Se ha recibido su escrito relativo a la queja arriba indicada.
Consideraciones
1. Alega ese Ayuntamiento para no proceder a la reparación del puente del camino del Sotillo-Fresneda, que este no es de titularidad municipal, aunque no aporta prueba alguna que así lo acredite. De hecho ni siquiera aclara si está o no incluido en el Inventario de Bienes Municipales. Este inventario es obligatorio y cumple, como registro administrativo, importantes funciones. Es un catálogo o relación de bienes, de cualquier clase, de los que sean titulares las Administraciones locales y constituye una garantía y una certeza de la titularidad de un bien.
Si ese Ayuntamiento afirma con tanta rotundidad que no es titular de ese camino, sin duda ha debido realizar gestiones previas -que no se detallan en el informe remitido- para determinar quién es el verdadero titular, pues en principio se parte de una presunción de que pudiera ser de titularidad municipal, ya que conforme al artículo 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local. Por lo tanto es preciso que indique qué gestiones se han realizado precisamente para descartar esa titularidad municipal.
2. Por otro lado, teniendo en cuenta que las competencias de esta institución también han de centrarse en este supuesto en la supervisión de la correcta tramitación del procedimiento administrativo, vigilando que en la aplicación de la normativa se hayan respetado en todo momento los derechos reconocidos a los ciudadanos, así como que no se haya producido indefensión durante la tramitación del expediente, esta institución estima que las razones apuntadas por ese Ayuntamiento en su comunicación no justifican la falta de resolución expresa del recurso de reposición que formuló el Sindicato de Riegos compareciente el 4 de abril de 2018.
Se recuerda una vez más que el artículo 17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, dispone que el Defensor del Pueblo, en cualquier caso, velará por que la Administración resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.
3. El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece la obligación de la Administración de dictar en todos los procedimientos resolución expresa sobre el fondo del asunto y notificar la misma. Debe añadirse que el apartado 6 de ese mismo artículo 21 establece que “El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo”, pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.
4. Del informe remitido se infiere que no solo no se ha resuelto el recurso, sino que además ese Ayuntamiento parece considerar que resultó desestimado por silencio administrativo, por tanto pudo el interesado acudir a la vía contencioso-administrativa. Pues bien, que no se recurra ante el juez la desestimación de un recurso por silencio en ningún caso extingue la obligación que la Administración tiene de resolver, de dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes y recursos se formulen por los interesados (artículo 21 de la Ley 39/2015).
El sentido positivo de la inactividad administrativa es garantía para cuando se incumple el objetivo de la Ley, que es la respuesta expresa al ciudadano y, sobre todo, que la obtenga en el plazo establecido. El silencio, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico de uso normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando la Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado.
La eficacia, por tanto, exige de las administraciones públicas que se cumplan razonablemente las expectativas de la sociedad, entre ellas el deber de resolver expresamente las peticiones y recursos, ya que el conocimiento de la fundamentación de las resoluciones administrativas constituye un presupuesto inexcusable para la defensa de derechos e intereses legítimos.
5. Por su parte, la jurisprudencia se ha venido pronunciando reiteradamente sobre la naturaleza y efectos del silencio administrativo negativo y sus consecuencias procedimentales. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1996 recordó una reiterada doctrina que venía a establecer que el silencio no es una opción de la Administración entre resolver expresamente o no hacerlo, sino una garantía para los administrados frente a la pasividad de los órganos obligados a resolver, garantía de la que el ciudadano (no la administración) puede hacer uso, ya que también puede esperar a la resolución expresa sin que ello pueda comportar ningún perjuicio al interesado. Por otra parte, la sentencia expresa que el silencio negativo tampoco es un acto administrativo sino una ficción jurídica que deviene innecesaria cuando se produce, aunque sea con retraso, la resolución expresa, que reabre el plazo para el recurso jurisdiccional, vía que no cerró la prolongación del precedente silencio de la Administración.
Lo mismo sostiene el Tribunal Constitucional (sentencias 6/1986, de 21 de enero y 180/1991, de 23 de septiembre): ante la falta de resolución expresa de la Administración, en caso de silencio negativo el interesado puede optar por entender denegada su pretensión y ejercitar los recursos en los plazos establecidos, contados desde que se presume producida la denegación, o bien esperar a que la Administración se pronuncie, ya lo haga ésta cumpliendo sus obligaciones y resolviendo expresamente, aunque sea con retraso, o simplemente confirme de modo tácito aquella primera denegación presunta. En ambos casos se abren de nuevo todos los plazos para la impugnación.
Añade la sentencia del Tribunal Supremo antes citada: “queda pues claro que cualquier norma reglamentaria que obligara a tener por desestimadas las peticiones de los administrados una vez transcurridos los plazos de resolución, sin darles oportunidad de optar por esperar a la resolución expresa, sería contraria al ordenamiento jurídico y violaría el principio constitucional que proscribe la indefensión”.
6. El silencio administrativo es, por tanto, una ficción legal que habilita al interesado para acudir a la vía jurisdiccional, pero no excluye en ningún caso la obligación de la Administración de resolver expresamente. El silencio administrativo negativo actúa en beneficio exclusivo del ciudadano y a los solos efectos procesales. Al respecto el Tribunal Supremo ha declarado que el silencio faculta al interesado para entender producida la desestimación presunta de la petición o recurso por el mero transcurso del plazo para resolver, pero sin que ello implique que el recurso haya sido resuelto; sino que es una mera ficción legal para evitar que la impugnación de los actos administrativos sea fácilmente paralizada por la simple inactividad de la Administración (sentencia de 8 de julio de 1980).
En suma, la Administración no puede optar entre resolver en forma expresa o dejar de hacerlo; ni, en consecuencia, puede ampararse en la pretendida “técnica del silencio” para justificar así su omisión de dictar resolución expresa, obligación impuesta por el citado artículo 21 de la Ley 39/2015. Dicho en otros términos, aunque, como en este caso, haya transcurrido en exceso en plazo máximo para dictar y notificar la resolución expresa al recurso de reposición, no por ello ha desaparecido esta obligación administrativa, ni el ciudadano tiene que forzosamente entender desestimada su solicitud e interponer el recurso contencioso, ya que, como ya se ha dicho, se trata de una facultad del interesado.
7. Por todo ello, esta institución considera que el Sindicato de Riegos tiene derecho a que se resuelva expresamente el recurso de reposición que presentó en abril de 2018; y a que se motive el sentido de tal resolución ya que, de lo contrario, se le estaría causando indefensión, lo que vulneraría los artículos 24 y 103 de la Constitución, que consagran el principio de tutela judicial efectiva y sometimiento de las administraciones públicas a la ley y al Derecho sin que el silencio negativo previsto pueda constituir un sustitutivo o pretexto del deber de resolver de modo expreso.
Decisión
1ª. Por consiguiente, de conformidad con los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, se ha resuelto formular a ese Ayuntamiento la siguiente:
SUGERENCIA
Resolver de forma expresa el recurso de reposición formulado por el Sindicato de Riegos, para así dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La resolución deberá ser comprensiva de todos los aspectos alegados por el recurrente y estar suficientemente motivada, de conformidad con el artículo 35 del mismo texto legal. Finalmente, deberá notificarse en los términos establecidos en el artículo 40 y siguientes de la misma ley.
2ª. Además se solicita a ese Ayuntamiento lo siguiente:
– En caso de que se acepte la Sugerencia formulada, remita copia de dicha resolución expresa y motivada.
– Acredite de forma fehaciente que el camino del Sotillo-Fresneda no se encuentra incluido en el Inventario de Bienes Municipales.
– Indique cómo aparece inscrito este camino en el Catastro y qué gestiones ha llevado a cabo ante otras instancias o administraciones a fin de determinar tanto su titularidad como quien ha ejecutado el puente sobre la acequia.
Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.
Le saluda muy atentamente,
Francisco Fernández Marugán
Defensor del Pueblo (e.f.)