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Se ha recibido un escrito de esa confederación hidrográfica y el expediente sancionador referidos a la queja arriba indicada.

Analizada la documentación, esta institución concluye que ni la resolución sancionadora -por la que se impone a la reclamante una multa de 600 euros por construcción de una caseta en zona de policía del río Tajuña- ni la resolución del recurso de reposición presentado por ella están suficientemente motivados.

Se exponen a continuación las consideraciones que fundamentan esta conclusión.

Consideraciones

1. En el ejercicio de la potestad sancionadora las administraciones públicas deben respetar el principio de presunción de inocencia contenido en el artículo 24 de la Constitución y en el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Así, sólo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

La presunción de inocencia es un derecho fundamental que vincula a todos los poderes públicos y que, en el ámbito del régimen sancionador, exige a la Administración que demuestre la culpabilidad de la persona a quien acusa. Dicho de otra manera, la presunción de inocencia es una presunción iuris tantum, es decir, que admite prueba en contrario, pero la carga de la prueba corresponde a quien acusa, en este caso, a la confederación hidrográfica. Si la Administración no es capaz de demostrar la culpabilidad del presunto infractor “más allá de toda duda razonable” no puede imponerle una sanción (SSTC 64/1986, 82/1988, 124/2001, STC 81/1998, entre otras).

2. Por otro lado, la motivación es un requisito esencial de cualquier acto administrativo que limite un derecho subjetivo. Así, la ley exige que las resoluciones sancionadoras sean motivadas, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho.

Asimismo, la motivación debe versar sobre la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijar los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen; o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad [artículos 35.1 h) y 90.1 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas].

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la motivación de los actos administrativos se caracteriza por lo siguiente:

– Su finalidad es impedir que el interesado se vea privado de los medios de defensa necesarios para impugnar la actuación de la Administración y responde a la exigencia legal de explicar o exteriorizar el núcleo de la decisión administrativa. Facilita, de este modo, el ulterior control jurisdiccional sobre el contenido del acto.

– Basta con que sea breve y sucinta, pero en todo caso tiene que ser suficiente.

– Debe ser concreta, de manera que no se cumple con el requisito de motivación cuando se hacen referencias imprecisas y genéricas sobre las consideraciones que han determinado la resolución adoptada.

– Ha de ser más detallada cuanto mayor es el margen de apreciación o discrecionalidad del órgano administrativo. Es indispensable que la Administración, exprese clara y suficientemente el proceso lógico que le lleve a su decisión.

3. La resolución sancionadora analizada en la presente queja no se ajusta a estos requisitos, pues se limita a constatar como hechos probados la construcción de una caseta en zona de policía del dominio público hidráulico sin autorización de ese organismo de cuenca, pero nada dice sobre la responsabilidad o culpabilidad de la reclamante. Dicho de otra manera, en la resolución se acredita que la conducta sancionada está descrita en una norma con rango de ley (con lo que se cumple con el principio de tipicidad) pero no se razonan los motivos por los cuales los hechos puede imputarse a la reclamante como autora o responsable subsidiaria, ni si dicha imputación se hace a título de dolo o culpa (es decir, no se acredita la responsabilidad ni la culpabilidad).

4. Antes de analizarse con más detalle esta cuestión, deben tenerse en cuenta las circunstancias que condicionaron la tramitación procedimiento, durante el cual la reclamante no tuvo conocimiento de ninguno de los actos administrativos dictados, salvo la resolución final.

Así, la Administración dictó el acto de inicio del procedimiento e intentó notificárselo a la reclamante, primero por vía electrónica, en su carpeta ciudadana. Al caducar esta notificación, la Administración se dirigió en dos ocasiones por correo postal al domicilio en Madrid del que la Administración tenía datos, sin que tampoco fuera posible la notificación. El acuerdo de inicio del procedimiento se publicó finalmente en el boletín oficial correspondiente.

Los hechos probados quedaron constatados en el acta de inspección, la cual no fue necesario ratificar por el inspector al no haberse formulado alegaciones por la reclamante. Por ello, tampoco se elaboró una propuesta de resolución y el organismo de cuenca dictó resolución el 1 de septiembre de 2021. La interesada no tuvo conocimiento de la sanción hasta que le avisaron los inquilinos del piso que tiene arrendado en Madrid, y fue a recogerla el 20 de septiembre de 2021. Después presentó un recurso, al que acompañó del contrato de arras firmado con el comprador inicial, la autorización para que este usara la parcela y la escritura de compraventa de la parcela, levantada ante notario. El recurso fue resuelto por el organismo de cuenca en sentido desestimatorio y notificado a la reclamante.

No todas las circunstancias de la tramitación han quedado del todo esclarecidas, en especial en relación con la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento sancionador. Por ejemplo, esa confederación hidrográfica no ha indicado si la reclamante había dado su autorización para ser notificada por medios electrónicos a través de la carpeta ciudadana. No obstante, los defectos que pudieran haberse dado en la práctica de la notificación quedaron subsanados con la interposición del recurso (artículo 40.3 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En todo caso, las alegaciones y pruebas presentadas por la reclamante en vía de recurso y su valoración por la Administración en la resolución que lo desestima revisten especial interés, pues constituyen la única defensa que la reclamante tuvo la posibilidad de plantear en vía administrativa.

5. Las alegaciones presentadas por la reclamante en el recurso pueden resumirse así:

– Niega haber construido la caseta, haber autorizado su construcción, o conocer su existencia (antes de que se le notificar la resolución sancionadora).

– La parcela donde se construyó la caseta, heredada en 2015, es un erial que ha visitado tres veces desde ese año, la última vez en septiembre de 2020, con el fin de sacar fotografías para venderla.

– Mientras estaba en Alemania, donde reside, recibió una oferta de un comprador (en adelante, comprador inicial) con el que firmó un contrato de arras y al que autorizó a usar la parcela dentro de la legalidad, tal y como dice específicamente la autorización. Esta autorización la otorga porque el comprador inicial se la pidió para comenzar a arar la tierra y comprobar los límites de la parcela. También acordaron firmar las escrituras en marzo de 2021, aunque posteriormente el comprador inicial pidió retrasar la firma por la incertidumbre de la pandemia y la necesidad de disponer de algo más de tiempo para reunir el dinero.

– El contrato de compraventa se firmó finalmente con otros dos compradores, propuestos por el comprador inicial.

6. La resolución dictada por ese organismo de cuenca para resolver el recurso contiene por toda motivación lo siguiente:

– La autorización para disponer del uso de la finca, por su condición de documento privado, no adverado a la presencia judicial, carece, por sí solo, de la fuerza probatoria suficiente.

– Independientemente de las circunstancias acontecidas y destinadas a la compraventa de la finca en la que se realizan los hechos constitutivos de infracción, en la fecha de la formalización de la denuncia, 15 de abril de 2021, la reclamante es la propietaria de los terrenos, y con el fundamento de la propiedad se le atribuye la responsabilidad de las actuaciones denunciadas.

7. Esta institución considera que dicha argumentación es insuficiente y discrepa con su contenido.

En primer lugar, los documentos privados que incorporan el contrato de arras y la autorización, no pueden desproveerse de toda relevancia. Los documentos aportados por la reclamante pueden no tener valor probatorio por sí solos, pero tienen valor como indicios si se interpretan con el resto de los hechos expuestos por la reclamante en un relato ordenado, detallado y coherente.

Por un lado, no se ha demostrado que los documentos aportados por la reclamante sean falsos. Además, las consecuencias que pueden derivarse de falsear documentos revisten mayor gravedad que pagar una multa por una infracción leve.

Por otro lado, es cierto que la compraventa de la parcela se realiza después de formularse la denuncia, sin embargo, se produce antes de la resolución sancionadora y en un momento en el que la reclamante no tenía conocimiento de la tramitación del procedimiento sancionador, lo cual también constituye un indicio de que puede ser veraz lo relatado por ella en cuanto a su intención de vender la parcela desde antes de que se interpusiera la denuncia y también todas las vicisitudes que detalla. Es razonablemente posible que el comprador inicial haya podido ocupar la parcela y construido la caseta, en lugar de que lo haya hecho la reclamante que reside en Alemania.

Es cierto que las pruebas presentadas por la reclamante pueden no ser suficientes para acreditar la responsabilidad del comprador inicial, pero, a juicio de esta institución, sí lo son para desvirtuar su atribución a la reclamante. Es más, si ese organismo de cuenca consideraba que los hechos alegados por la reclamante no eran ciertos, pudo abrir un periodo de prueba a fin de que se practicaran las pertinentes (artículo 77 de la Ley 39/2015).

En segundo lugar, está institución no está conforme con el criterio por el cual ese organismo de cuenca imputa la responsabilidad a la reclamante por el mero hecho de ser propietaria de los terrenos.

La responsabilidad en que puede incurrir un sujeto puede ser directa, como autor, o subsidiaria, cuando se incumplen obligaciones impuestas por la ley que conllevan el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros. Este deber debe estar previsto en las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores. Así lo exige el artículo 28.4 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, como lo hacía su predecesor en la Ley 30/1992.

El precepto de la ley hoy derogada indicaba que “serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores”. Ahora, el nuevo precepto atribuye la responsabilidad a “quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación”.

A juicio de esta institución, en el presente caso la solución es la misma, pues existe entre la reclamante y el comprador inicial una relación de vinculación, al menos indiciariamente, por la suscripción del contrato de arras y la autorización otorgada. Por tanto, para atribuir la responsabilidad a la reclamante a título de propietaria, y presumir que es la responsable por no haber evitado la comisión de unos hechos constitutivos de infracción, es necesario que la atribución de la responsabilidad esté expresamente prevista en la legislación de sectorial, aquí en la de aguas.

Pues bien, el régimen sancionador previsto en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) regula solo dos supuestos de responsabilidad de los propietarios de los terrenos con respecto a las infracciones cometidas en ellos, a saber: a) la derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa; y b) la apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer previamente de concesión o autorización de ese organismo de cuenca para la extracción de las aguas (artículo 116 apartados b) y h)).

El hecho que esa confederación hidrográfica sanciona es la construcción de una caseta en la zona de policía del dominio público hidráulico sin la preceptiva autorización, lo cual se tipifica como infracción el artículo 116.3 d) del TRLA. Se trata, por tanto, de un supuesto en el que no cabe invocar la responsabilidad del propietario solo por el mero hecho de serlo y al margen de cualquier otra circunstancia. Sin duda, la condición de propietario conlleva una serie de deberes y responsabilidades en cuanto al mantenimiento de un bien en condiciones adecuadas de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato. Pero a falta de previsión expresa en la ley de aguas, la condición de propietario no puede determinar por sí sola la atribución automática de la responsabilidad por cualquier infracción que se cometa en sus terrenos sin una motivación suficiente en la resolución.

8. Finalmente, debe señalarse que si la imputación de la responsabilidad a la reclamante no se hace con carácter subsidiario sino como autora de los hechos (es decir por presumirse -a pesar de no existir una norma que lo permita – que al ser la propietaria ha cometido la infracción), esa Administración debería haber razonado la existencia de dolo o culpa, como exige el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ninguna referencia a este asunto se contienen la resolución del recurso. El ser propietario de un inmueble puede constituir un indicio sólido de que aquel ha podido ser el autor de una determinada obra ilegal pero esta circunstancia debe valorarse de forma conjunta con otras que concurran. Obviamente, tiene distinto alcance el hecho de que el propietario viva en la parcela o que, por el contrario, no viva en ella, o incluso fuera del país, y que, además, la tenga arrendada; o que la finca esté vallada o que se pueda acceder libremente. A juicio de esta institución, las múltiples circunstancias que concurren en este caso y que operan a favor de la inocencia de la reclamante no han sido debidamente valoradas en la resolución del recurso.

9. En conclusión, en el presente caso no ha quedado demostrada la culpabilidad de la reclamante más allá de toda duda razonable en relación a los hechos que se le atribuyen, lo cual supone una vulneración del principio de presunción de inocencia (artículo 24 de la Constitución y 28 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público), y en consecuencia, resulta procedente revocar la resolución del recurso, de acuerdo con 109 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa confederación hidrográfica la siguiente:

SUGERENCIA

Que revoque la resolución del recurso de reposición presentado por la reclamante contra la multa que ese organismo de cuenca le ha impuesto y dicte una resolución absolutoria, al no haber quedado acreditada su culpabilidad, tal y como exige el artículo 24 de la Constitución.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la citada ley orgánica que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Sugerencia, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo