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Se ha recibido el informe de esa comunidad de regantes, referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. La queja se plantea por la falta de resolución, por parte de la comunidad de regantes, de una solicitud de baja presentada por el reclamante. La justificación que aquella aduce es que el promotor de la queja no ha cumplido con sus obligaciones con la comunidad de regantes.

Esta institución ha tenido ocasión de analizar esta cuestión en otras quejas y así se reflejó en el monográfico sobre Agua y Ordenación del Territorio publicado en 2010.

El planteamiento, que tiene su fundamento en una sentencia judicial el Tribunal Superior de Justicia Comunidad Valenciana (sentencia 1766/2000, de 15 de diciembre, Sala de lo contencioso administrativo, sección 1ª), se sintetiza en que la negación injustificada del derecho de separación de un partícipe de la comunidad de regantes cuando existen deudas pendientes vulnera la libertad de asociación en su vertiente negativa (el derecho a no asociarse).

En términos generales, debe entenderse que, si el comunero no usa el agua y ha renunciado a ella, la baja debe otorgarse. El fundamento de ese parecer puede extraerse de los preceptos legales que regulan la condición de comunero, dado que no se encuentra una regla general sobre derecho de separación en el texto refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA).  Dichos preceptos se exponen a continuación.

2. Los usuarios del agua y otros bienes del dominio público hidráulico de una misma toma o concesión deben constituirse en comunidades de usuarios (artículo 81 TRLA). Así, forman parte de la corporación los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y los participantes en el uso del agua (artículo 82.2 TRLA).

Por otro lado, el agua que se conceda para riegos queda adscrita a los usos indicados en el título concesional y, por tanto, no puede ser aplicada a otros usos distintos ni a terrenos diferentes, salvo que los derechos de uso sean cedidos, conforme al 67 previa autorización de la confederación hidrográfica, según los artículos 60 y 61.2 del TRLA. Así, los estatutos y ordenanzas de la comunidad deben incluir la delimitación del ámbito territorial de la utilización de los bienes de dominio púbico, es decir la superficie regable (artículo 82 TRLA).

Según los artículos 83.4 TRLA y 212.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), las deudas a la comunidad de usuarios por gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la finca en cuyo favor se realizaron, y puede la comunidad de usuarios exigir su importe por vía de apremio, e incluso puede prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca hubiese cambiado de dueño.

Lo anterior permite afirmar que la condición jurídica de comunero viene determinada por el hecho de la titularidad dominical de las tierras con derecho a riego. O, dicho de otra manera, son miembros de la comunidad de regantes los propietarios de las tierras que se encuentran dentro de la superficie regable de la concesión colectiva de riego.

El aprovechamiento se otorga no en consideración a la persona del comunero sino a la vinculación real -no personal- que liga a la finca con la comunidad de regantes. Así, el hecho de tener un terreno enclavado en una zona de riego adscrita a una comunidad de regantes convierte al titular en comunero y le obliga a satisfacer los gastos comunes por el uso del agua.  

3. De los citados preceptos se deduce que, al ser la constitución y participación en una comunidad de regantes obligatoria para los usuarios de una misma toma o concesión (es decir para quien use el agua), no lo será, sensu contrario, para quien no la use.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 212.4 del RDPH señala que ningún miembro de la comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas. No obstante, el precepto exige, además, que se hayan cumplido las obligaciones que hubiera contraído con ella.

De ello se concluye que todo miembro de una comunidad de regantes tiene derecho a separarse de la misma y que para separarse debe renunciar expresamente al aprovechamiento del agua (lo cual supone dejar de ser usuario del recurso) y, de acuerdo con el precepto reglamentario, cumplir todas las obligaciones contraídas con la comunidad.

La cuestión es qué debe entenderse por “cumplir” todas las obligaciones contraídas con la comunidad.

Las comunidades de regantes suelen equiparar el cumplimiento a la inexistencia de deudas pendientes. Y, técnicamente, si el reclamante no ha procedido al pago voluntario, no se puede decir que la deuda está saldada hasta que concluya el procedimiento de apremio.

Pero esta interpretación, aplicada a casos como el presente, no parece que sea la más favorable al reconocimiento del derecho de asociación en su vertiente negativa. Y ello porque la deuda grava la finca y el procedimiento de apremio continúa su tramitación y se resuelve con independencia de que el obligado al pago pierda la condición de comunero.

Sin embargo, lo contrario, es decir, considerar que debe mantenerse la condición de comunero durante el tiempo que dure la tramitación de apremio sin otorgarle la baja, habilita a la comunidad de regantes a exigirle el pago de todas las nuevas deudas que se generen con posterioridad al hecho que resulta determinante para dirimir la cuestión que es la renuncia expresa a usar el agua.

A juicio de esta institución, cuando se haya iniciado, en tiempo y forma, el procedimiento de apremio para exigir esas deudas, como ocurre en este caso, lo más favorable para el ejercicio del derecho es otorgar la baja.

4. Lo anterior tiene un matiz importante: cuando un comunero pide la baja, el interés particular debe ponerse en relación con el interés general existente en el uso del agua para el riego.

Es patente que ese interés general existe y se tiene presente por el legislador, el cual se manifiesta en la caracterización del agua como bien de dominio público hidráulico, cuyo uso privativo está sometido a concesión; en la creación de una administración corporativa, como son las comunidades de regantes, a las que se atribuyen potestades públicas para asegurar el buen orden del aprovechamiento; y en el sometimiento del uso del agua a la planificación hidrológica y a los planes de regadío y de transformación agraria.

Estos procesos de desarrollo responden a objetivos de planificación estratégica y territorial a los que las administraciones destinan un importante volumen de recursos públicos, los cuales no pueden verse abocados al fracaso por la voluntad unilateral e injustificada de los participantes.

Por tanto, a juicio de esta institución, no es ilógico ni desproporcionado que la causa que motiva la solicitud de baja deba considerarse en la decisión de otorgarla. La imposibilidad de regar (por ejemplo, por inexistencia de infraestructuras de riego) o la inviabilidad económica de la explotación son causas objetivas que respaldan que una baja se otorgue.

En todo caso la correcta ponderación del interés público y privado concurrente requiere el análisis de cada caso concreto sin que quepa aplicar una única solución común.

A esta cuestión alude el artículo 6 de las ordenanzas cuando indica que la solicitud de baja debe acompañarse de “las razones o los motivos de la separación”, lo cual significa que esas razones o motivos deben ser necesariamente valorados por la comunidad de regantes y tenidos en cuenta para estimar o desestimar la solicitud de baja.

5. Finalmente, debe señalarse que la solicitud de baja no ha sido resuelta por la comunidad de regantes, que solo comunicó al reclamante, sin más trámite, que no cumplía los requisitos.

La tramitación de una baja en la comunidad de regantes, a través de la que se hace efectiva el reconocimiento del derecho de separación del comunero, se rige por las normas aplicables al procedimiento administrativo. Como corporaciones de derecho público, las comunidades de regantes actúan sometidas al Derecho administrativo en el ejercicio de las funciones y potestades públicas que tienen atribuidas, por ejemplo, la potestad sancionadora, la potestad de ejecutar forzosamente sus actos y la de exigir las deudas pendientes por la vía de apremio.

Así, la resolución de una baja requiere tramitar un procedimiento que respete las garantías básicas de los interesados, al menos un trámite de audiencia, una resolución motivada y la posibilidad de plantear un recurso de alzada ante la confederación hidrográfica (artículo 84.5 del TRLA) o judicial ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. A estos trámites se refiere el artículo 6 de las ordenanzas, que establece un sucinto procedimiento que el presente caso no parece haberse seguido.

Decisión

Por todo ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa comunidad de regantes la siguiente:

SUGERENCIA

Que dicte resolución expresa y motivada sobre la baja presentada por el reclamante, de acuerdo con lo establecido en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la legislación de aguas y la otorgue si existe una causa justificada.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la Resolución formulada, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo