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Requisitos para la obtención de un permiso municipal de conductor de taxi. Que la caducidad de los permisos por no hallarse cancelados los correspondientes antecedentes en el momento de la renovación no comporte la necesidad de obtener un nuevo permiso de conductor de taxi, sino que, se reabra dicho plazo..

Tipo de actuación: Recomendación

Fecha: 09/07/2014

Administración: Ayuntamiento de Madrid. Alcaldía del Ayuntamiento de Madrid

Respuesta de la Administración: Aceptada

Queja número: 13030606


Texto

Se han recibido varias quejas en esta institución relativas a la exigencia de carecer de antecedentes penales en el proceso de renovación de permisos municipales de conductor de taxi que desde marzo de 2013 lleva a cabo el Ayuntamiento de Madrid (quejas 13031010, 13033097 y 13030606).
El 28 de noviembre de 2012 el Pleno del Ayuntamiento de Madrid aprobó una nueva Ordenanza reguladora del Taxi (BOCM núm. 297, de 13 de diciembre de 2012) que sustituye a la de 27 de junio de 1980 (BOCM, núm. 4356, de 24 de julio de 1980). En ella se establecen los requisitos exigidos a los vehículos y a los conductores, las condiciones para el ejercicio de la actividad de taxi en Madrid y el régimen de inspección y sanciones.
Los requisitos que deben cumplir los conductores están regulados en el título III, cuyo artículo 28 establece que es necesario ser declarado apto en el examen que a tal efecto convoca el Ayuntamiento de Madrid. Una vez superado el examen, el aspirante aprobado debe aportar los documentos acreditativos mencionados en el artículo 28.3 de la Ordenanza como el de carecer de enfermedad que impida el ejercicio de la profesión, estar en posesión del título de Enseñanza Secundaria Obligatoria o equivalente y carecer de antecedentes penales.
Bajo el régimen anterior, la Ordenanza de 1980 exigía «no haber cometido delito alguno durante los dos años inmediatamente anteriores a la fecha de solicitud del permiso municipal de conducir, mediante certificación expedida por el Ministerio de Justicia». La nueva ordenanza sustituye este requisito por el de carecer de antecedentes penales para cuya acreditación el interesado tiene que aportar la certificación expedida por el Ministerio de Justicia. El nuevo requisito puede ser en algunos casos más gravoso que el previsto en la Ordenanza de 1980. Con el nuevo régimen, la cancelación de los antecedentes penales está condicionada a la no reincidencia durante unos plazos que pueden ser de tres y cinco años para los delitos que conlleven una pena igual o superior a 12 meses y de las penas graves respectivamente.
Los conductores con permisos concedidos al amparo de la ordenanza de 1980 deben adaptarse a las nuevas exigencias. A tal efecto, la disposición transitoria primera dispone que los titulares de permisos municipales de conductor de autotaxi expedidos antes de su entrada en vigor han de solicitar al Ayuntamiento de Madrid la renovación de su permiso municipal, para el que deben cumplir los requisitos establecidos en el artículo 28.3 de la ordenanza, con excepción de la titulación de Enseñanza Secundaria Obligatoria.
El proceso de renovación se regula de acuerdo con el calendario establecido en el anexo VII de la ordenanza, que ordena el proceso en meses por razón del número de permiso en rangos de dos mil permisos. De manera que a cada permiso comprendido en un rango le corresponde un plazo de renovación de un mes. Las fechas de renovación van desde el 16 de marzo de 2013 (para los permisos que van del número 44.001 al 46.000) hasta el 16 de febrero de 2017 para los permisos que desde el número 102.001 al 104.000.
Si el conductor no renueva su permiso dentro del plazo fijado en la ordenanza, tiene que solicitar uno nuevo y, por tanto, presentarse al examen y acreditar requisitos que no venían exigidos en la ordenanza de 1980 como el de estar en posesión del certificado de Enseñanza Secundaria Obligatoria.
El problema surge cuando, en el plazo de un mes que establece la ordenanza, los conductores no pueden aportar el certificado de carecer de antecedentes penales. Esta situación puede producirse en aquellos supuestos en que la tramitación del certificado de antecedentes por parte del Ministerio de Justicia no se haya completado antes del plazo máximo para renovar el permiso municipal de conductor. También puede darse porque no concurren los requisitos materiales para la cancelación de los citados antecedentes.
Las quejas recibidas se refieren a permisos que deberían haber sido renovados en el mes de noviembre de 2013. Los antecedentes penales del conductor se cancelaron en mayo de 2014, de manera que el Ayuntamiento denegó la renovación del permiso durante el mes de noviembre, por faltar uno de los requisitos. En ambos casos, a los conductores podría haberles correspondido otra fecha de renovación posterior si su número de permiso de conductor hubiera sido posterior al 64.000. En tal caso, el conductor podría haber cumplido el requisito de carecer de antecedentes penales y, consecuentemente, obtener la renovación de su permiso.
La rigidez con que está regulado el proceso de renovación puede conducir a situaciones discriminatorias, como la aquí descrita, en la que el solicitante se ve privado de la posibilidad de renovar su licencia en función de un parámetro puramente aleatorio como es su número de permiso municipal de conducción. Sin embargo, el estudio de la ordenanza municipal suscita otra clase de consideraciones que se exponen a continuación.
El Registro de antecedentes penales tiene como finalidad apreciar la agravante de reincidencia en el ámbito penal. Pero tiene también trascendencia en otros ámbitos, como es el caso del acceso a determinados empleos en el sector público o para contratar con la Administración. Por ejemplo, el artículo 303 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, impide acceder a la carrera judicial a los condenados por delito doloso mientras no hayan obtenido la rehabilitación. Para el acceso a la función pública, la Ley 7/2007, de 12 abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, establece como requisito en su artículo 56.1.d no hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos por resolución judicial, para el acceso al cuerpo o escala de funcionario. El artículo 60.1, del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, impide contratar con el sector público a las personas que hayan sido condenadas por determinados delitos como el de asociación ilícita, corrupción en transacciones económicas internacionales, tráfico de influencias, cohecho o fraude.
El artículo 25.2 de la Constitución española dispone que las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad están orientadas hacia la reeducación y reinserción social. Desde esta perspectiva, inhabilitar a una persona para una futura ocupación debido a la existencia de condenas previas, puede suponer un obstáculo que dificulte su integración en la sociedad. Por esta razón, debe ponderarse cuidadosamente en qué medida la previa comisión de delitos inhabilita para según qué funciones.
Debido al efecto potencialmente discriminador de una barrera de esta índole, en Estados Unidos los tribunales han comenzado a exigir a los empresarios que justifiquen la existencia de una «necesidad laboral» (business necessity) para negarse a contratar a una persona con antecedentes penales (LARRAURI, E. & JACOBS, J. B., «Reinserción Laboral y Antecedentes Penales», Revista Eléctrónica de Ciencia Penal y Criminología, 13-09 (2011).
Algunas normas sectoriales de reciente aprobación solo inhabilitan por delitos que tienen conexión con las funciones que pretenden realizar, a través de los denominados requisitos «de honorabilidad». Por ejemplo, el Real Decreto 256/2013, de 12 de abril, por el que se incorporan a la normativa de las entidades de crédito los criterios de la Autoridad Bancaria Europea prevé como posible causa de inhabilitación los antecedentes penales por los delitos contra el patrimonio, blanqueo de capitales, contra el orden socioeconómico y contra la Hacienda Pública.
En el ámbito del transporte, la Ley 16/1987, de 30 julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en su redacción dada por la Ley núm. 9/2013, de 4 de julio), en su artículo 45, establece para el acceso a la profesión de transportista el denominado «Requisito de honorabilidad», en su artículo 45 que implica que ni la empresa ni su gestor de transporte pueden haber sido condenados por la comisión de delitos o faltas penales, ni sancionados por la comisión de infracciones relacionadas con los ámbitos mercantil, social o laboral, de seguridad vial o de ordenación de los transportes terrestres que den lugar a la pérdida de este requisito.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, el régimen introducido por la Ordenanza reguladora del taxi del Ayuntamiento de Madrid plantea el problema de que la existencia de antecedentes por cualquier delito, con independencia de su naturaleza o gravedad inhabilita para el ejercicio de la profesión de conductor de taxi. Los antecedentes penales se crean cuando existe una condena firme y pueden tardar hasta cinco años en ser cancelados, por lo que es posible que los hechos delictivos se cometieran mucho tiempo antes de la obtención o renovación del permiso municipal, como ocurre en la queja 13033097, en la que en noviembre de 2013 se deniega la renovación del título de conductor de taxi por hechos acaecidos en 2003.
La Ordenanza nada dice del bien jurídico protegido por la inclusión de este requisito. Carecer de antecedentes penales para la prestación del servicio de conductor de taxi podría estar justificado por razones de interés general, siempre que con ello se persiga la protección de la seguridad de los usuarios, para lo que sería necesario que la comisión de los delitos previos tuviera directa relación con la peligrosidad del conductor. En la presente Ordenanza cualquier tipo de antecedente es motivo suficiente para denegar la renovación.
A estas consideraciones habría que añadir que la Ordenanza actual atribuye a este requisito un carácter meramente formal y no sustantivo o material, en la medida en que no es un requisito para la prestación de la actividad, sino únicamente para la obtención y renovación del permiso cada cinco años. Dicho en otros términos, la condena por cualquier delito solo impide solicitar la renovación del permiso si los antecedentes no han sido cancelados en el momento de la renovación del permiso. Nada impide que un conductor de taxi condenado mediante sentencia firme pueda continuar prestando su actividad hasta la siguiente renovación del permiso.
Así, los efectos de una eventual condena penal se difieren en el tiempo, hasta la siguiente renovación, y a veces ni siquiera se producen, en función de parámetros tan aleatorios como el momento en que se dictó la sentencia condenatoria y el momento de la renovación del permiso. Debido al juego de los plazos de renovación de permisos y de cancelación de antecedentes, es posible que entre la sentencia firme de condena y la renovación del permiso transcurra un lapso temporal lo bastante extenso como para dar lugar a la cancelación de los antecedentes. Pero también es posible que si la sentencia condenatoria se dictase justo antes de la renovación, no se pueda cumplimentar dicho trámite. En definitiva, el que los antecedentes penales inhabiliten para obtener un permiso de conductor de taxi puede depender de un factor tan aleatorio como la fecha de renovación del permiso.
El carácter formal que la Ordenanza atribuye al requisito de carecer de antecedentes penales no solo lo dota de escasa eficacia práctica, sino que, además, genera situaciones discriminatorias, como la aquí descrita, en que la aplicación de este requisito en un proceso de renovación no es igual para todos los conductores y depende de circunstancias distintas de la gravedad o la naturaleza del delito cometido.
Además, la imposibilidad de renovar el permiso lleva aparejadas consecuencias exorbitantes y desvinculadas de la finalidad preventiva de requisito de carecer de antecedentes. Implica que el conductor deba solicitar un nuevo permiso, una vez cancelados los antecedentes. Y esta exigencia supone no solo esperar el tiempo necesario sin poder ejercer el trabajo (a veces sin otra fuente de ingresos), sino también cumplir unos nuevos requisitos que no se exigirían en el caso de renovación: superar de nuevo el examen y el título de Enseñanza Secundaria Obligatoria.
Como conclusión, a juicio de esta institución, el requisito de carecer de antecedentes penales para la obtención del permiso de conductor de taxi no está justificado con carácter general para todos los delitos. Además, la atribución a este requisito un carácter meramente formal cuyo cumplimiento debe acreditarse cada cinco años, lo dota de escasa eficacia, en la medida en que las consecuencias de su incumplimiento a veces se producen y a veces no, en función de parámetros aleatorios ajenos a la gravedad del delito y su relación con la actividad de transporte de viajeros.
En el caso particular de las renovaciones de permisos concedidos al amparo de la derogada ordenanza de 24 de julio de 1980, la exigencia de renovar la licencia de autotaxi en los plazos fijados en el anexo VII de la Ordenanza reguladora del taxi, de 28 de noviembre de 2012, puede conducir a resultados discriminatorios en los casos en que el interesado no ha podido aportar el certificado, acreditativo de carecer de antecedentes, en el plazo de un mes.
Por lo expuesto, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, procede formular las siguientes
RECOMENDACIONES
184.1. Modificar la Ordenanza eliminando el requisito de carecer de antecedentes penales. En el caso de que se considere que la previa comisión de delitos inhabilita para la obtención de un permiso de conductor de taxi, fijar los delitos en función de la incidencia que puedan tener sobre la actividad de conductor de taxi. Alternativamente, valorar la posibilidad de introducir medidas preventivas menos restrictivas, como la realización de un examen psicotécnico. Rechazada.
184.2. Reabrir el plazo de presentación de la correspondiente petición, dando la oportunidad de solicitar la renovación del permiso, para los casos en que no se hubiera podido obtener su renovación en el plazo previsto en el anexo VII de la Ordenanza reguladora del taxi, debido a la exigencia de carecer de antecedentes penales. Aceptada.
En espera de la remisión de la preceptiva información, en la que se ponga de manifiesto la aceptación de estas recomendaciones o, en su caso, de las razones que se estimen para no aceptarla, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo.


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