Empleo público. Empadronamiento como requisito o mérito en acceso al empleo

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha: 10/03/2017

Administración: Ministerio de Hacienda y Función Pública. Secretaría de Estado de Función Pública

Respuesta de la Administración: Aceptada

Queja número: 17003763


Texto

Esta institución ha constatado que las bases de las convocatorias de procesos selectivos para el acceso al empleo público incluyen con cierta frecuencia el empadronamiento como requisito de selección o se toma en consideración como mérito. La casuística de la que ha tenido conocimiento esta institución se refiere fundamentalmente a procesos de selección de personal laboral temporal vinculados a planes de empleo en el marco de políticas activas de empleo, pero también comprende la constitución de bolsas de trabajo de personal temporal y fijo, de nivel municipal y autonómico que no se enmarcan en estas políticas.

En alguno de los supuestos examinados las bases de las convocatorias incluyen expresamente la circunstancia de estar empadronado en el municipio como criterio de selección.

En otros supuestos, el requisito viene impuesto indirectamente por la participación del servicio público de empleo de la comunidad autónoma correspondiente en la preselección de los candidatos que cumplen con los requisitos para la contratación, ya que la gestión se limita a los inscritos en el servicio de empleo autonómico de que se trata. La inscripción en el servicio público de empleo está determinada por el municipio en el que el demandante de empleo tiene fijada la residencia. De este modo, la residencia en la comunidad autónoma (de la que da fe el certificado de empadronamiento) se convierte en criterio de selección para la contratación.

El asunto fue ampliamente tratado en el expediente (…..). Como se indicó a ese Ministerio en el curso de las actuaciones seguidas con motivo de la tramitación de dicho expediente, cuya copia se acompaña, la jurisprudencia a la que ha tenido acceso esta institución, dictada por juzgados de lo contencioso-administrativo y tribunales superiores de justicia de distintas comunidades autónomas, con apoyo en la doctrina constitucional relativa a los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública es unánime en estimar que la toma en consideración del empadronamiento en las bases de las convocatorias para el acceso a empleo público, como requisito o como mérito objeto de baremación, sea éste de carácter funcionarial o laboral, fijo o temporal, introduce una diferencia de trato que atenta contra el principio de igualdad que proclama el artículo 14 de la Constitución y vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en el artículo 23.2 de la Constitución y los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la Constitución.

Consideraciones

1. Esta institución consideró que la importancia de la cuestión y la generalidad con la que observaba este criterio de selección de personal en distintos municipios y comunidades autónomas hacía conveniente que se abordara en la Conferencia Sectorial de Asuntos Locales o en el marco que pudiera estimarse más adecuado, en el que tuvieran representación las distintas Administraciones de los niveles estatal, autonómico y local con competencia en la materia, a fin de dar un tratamiento coherente y unitario a este asunto.

2. Hasta donde esta institución conoce, no se ha procedido al estudio y deliberación de este asunto en el foro interadministrativo que se había sugerido. La Secretaría de Estado de Administraciones Públicas sí dio traslado a esta institución del contenido de los informes emitidos al respecto por la Dirección General de la Función Pública y el Servicio Público de Empleo Estatal. Los informes emitidos por los centros administrativos citados ponían de manifiesto un criterio no exactamente coincidente.

De modo muy sintético, puede indicarse que la Dirección General de la Función Pública ponía el énfasis en la condición de empleado público que deriva de la contratación al servicio de la Administración pública como personal laboral, y por tanto en el imperativo de que estas contrataciones se ajusten a los principios de igualdad, mérito y capacidad, lo que excluye que pueda tomarse en consideración el empadronamiento en determinado municipio. Esta Dirección General distingue de este supuesto de la figura de prestación de servicios a través de programas de colaboración de los Servicios Públicos de Empleo con otras administraciones públicas, en cuanto que constituyen medidas sociales dirigidas a personas desempleadas para que adquieran experiencia laboral.

La Dirección General de la Función Pública incide en que esta prestación de servicios es trabajo de colaboración social que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en forma clara y tajante excluye toda posibilidad de existencia de relación laboral entre la Administración pública destinataria de los trabajos de colaboración social y el desempleado que presta dichos trabajos. Incluso en este supuesto, la Dirección General de la Función Pública no se pronuncia sobre la posibilidad de admitir el empadronamiento como criterio de selección de los trabajadores y se limita a señalar que sobre esta cuestión debería recabarse informe del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

El Servicio Público de Empleo Estatal, por su parte, distingue entre procesos selectivos normalizados y ordinarios de acceso al empleo público, desarrollados en convocatorias de las administraciones convocantes para la cobertura de puestos de trabajo, de las contrataciones que se realizan por las administraciones con trabajadores de desempleados en el marco de programas públicos de colaboración con los servicios públicos de empleo cuyo fin primordial es la mejora de la capacidad de ocupación de dichos trabajadores.

El Servicio Público de Empleo Estatal considera que en atención a la finalidad de estos trabajos, que enmarca en la colaboración social, y define como “promover una política de apoyo al empleo directo de los colectivos desempleados, generalmente con mayor necesidad de protección o dificultades de inserción, al objeto de facilitar la práctica profesional y la formación, y en consecuencia mejorar así la capacidad de ocupación de los trabajadores desempleados, subvencionado para ello los costes laborales por la contratación de los mismos”, parece congruente que pueda establecerse el requisito adicional de empadronamiento para acceder a los mismos, incluso ‑y esto ha de resaltarse‑, cuando se establece una relación laboral con la Administración pública contratante y destinataria del servicio que se presta mediante el desempeño del trabajo.

Por tanto, el SEPE, contrariamente a la Dirección General de la Función Pública, admite supuestos de relación laboral de un trabajador mantenida con la Administración pública en el que justifica que pueda tomarse el empadronamiento como criterio de selección.

3. Los trabajos de colaboración social se encuentran regulados en el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, que regula diversas medidas de fomento del empleo. El artículo 272.2 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, dispone que los trabajos de colaboración social que la entidad gestora puede exigir a los perceptores de prestaciones por desempleo no implicarán la existencia de relación laboral entre el desempleado y la entidad en la que se presten dichos trabajos, manteniendo el trabajador el derecho a percibir la prestación o el subsidio por desempleo que corresponda. Esta figura no implica por tanto relación laboral, como ha declarado el Tribunal Supremo en distintas sentencias, entre otras, en sentencia de 24 de abril de 2000.

En atención a lo expuesto, esta institución tiene dudas sobre que estas contrataciones puedan enmarcarse en trabajos de colaboración social, como parece hacer el Servicio Público de Empleo Estatal, ya que no se encuentra suficiente amparo legal para sostener el criterio de este centro directivo. Por ello, ha asumido el criterio mantenido por la Dirección General de la Función Pública que, como se ha dicho, es acorde con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de los distintos jueces y tribunales sobre esta materia.

En coherencia con esta posición, en las actuaciones particulares que se han seguido en relación con cada uno de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral al servicio de administraciones públicas de los que se ha tenido conocimiento en los que se toma en consideración el empadronamiento como requisito de acceso o como mérito, esta institución ha puesto de manifiesto a las administraciones convocantes que este criterio de selección vulnera el principio de igualdad en el acceso al empleo público enunciado en el artículo 23.2 de la Constitución y los principios de mérito y capacidad que rigen el acceso a la función pública conforme al artículo 103 de la Constitución.

4. Así, se han seguido actuaciones respecto de procesos selectivos para la contratación temporal en municipios en el marco de planes de empleo de nivel supramunicipal, en los Ayuntamientos de Herencia, Fuente del Fresno, Porzuna y Valdepeñas. En todos estos casos se trata de contrataciones laborales temporales realizadas por estos municipios en las que los costes salariales están financiados mediante subvención de la Diputación Provincial de Ciudad Real repartida a los municipios en función del número de desempleados.

5. En otros casos se ha constatado el empadronamiento en el municipio como requisito o mérito para la formación de bolsas de empleo, generalmente para la contratación temporal, en procesos selectivos normalizados, financiados con los presupuestos municipales y al margen de programas de colaboración con los servicios públicos de empleo. Así se ha constatado en los municipios de Olías del Rey (Toledo), Almadén y Campo de Criptana (Ciudad Real), Peñaranda de Bracamonte (Salamanca), Valle de Mena (Burgos), Montijo, Zafra y Santa Marta de los Barros, en la provincia de Badajoz, Navas de Oro (Segovia), Plasencia (Cáceres) y Mora (Toledo).

También en el ámbito municipal se ha constatado esta práctica en la empresa pública municipal (…..S.A.) del Ayuntamiento de Gijón, en la que se exigía como requisito para formar parte de la bolsa de empleo temporal de personal de limpieza el empadronamiento en Gijón.

En la mayoría de los casos los alcaldes justifican estas decisiones en el elevado número de desempleados del municipio y lo enmarcan en medidas de políticas de empleo de carácter municipal. Alguno de los alcaldes a los que se han dirigido estas consideraciones han aceptado el criterio de esta institución y han modificado las bases de las convocatorias que rigen los procesos selectivos examinados, pero han mostrado su preocupación por el mantenimiento del criterio de empadronamiento en procedimientos selectivos seguidos en municipios de su entorno. Por ello, han solicitado a esta institución que dé traslado de estas actuaciones a la Federación Española de Municipios y Provincias. Desde el Defensor del Pueblo se ha entendido la preocupación de estos responsables municipales. Por ello, aun no teniendo la referida Federación el carácter de Administración pública, en atención a los fines que persigue se ha considerado procedente darle traslado de lo actuado y se ha solicitado su colaboración para la difusión del criterio de esta institución.

6. En el ámbito autonómico se han constatado también disposiciones reguladoras de procesos selectivos para la contratación de personal temporal en la Administración pública en los que el criterio de residir en la comunidad autónoma convocante es determinante para poder participar en el proceso y acceder a la contratación.

Este criterio de selección se ha constatado en la Orden …/2016, de 12 de abril, de Castilla y León, por la que se conceden subvenciones a municipios de menos de 5.000 habitantes y diputaciones provinciales para contratación en obras del sector turístico y cultural. La disposición examinada establece como requisito de los aspirantes estar inscritos en el Servicio Público de Empleo de Castilla y León, y la inscripción en el Servicio Público de Empleo está determinada por el municipio en el que se tiene fijada la residencia, por lo que la contratación se limita necesariamente a los desempleados residentes en Castilla y León.

La preselección entre trabajadores inscritos en el Servicio Público de Empleo de Madrid es también el criterio establecido en el Convenio Colectivo de ….. S.A. para realizar un mínimo de 590 contrataciones, de carácter indefinido y a jornada completa para cubrir plazas de jefe de sector, ayudante de oficio y técnico.

En el marco de la Garantía Juvenil, la Comunidad de Madrid establece la residencia en Madrid como requisito para ser destinatario de las contrataciones realizadas al amparo del Acuerdo de 18 de marzo de 2015, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueban las normas reguladoras y se establece el procedimiento de concesión directa de subvenciones de las medidas de empleo del Plan de Empleo Joven de la Comunidad de Madrid. A título de ejemplo puede señalarse que la aplicación de este criterio determina que organismos públicos como el Centro Superior de Investigaciones Científicas, perceptor de estas subvenciones, solo pueda contratar a jóvenes investigadores que residen en Madrid en el momento de presentar la solicitud.

7. Desde la perspectiva del sistema público de empleo, con abstracción de que se trate de empleo público, ha de añadirse a lo ya argumentado que la limitación de la gestión de estas ofertas de empleo a los inscritos en un servicio público de empleo de ámbito autonómico o a quienes residen en una determinada comunidad autónoma parece ser contraria a los objetivos generales de la política de empleo que enuncia el artículo 2 del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Empleo, de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 9.2 de la Constitución española, en el acceso al empleo, así como a los objetivos de mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal y de asegurar la libre circulación de los trabajadores y facilitar la movilidad geográfica, tanto en el ámbito estatal como en el europeo, de quienes desean trasladarse por razones de empleo.

8. En cuanto al Plan de Empleo Juvenil de la Comunidad de Madrid, con carácter previo a otras consideraciones ha de indicarse que esta institución desconoce si existen regulaciones similares en planes de empleo juvenil de otras comunidades autónomas. En todo caso, la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, enuncia el principio de igualdad de oportunidades y no discriminación referido específicamente al Sistema Nacional de Garantía Juvenil en el artículo 89, que garantiza la implantación y aplicación del Sistema en todas las comunidades autónomas y el acceso en igualdad de condiciones para todos los jóvenes objeto de atención, con independencia de sus circunstancias personales y/o sociales, y atendiendo a sus necesidades específicas, con especial dedicación a quienes se encuentren en una situación de desventaja y/o riesgo de exclusión.

El artículo 92 establece que el fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil constituye la lista única de demanda y el soporte para la inscripción de las personas interesadas. El artículo 99 de la misma ley incide en que las personas inscritas conforman una lista única de demanda.

El artículo 99 de la Ley permite que la lista única de demanda sea tratada y ordenada por parte de los sujetos incluidos en las letras a), b), c) y d) del artículo 88 (Administración General del Estado, las administraciones de las comunidades autónomas, entidades que integran la Administración local, y otros sujetos que participan en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, quienes emplearán esos datos de acuerdo a sus criterios de selección y/o a las normas que regulen sus propias).

Cabe apuntar que la lista única de demanda es consecuencia de la igualdad en las condiciones de acceso a todas las medidas del Sistema, y no solo las medidas que tienen por objeto la contratación.

A juicio de esta institución, la limitación de los destinatarios de las medidas de empleo únicamente a los jóvenes inscritos en el fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil con residencia en Madrid es contraria al principio de acceso al Sistema en igualdad de condiciones para todos los jóvenes con independencia de sus circunstancias personales y/o sociales y rompe la lista única de demanda que constituye la base del sistema.

9. Esta institución ve con preocupación la tendencia de algunas administraciones a paliar los índices de desempleo mediante contrataciones temporales de personal laboral a su servicio en atención al criterio de residencia del destinatario de la contratación en su determinado ámbito geográfico. A este respecto, en atención a las consideraciones expuestas, no parece que los principios que rigen las políticas activas de empleo den cobertura jurídica a este criterio excluyente. Como se ha dicho, algunas administraciones están aplicando estos criterio en el marco de políticas activas de empleo en clara contradicción con los principios que rigen su funcionamiento, como, a juicio de esta institución, ocurre con el procedimiento aprobado por la Comunidad de Madrid Juvenil en el Acuerdo de 18 de marzo de 2015 en el marco Sistema Nacional de Garantía Juvenil para la subvención directa para contrataciones de jóvenes al que se ha hecho mención con anterioridad.

Además, como se ha reflejado en este escrito, muchos de los procesos selectivos en los que se ha constatado la toma en consideración del empadronamiento para la contratación como personal laboral al servicio de la Administración pública no pueden enmarcarse en programas de colaboración con los Servicios Públicos de Empleo, sino que constituyen procedimientos normalizados de acceso al empleo público, financiados con fondos del organismo convocante, con la finalidad, eso sí, de facilitar empleo a trabajadores desempleados de su ámbito geográfico.

Esta institución proseguirá realizando actuaciones puntuales de los casos de los que tenga conocimiento. No obstante, se ve en la obligación de reiterar la conveniencia de que se aborde el asunto en la Conferencia Sectorial para Asuntos Locales o en otro foro que pueda estimarse más conveniente con la participación de las Administraciones estatal, autonómica y local, con la finalidad de que pueda darse a este asunto un tratamiento homogéneo y respetuoso con el ordenamiento jurídico.

Decisión

Por todo cuanto antecede, esta institución estima necesario dirigir a esa Secretaría de Estado, al amparo de lo previsto en la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, la siguiente:

RECOMENDACIÓN

Trasladar a esa Secretaría de Estado la cuestión planteada a la Conferencia Sectorial para Asuntos Locales o al Foro que se estime más oportuno, a fin de que pueda darse un tratamiento coherente, unitario y acorde al ordenamiento jurídico a la toma en consideración del empadronamiento o la residencia en un determinado municipio o ámbito geográfico en procesos selectivos para la contratación como personal laboral al servicio de las administraciones públicas.

Además de la RECOMENDACIÓN formulada se ruega a esa Secretaría de Estado que informe a esta institución de su criterio respecto de los diversos supuestos que se plantean en esta comunicación, quedando entretanto a la espera del informe que sobre la aceptación de la recomendación formulada ha de ser remitido, según prevé el ya citado artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril.

Le saluda muy atentamente,

Soledad Becerril

Defensora del Pueblo

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