentes se dictaron bajo textos auspiciados por la norma abatida.

Así comprende el Tribunal la amplitud de la redacción dada por el artículo 7.2 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, pero considera necesario precisar “que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales solo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.”

Los suelos que no se encuentren en esa situación deben ser considerados rústicos, ya que de lo contrario se vaciaría de contenido el último inciso del artículo citado cuando dice: “los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo”, porque, según afirma el Tribunal, “este momento no puede ser el momento de sectorización o delimitación del terreno urbanizable, si éste se disocia del momento de aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo.”

El propio artículo 21 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, establece que el ámbito de valoración se extiende desde las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad, hasta la determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, pasando por la fijación del justiprecio en la expropiación y en la venta o sustitución forzosas. Esta amplitud no permite omitir la valoración de los inmuebles a efectos catastrales, ya que de lo contrario, se estaría desequilibrando el sistema de valoración de estos suelos en perjuicio del propietario cuando actúa como obligado tributario frente a la Administración y no en los otros supuestos en que es la Administración la que adquiere compromisos basados en dichos valores.

La valoración de un terreno según unas expectativas urbanísticas que proceden de una normativa anterior, que no se han materializado ni desarrollado, y que, en las actuales circunstancias socioeconómicas, ofrecen dudas muy razonables sobre su posible desarrollo, no es respetuoso con ese sistema tributario justo que persigue la Constitución Española, y que pretende que la capacidad económica de cada obligado se encuentre adecuadamente valorada por la Administración que debe practicar las liquidaciones.

El artículo 65 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establece que “La base imponible de este impuesto estará constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, que se determinará, notificará y será susceptible de impugnación conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario.” Por tanto, es la Dirección General del Catastro, a través de su normativa general y de valoraciones, quien tiene la potestad de acomodar los valores de los terrenos que se encuentran, de hecho, en situación de suelo rural, al valor real, para cumplir con la función que le atribuye el artículo 3.1 de su Ley y los demás artículos citados.

Este valor debe cumplir con el límite que se recoge en el artículo 23.2 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, y no superar el valor de mercado, entendiendo por tal el precio más probable por el cual podría venderse entre partes independientes un inmueble libre de cargas, así como con el que también establece la Disposición Segunda de la Orden de 14 de octubre 1998, que aprueba el módulo de valor M y el coeficiente RM y modifica Ponencias de valores, establece la aplicación de un coeficiente de relación al mercado (RM) de 0,5, al valor individualizado resultante de la Ponencia de valores del municipio.

Decisión

Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular la siguiente:

RECOMENDACIÓN

1. Modificar la vigente redacción del artículo 7.2.b del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, para acomodarlo al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

2. Modificar la normativa de valoración de los suelos que no hayan alcanzado las características del suelo urbano, de modo que el valor de esos inmuebles se acomode a su valor real.

En espera de la remisión de la información en la que se ponga de manifiesto la aceptación de esta RECOMENDACIÓN o, en su caso, las razones que se estimen para no aceptarla, de conformidad con el artículo 30 de la citada Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, le saluda muy atentamente,

 

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo

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DOCUMENTACIÓN RELACIONADA

ABC.es. El suelo urbanizable sin edificar tributará como terreno rural, con impuestos más bajos (Noticia publicada el 14 de julio de 2015)