Acceso a la documentación y publicaciones

Requisitos de la notificación de actos administrativos mediante su publicación en el boletín oficial

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Texto

Se ha recibido escrito de esa Comunidad de regantes, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. En primer lugar, y dados los términos en que se expresa esa Comunidad de regantes en su última comunicación, parece necesario recordar que el Defensor del Pueblo no debe ver postergada su actuación por el hecho de que el reclamante tenga otras vías para defender sus pretensiones como los recursos judiciales. Esa afirmación desconoce la función de control ordinario de la Administración que asigna la Constitución a esta institución y de los deberes que corresponden a esa Comunidad de regantes

Parece oportuno recordar algunos artículos de la Ley Orgánica 3/1981. Antes de nada, debe destacarse que el Defensor del Pueblo tiene como misión la defensa de los derechos fundamentales, a cuyo efecto supervisará la actuación de las administraciones públicas. Así, ante la presentación de una queja, el Defensor del Pueblo únicamente tiene que plantearse si la actividad denunciada o la vulneración del derecho fundamental infringido entra dentro de su ámbito de conocimiento. El Defensor del Pueblo no está sujeto a mandato imperativo alguno, y no recibe instrucciones de ninguna Autoridad, desempeña sus funciones con autonomía y según su criterio. Dada su independencia, esta institución tiene el deber de estudiar cualquier queja que le dirija toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, sin restricción alguna (artículo 10.1) para poder deducir si procede tramitarla o rechazarla. Evidentemente, en el curso de las investigaciones, es el Defensor -y no esa Comunidad de regantes- quien debe decidir si una queja carece de fundamento o no, así como debe resolver sobre la finalización de las actuaciones cuando se deduzca la legalidad de la actuación administrativa. O dicho de otro modo, es el Defensor del Pueblo el que determina cuándo una queja es admisible o no a trámite, y a la que corresponde decidir cuándo pone fin a una investigación. En caso de no admitir la queja a trámite, lo hará en escrito motivado, pudiendo informar al interesado de las vías oportunas para ejercitar su acción, caso de que a su entender hubiese alguna y sin perjuicio de que el interesado pueda utilizar las que considere pertinentes (artículo 17.1 de dicha Ley Orgánica).

En segundo lugar, el artículo 19 de la Ley Orgánica dispone que “Todos los poderes públicos están obligados a auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones”, sin poder negarle el acceso a ningún expediente o documentación administrativa o que se encuentre relacionada con la actividad o servicio objeto de la investigación, con las salvedades establecidas para los documentos clasificados con el carácter de secretos. Se establece en los artículos siguientes las posibilidades de reacción del Defensor en el caso de que el mandato establecido en el artículo 19 sea incumplido. Tiene pues amplias facultades de inspección e investigación reforzadas por el mandato que establece el citado artículo 19.

En tercer lugar, el Defensor del Pueblo, aun no siendo competente para modificar o anular los actos y resoluciones de la Administración Pública, podrá, sin embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de aquéllos. Para ello, el Defensor del Pueblo, con ocasión de sus investigaciones, podrá formular a las autoridades y funcionarios de las Administraciones Públicas advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas. En todos los casos, las autoridades y los funcionarios vendrán obligados a responder por escrito en término no superior al de un mes, contestación que deberá ser razonada (artículos 28.1 y 30).

Así pues, el Defensor del Pueblo se constituye como un mecanismo ordinario de control de la actuación de las administraciones públicas. Los recursos administrativos son en efecto un mecanismo de control interno, y simultáneamente una garantía de la regularidad de la acción administrativa para los ciudadanos dado que proporciona a la Administración una nueva ocasión de reconsiderar el asunto a la luz de los argumentos aducidos por el recurrente y los fundamentos jurídicos aportados. Pero los recursos administrativos no excluyen ni impiden ni inhiben la función del Defensor del Pueblo, institución de control de la actuación administrativa, ordinario y externo; dicho de otro modo, se trata de una institución de relevancia constitucional directamente incardinada en las Cortes Generales y totalmente independiente, por ello, de la Administración pública. Debe insistirse pues en que la función del Defensor del Pueblo queda centrada en la supervisión de ésta, de modo ordinario, no excluyente de otros controles y que sólo cede ante la litispendencia judicial.

2. Una vez efectuadas las aclaraciones sobre el marco competencial que la Constitución asigna al Defensor del Pueblo, se procede a centrar los términos de la queja relativa al corte de suministro de agua al reclamante por el impago de deudas. El corte de suministro de agua por impago de las cuotas está previsto en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), en el Reglamento del domino público hidráulico y en las Ordenanzas de la Comunidad de regantes. Así, el artículo 83.4 del TRLA, señala que las deudas a la comunidad de usuarios por gasto de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio, y prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan. De igual manera, conforme al artículo 9 de los Estatutos de la Comunidad de regantes, la Comunidad de regantes podrá prohibirle el uso del agua al partícipe que no efectúe el pago de las cuotas que el correspondan, cuando hayan transcurrido tres meses consecutivos sin verificar el pago.

Esta institución no ha cuestionado la legitimidad de esta medida: lo que se ha investigado es el procedimiento seguido por esa Comunidad de regantes para su aplicación. Como se ha indicado en escritos anteriores, esa Comunidad de regantes es una corporación de derecho público que actúa conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Aguas, sus reglamentos y sus estatutos y ordenanzas, de acuerdo con lo previsto en las normas de procedimiento administrativo común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común –LRJPAC-, y la Ley 39/2015, actualmente vigente); por tanto, los actos que dicten las comunidades de regantes en ejercicio de funciones públicas están sometidos al derecho administrativo y deben seguir procedimiento previsto en las normas señaladas.

3. En primer lugar, el análisis se ha centrado en la publicación del acuerdo por el que se prohibía al interesado el uso del agua, adoptado por la Junta de Gobierno, el 15 de julio de 2014, en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el 29 diciembre de 2014.

Como regla general los actos administrativos deben ser notificados para producir efectos. No obstante, la LRJPAC que se aplicó en este caso, prevé que la notificación pueda practicarse mediante publicación en el boletín oficial cuando no sea posible la notificación en el domicilio del interesado (artículo 59.4), lo que ocurrió en este supuesto. En estos casos, la publicación debe reunir los requisitos que se exigen para la notificación es decir: contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos (artículos 58.2 LRJPAC, también previsto en la ley actualmente vigente, en los artículos 40.2 y 43 de la Ley 39/2015)).

Revisada la publicación del Acuerdo por el que se prohíbe el uso del agua al reclamante, puede comprobarse que ni en el boletín oficial de la Comunidad de Madrid ni en de la Provincia de Jaén, el contenido de la publicación se ajusta a dichos requisitos, pues no contienen ninguno de los elementos señalados.

Según el artículo 58.3 de la LRJPAC, puede entenderse subsanada la notificación defectuosa (también la publicación defectuosa) a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda, pero siempre que la notificación o publicación contenga el texto íntegro de la resolución, lo que no ocurre en este caso.

4. En segundo lugar, la decisión de prohibir el uso de agua es una medida coercitiva (impone ejecutoriamente una obligación de no hacer) y, por tanto, debe adoptarse con todas las garantías previstas en el ordenamiento jurídico. Entre ellas, las Leyes de procedimiento administrativo común establecen que la ejecución forzosa de los actos requiere previo apercibimiento (artículo 95 LRJPAC y también en el artículo 99 de la Ley 39/2015).

Revisada la documentación que obra en el expediente puede comprobarse que esa Comunidad de regantes informó al reclamante que iniciaría la vía de apremio en caso de no pagar las cuotas en plazo, pero en ningún momento se le informó de la prohibición de utilizar el agua, que es una medida de ejecución distinta de la vía de apremio sobre el patrimonio, pues se trata de una medida de ejecución personalísima de no hacer o soportar (artículo 100 de la LRJPAC y 104 de la Ley 39/2015). Conforme a la STS de 6 de junio de 1997, el apercibimiento previo es presupuesto para la posterior actuación coactiva de la Administración y garantía inexcusable para el administrado por lo que ha de reunir una precisión suficiente para permitirle conocer con toda exactitud qué es lo que se espera de él y qué consecuencia derivarían de su incumplimiento. Por tanto, la falta de apercibimiento previo que señale al obligado expresamente las consecuencias de su incumplimiento, en este caso, la prohibición del uso del agua, determina la invalidez de la medida de ejecución.

5. Las irregularidades advertidas determinan la ineficacia del acuerdo de prohibición del uso del agua y, por tanto, dado que no es posible retrotraer las actuaciones pues la prohibición de uso del agua ya se ha hecho efectiva, la necesidad de indemnizar al interesado por los daños sufridos por la falta de riego, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en las normas de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las administraciones, cuya concurrencia deberá analizarse en el procedimiento de responsabilidad en trámite y que esa Comunidad de regantes debe resolver de conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la LRJPAC (y 21 de la Ley 39/2015), incluso fuera de plazo.

Debe señalarse que el plazo de resolución de estos procedimientos es de seis meses, plazo que esa Comunidad de regantes tampoco ha cumplido.  En caso de existir deudas pendientes debidamente acreditadas, podrá procederse a la compensación conforme a los requisitos establecidos en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación.

6-. Esta institución quiere resaltar que todos los comuneros deben contribuir a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan (artículo 82 TRLA) y que no pueden dejar de pagar unilateralmente las cuotas aprobadas válidamente por la Comunidad de regantes; y que en caso de disconformidad deben interponer de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico contra los actos administrativos que pretendan combatir, en particular:

– Los actos de la comunidad de regantes pueden recurrirse en alzada ante la Confederación Hidrográfica a la que estén adscritas.

– Los actos de aprobación y liquidación de los cánones o exacciones regulados en el TRLA tienen carácter económico- administrativo y pueden recurrirse conforme a la legislación tributaria.

Si el partícipe no hace frente a dichas obligaciones, la Comunidad de regantes está habilitada para previo apercibimiento, iniciar la vía de apremio y adoptar la resolución de prohibición del uso del agua. Pero como se ha señalado, el ejercicio de estas potestades debe hacerse con las garantías previstas en el ordenamiento jurídico, algunas de las cuales se han puesto de relieve más arriba.

Decisión

En virtud de lo anterior, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se formula a esa Comunidad de regantes las siguientes resoluciones:

SUGERENCIA

Resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial que se tramita por los daños causados al reclamante por la prohibición de uso de agua para riego, y otorgarle una indemnización, si procede, de conformidad con la legislación de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.

RECOMENDACIONES

1. Cuando deba publicar en un boletín oficial la notificación de un acto administrativo, incluir el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa; la expresión de los recursos que procedan en vía administrativa y judicial; el órgano ante el que hubieran de presentarse; y el plazo para interponerlos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 43 de la Ley 39/2015.

2. Cuando formule un apercibimiento previo a la adopción de medidas de ejecución forzosa por falta de pago de cuotas que deba sufragar un partícipe, advertir al deudor de la prohibición de uso del agua que puede imponérsele de no cumplir con su obligación de pago, de conformidad con el artículo 83.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, además del posible inicio de la vía de apremio.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA y las RECOMENDACIONES, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)