Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido su escrito referido a la queja arriba indicada.

Consideraciones

1. Una vez más ese ayuntamiento no da respuesta a las cuestiones que reiteradamente le ha planteado esta institución a lo largo de las presentes actuaciones. Ni se acredita la titularidad municipal del camino ni tampoco se confirma que haya dictado resolución expresa y motivada a la solicitud presentada por el Sr. (…).

Se ha de recordar de nuevo que el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, establece la obligación de todos los poderes públicos de auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo, en las actuaciones que lleve a cabo. Ello implica atender a sus requerimientos de informe, en tiempo y en forma.

El informe, que es preceptivo, debe servir para esclarecer los supuestos de la actuación, y por tanto ha de ser suficientemente claro y completo, comprensivo de las cuestiones clave del problema planteado, de forma que esta institución pueda llevar a cabo su función constitucional. No debe olvidarse que el Defensor del Pueblo, para llevar a cabo sus investigaciones, debe atenerse a los informes enviados por la Administración pública. Por ello, esta institución se ve en la obligación de reiterar a esa Alcaldía la necesidad de que el ayuntamiento que preside se pronuncie explícitamente sobre todos los aspectos concretos de la queja. Además, este informe debe ser remitido al Defensor del Pueblo en el plazo máximo de quince días, de conformidad con lo establecido en el artículo 18.1 de la citada ley orgánica.

Esta institución confía en que, en adelante, ese consistorio envíe con la celeridad necesaria y dentro del plazo señalado, los informes que se le soliciten.

2. Por otro lado, conviene recordar de nuevo que el 29 de agosto de 2022, el Sr. (…) presentó escrito en ese ayuntamiento (registro de entrada …) en el que solicitaba determinada información sobre el camino y el acceso y copia del expediente de expropiación del terreno, o en su caso, del expediente en el que se acredite que los vecinos cedieron ese terreno al ayuntamiento y finalmente del expediente en el que quede constancia de que los vecinos fueron indemnizados por la pérdida de la superficie útil de sus parcelas.

Todo indica que ese ayuntamiento no le ha facilitado el acceso a esta documentación ni ha dictado resolución expresa y motivada de su solicitud con ofrecimiento de acciones contra la que, de discrepar, pueda presentar el correspondiente recurso. Debe tenerse en cuenta que la denegación de una solicitud de información debe apreciarse mediante resolución motivada que debe notificarse a quien la pide.

3. El artículo 17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, por la que se rige esta institución, dispone que el Defensor del Pueblo, en cualquier caso, velará por que la Administración resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados, cumpliendo así lo establecido en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Esta falta de resolución, en los términos indicados, de la solicitud presentada implica una contradicción con la exigencia de eficacia que ha de presidir toda actuación administrativa de acuerdo con los artículos 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, y 103 de la Constitución. Ese consistorio ha de tener en cuenta que el silencio administrativo se configura como una garantía del ciudadano a fin de que pueda tener expedita la vía contencioso-administrativa en caso de que la Administración no responda su petición y ello comporte la desestimación presunta de su pretensión, y no como un derecho o prerrogativa de la Administración a no resolver expresamente y por escrito.

Así, ha de tener en cuenta ese ayuntamiento que el principio de eficacia exige de las administraciones públicas que se cumplan razonablemente las expectativas que la sociedad legítimamente les demanda, entre ellas, el deber de resolver expresamente las peticiones y reclamaciones que le presenten los particulares, ya que para que los ciudadanos puedan ejercer una adecuada defensa de sus derechos se requiere tener conocimiento de la fundamentación de las resoluciones administrativas, la falta de resolución lo que comporta es indefensión e inseguridad jurídica.

4. Por otro lado, se recuerda también que el artículo 18.1.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL), atribuye a los vecinos el derecho a ser informados, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución.

Este precepto debe relacionarse con otras previsiones contenidas en ese mismo texto normativo, tales como el artículo 69 LRBRL, que obliga a las corporaciones locales a facilitar la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local; o el 70.3 LRBRL en donde se regula el derecho de los ciudadanos a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, párrafo b), de la Constitución. La denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada.

A su vez, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula los derechos de los ciudadanos en dos artículos diferenciados, separando los que corresponden a todas las personas en abstracto cuando se relacionan con las administraciones públicas (artículo 13), de los que pertenecen a los interesados en un procedimiento, y siempre que reúnan tal condición (artículo 53). De esta manera, se diferencian aquellos derechos que un ciudadano ostenta frente a la Administración cuando actúa como interesado en un procedimiento, de aquellos que solo le pertenecen por el mero hecho de ser una persona y se pretenda relacionar con la Administración.

5. Además, no se puede obviar que en este supuesto la solicitud de información afecta a un ámbito, el urbanístico, en el que se reconoce a la totalidad de los ciudadanos el ejercicio de la acción pública. Así, el legítimo ejercicio del derecho a obtener información en materia urbanística está contemplado en el artículo 5 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Es pública la acción para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los planes, programas, proyectos, normas y ordenanzas.

En efecto, existe una abundante jurisprudencia que sostiene que el ejercicio de la acción pública se reconoce a favor de los ciudadanos y que no se requiere una especial legitimación, como puede ser la derivada de un título de propiedad; de manera que la actuación de los ciudadanos que instan poner en marcha un proceso, es lícita y ajustada a Derecho sean o no propietarios de cualquier otro inmueble, y lo es aunque solo invoquen el interés de cualquier ciudadano en la preservación de la legalidad urbanística, aún sin pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. Ello implica que disponen del derecho de acceso y de obtener copia de los expedientes administrativos en cualquier momento de su tramitación.

En este sentido el Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 11 de octubre de 1994 y 12 de abril de 2012 ha señalado que “… hay que admitir que si se reconoce a la totalidad de los ciudadanos la acción pública para exigir el cumplimiento de la legalidad en dichas materias sin exigirles legitimación alguna, no puede privárseles de los medios necesarios, como es el acceso a la información, aunque no promuevan ni se personen en el procedimiento, ya que de lo contrario se desvirtúa su finalidad”. A juicio de esta institución, mal se sirven los intereses generales si no se facilita a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos, como lo es el de obtener información en materia urbanística y ambiental, derecho contemplado, como se ha dicho, en el citado artículo 5 del texto refundido.

En suma, el derecho de información, genéricamente referido a cualquier actuación administrativa, tiene especial relevancia en el derecho urbanístico, donde el control de la observancia de la legalidad, así como la de los planes y demás instrumentos de ordenación y de gestión urbanística, puede ser instada por cualquier ciudadano. En los expedientes urbanísticos todas las personas disponen de la condición de interesadas sin necesidad de acreditar legitimación especial.

6. Conforme a todas estas disposiciones, el solicitante de acceso a la información urbanística puede acceder a datos o documentos contenidos en un procedimiento pese a que no ostente la condición de interesado en el mismo. También puede acceder a cualquier tipo de información o documentación que obre en poder de las administraciones forme parte o no de un expediente. Todo ello con las excepciones que fijan dichas leyes y que permiten denegar el acceso.

Por tanto, esta institución considera que esa Administración debería facilitar al autor de la queja y en los términos señalados en las anteriores consideraciones, el acceso y copia de la documentación que viene reclamando, de modo que pueda ejercer la acción pública urbanística o cualquier otra que pueda corresponderle. De persistir la denegación de dicho acceso, la solicitud debe ser resuelta de forma, expresa y motivada y notificarse la resolución al Sr. (…).

7. Por lo que se refiere al fondo del asunto, se recuerda una vez más que, conforme al artículo 33.3 de la Constitución, nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. La expropiación requiere la tramitación de un procedimiento conforme a lo dispuesto en la Ley y el Reglamento de Expropiación Forzosa, que incluye, entre otros trámites esenciales, la declaración de utilidad pública, la necesidad de ocupación de bienes, información pública, fijación del justiprecio, resolución del procedimiento y pago del precio.

El precepto constitucional fija las garantías mínimas constitucionales de todas las expropiaciones forzosas de bienes y derechos realizadas por las administraciones públicas, por lo que hay que centrarse en: la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes, garantías que se refieren a que se debe seguir el procedimiento legalmente establecido, así como fijar y abonar las correlativas indemnizaciones que se derivan del procedimiento expropiatorio.

La expropiación, por tanto, se alza frente al expolio público de los bienes privados, pues aquella no es sino un procedimiento encaminado, contrariamente a la percepción del particular, a garantizar el patrimonio privado del ciudadano, pues no puede existir privación de los bienes particulares para una finalidad pública sin que dicha privación no se realice en el seno de un procedimiento, ciertamente coactivo, que garantice sus derechos, compensando económicamente, en todo caso y de forma justa, a quien va a ser despojado de su patrimonio.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia número 37/1987, de 26 de marzo se expresaba en los siguientes términos: «Como ya ha tenido ocasión de declarar este Tribunal, la expropiación forzosa, además de ser un “instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social” (Sentencia núm. 166/1986, de 19 de diciembre), fundamento jurídico 13), constituye al tiempo una garantía constitucional del derecho de propiedad privada, en la medida en que con ella se asegura una justa compensación económica a quienes, por razones de utilidad pública o interés social, se ven privados de sus bienes o derechos de contenido patrimonial (artículo 33.3 de la Constitución)».

Finalmente, conviene recordar que es un principio general contenido en el artículo 1 Ley de Expropiación Forzosa, reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, que la indemnización del expediente expropiatorio debe compensar no solo la pérdida del bien, sino asimismo los demás perjuicios o consecuencias dañosas que el propietario experimente con ocasión de la privación coactiva de la propiedad.

Todo parece indicar que en este caso no se ha seguido un procedimiento expropiatorio por esa corporación municipal para apropiarse de este camino y destinarlo a un uso público. De hecho, en el informe de la policía local, se indica expresamente que la “vía desde tiempo inmemorial, es transitada por los viandantes”. Tampoco consta se le haya abonado su justiprecio o valor equivalente que justifique la privación de ese bien inmueble, por lo que todo indica que se ha incumplido la doble garantía constitucional prevista.

8. Como se ha dicho, ese ayuntamiento sigue sin acreditar la titularidad municipal de este camino, tal y como esta institución ha solicitado en tres ocasiones. Ni siquiera consta que el terreno esté inventariado. Sigue justificando la titularidad pública de este espacio en que se encuentra calificado como vía peatonal en el planeamiento general del municipio.

Como ya se ha indicado en más de una ocasión, la mera calificación de un terreno como dotacional para su destino al uso público, como sería el caso de un suelo destinado a viario, no predetermina la inmediata incorporación al demanio público, sino que habrá que estar a los mecanismos que el ordenamiento jurídico aplicable establece para su obtención. Por tanto, el terreno continuará siendo de propiedad privada hasta tanto no sea obtenido por la Administración a través de la cesión o la expropiación. Solo entonces dichos terrenos pasarán a ser de titularidad municipal destinándose al uso que ha sido previsto en el planeamiento.

En este supuesto, el camino no ha sido cedido ni tampoco expropiado, lo que quiere decir que el mismo aún no es de titularidad municipal, sino de propiedad privada y por tanto, ese ayuntamiento no puede imponer límites al derecho de propiedad que ostenta el interesado de dicho suelo no puede limitar el aparcamiento en ese terreno, ni puede prohibirle tampoco que lo cierre o valle. Se reitera que dicha vía peatonal no es pública, hasta que los terrenos, devengan de propiedad municipal dado que no existen bienes de dominio público de titularidad privada. En suma, mientras los terrenos sean de propiedad privada, aunque la vía peatonal figure en el planeamiento, el propietario tiene todo el derecho a poder cerrar su parcela, impedir el paso por la misma, etcétera (388 del Código Civil).

9. Por último, todo indica que ese municipio carece de Inventario de Bienes Municipales. Se recuerda que este inventario es obligatorio y cumple, como registro administrativo, importantes funciones que imponen su inmediata y necesaria aprobación. El inventario es un catálogo o relación de bienes, de cualquier clase, de los que sean titulares las administraciones locales y constituye una garantía y es un soporte inapreciable para la conservación y defensa de los bienes en él incluidos.

El artículo 86 del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril establece que es obligación de los ayuntamientos formar e inscribir sus bienes en el Inventario municipal. Dicha obligación se reitera en el artículo 17.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales que, por otra parte, dispone la inclusión en aquel de todos los bienes y derechos “cualquiera sea su naturaleza y forma de adquisición”.

La obligatoriedad de inventariar alcanza también a los bienes demaniales; y, entre ellos, a los caminos y viales públicos. La disposición transitoria 2ª de este último texto legal, por una parte, impone la obligación de formar el Inventario en el plazo de tres años, sistemáticamente incumplido en este caso.

Por su parte el artículo 32.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), precepto básico, afirma la obligación general de las administraciones públicas de inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados.

En definitiva, los registros administrativos son instrumentos auxiliares. Su finalidad es servir de constante recordatorio para que, en el caso del Inventario de bienes, la Corporación ejercite las facultades que le corresponden en relación con los mismos. El registro administrativo es un instrumento de información de los bienes y derechos de que la Corporación local es titular. No añade nada a las potestades de defensa; pero, indudablemente, el tener certeza de la titularidad de un derecho constituye la garantía, soporte y presupuesto para facilitar y garantizar su conservación y defensa.

El artículo 34 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales dispone que es el Pleno de la Corporación local el órgano competente para acordar la aprobación del Inventario ya formado, su rectificación y comprobación. Sin embargo, nada se indica sobre el procedimiento para su elaboración. Por tanto, la formación del Inventario no está sujeta a tramitación reglamentaria alguna, ni su aprobación requiere publicidad. No existe un procedimiento regulado para la formación o rectificación del Inventario en la legislación vigente, por lo que nada impide que se adopten las medidas y trámites que garanticen una correcta y eficiente confección del mismo.

En suma, lo cierto es que, pese a la evidente utilidad de los inventarios de bienes municipales y a la constante exigencia de su formación en la legislación, dicha obligación parece haber sido ignorada en el supuesto del municipio de San Andrés y Sauces.

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, se formula a ese ayuntamiento las siguientes:

SUGERENCIAS

1. Que se dicte resolución expresa y motivada sobre la solicitud presentada por el interesado el 29 de agosto de 2022 y se le notifique con expresión de los recursos que contra la misma procedan, conforme disponen los artículos 21 y 40.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

2. Que se facilite al autor de la queja copia de la documentación solicitada y el acceso a los expedientes que reclama, de modo que pueda ejercer la acción pública urbanística o cualquier otra que pueda corresponderle.

3. Que, sin más demora, se incoe, tramite y resuelva el procedimiento expropiatorio correspondiente en orden a adquirir el camino que, a pesar de ser de titularidad privada, se destina a uso público.

4. Que, en cumplimiento de la obligación legal prevista en los artículos 86 del Texto Refundido de Régimen Local y 17 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, se inicien de inmediato los trabajos de confección y formación de un Inventario de Bienes Municipales.

Asimismo, y a fin de que ese ayuntamiento los tenga en cuenta en el futuro, se formulan los siguientes:

RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES

1. Que ese ayuntamiento tiene el deber de auxiliar, con carácter preferente y urgente, al Defensor del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la citada ley orgánica.

2. Que ese ayuntamiento tiene el deber de remitir la información pedida en el plazo de 15 días, de acuerdo con el artículo 18.1 de la misma ley orgánica.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, que, a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no las Resoluciones formuladas, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo