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Con relación a la queja registrada con el número arriba indicado, se ha recibido contestación de ese Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Consideraciones

1. Esa entidad gestora en su informe no hace referencia alguna a la Resolución de 19 de diciembre de 2020, por la que se le deniega la prestación del ingreso mínimo vital a la unidad de convivencia solicitante del IMV, por dos causas: formar parte de otra unidad de convivencia y falta de firma.

Tampoco indica que dictó Resolución el 13 de enero de 2021, resolviendo la otra solicitud, presentada el 18 de julio de 2020, denegando nuevamente la prestación por las mismas causas, contra la que, el 27 de enero de 2021, se presentó reclamación previa (…) que fue desestimada por Resolución de 27 de septiembre de 2021 (con fecha de salida en registro de 23 de septiembre de 2021).

La motivación de las resoluciones denegatorias de la prestación (por formar parte de otra unidad de convivencia) no ha sido tan rigurosa como la que se empleó al desestimar la reclamación previa. En esta resolución sí se motiva la causa de denegación de la prestación (formar parte de otra unidad de convivencia), al señalar en el fundamento jurídico único (se entiende que primero), que se ha comprobado que: “… en el mismo domicilio conviven con usted otras personas con las que tiene vínculos de parentesco, por lo que no cumple el requisito de vivir solo o con una unidad de convivencia con la que no tenga vínculos de parentesco. En este caso, según el certificado de empadronamiento histórico colectivo conviven con la unidad de convivencia declarada por usted en su solicitud, otras personas con las que existe algún vínculo de parentesco de los citados y además se ha comprobado que en el mismo domicilio convive con usted otra persona con la que, en base a sus alegaciones no mantiene ninguno de los vínculos anteriores, por lo que no cumple el requisito de vivir solo o con una unidad de convivencia con la que tenga dichos vínculos.

Por otro lado solicita sin unidad de convivencia, pero declara que convive con su hijo (…)”.

2. Sí pone de manifiesto que la señora (…) presentó una nueva solicitud de ingreso mínimo vital, el 3 de marzo de 2021, donde declaraba que su unidad de convivencia estaba solo integrada por la titular y su hijo (que parece que es don (…) nacido el 23 de marzo de 1997). El INSS al comprobar que en el mismo domicilio seguía todavía empadronado su ex marido, don (…), con D.N.I. (…), nuevamente denegó la prestación por formar parte de otra unidad de convivencia.

Al no coincidir los miembros de la unidad de convivencia declarados en la solicitud, con las personas empadronadas en el domicilio de la unidad de convivencia solicitante de la prestación, (lo que no se debe confundirse, como hace esa Administración, con la unidad de convivencia real), por Resolución de 12 de julio de 2021 se vuelve a denegar la prestación por formar parte de otra unidad de convivencia (expediente …).

3. Una vez notificada la Resolución de 23 o 27 de septiembre de 2021 por la que, fuera de plazo, se desestima la citada reclamación previa, parece que es el momento en que la persona interesada comprende que la causa de la denegación de la prestación (formar parte de otra unidad de convivencia) trae causa del hecho de que su exmarido seguía empadronado en su domicilio (aunque no viviera en el mismo). De esta manera, la Sra. (…) presentó una solicitud ante el Ayuntamiento de Telde para que su exmarido, única persona que seguía indebidamente empadronada en la c/ (…), fuera dado de baja en su domicilio en el padrón municipal, el 23 de diciembre de 2021. Baja que quedó inscrita el 30 de enero de 2022. Desde entonces solo constan empadronados en este domicilio la Sra. (…) y su hijo (…).

4. El Código Civil en los artículos 68 y 69 determina que los cónyuges están obligados a vivir juntos y que se presume, salvo prueba en contrario, que viven juntos. Por su parte, en el artículo 102 señala que admitida la demanda de nulidad, separación o divorcio, se producen, por ministerio de la Ley, el cese de la presunción de convivencia conyugal. Parece que desde que presentó la primera solicitud a esa Administración le constaba la disolución del matrimonio entre la Sra. (…) y el Sr. (…). Esta institución desconoce los términos del convenio regulador respecto a la atribución del uso y disfrute de la vivienda familiar, pero considera que ello es un dato esencial para resolver el procedimiento administrativo examinado.

Asimismo, parece que la entidad gestora, aunque le constaba el divorcio o separación de la Sra. (…), entiende que su exmarido, con el que ya no mantenía ningún vínculo de parentesco, seguía conviviendo con la unidad de convivencia solicitante de la prestación (madre e hijo), por seguir constando este empadronado en el mismo domicilio. Así, la disolución del matrimonio y, en su caso, la atribución del uso del domicilio familiar a una de las partes, por el convenio regulador no es prueba suficiente para acreditar el cese de la convivencia y desvirtuar la presunción iuris tantum derivada del hecho del empadronamiento en el mismo domicilio.

En informes emitidos en quejas similares a la presente y en los alegatos que constan en numerosas sentencias esa entidad gestora viene manteniendo que la forma de prueba del domicilio a efectos de Ingreso Mínimo Vital se encuentra recogida de manera concreta en el artículo 19.3 del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, y que ha de considerarse, prueba tasada, no cabiendo admitirse medio de prueba distinto, de tal manera que se ha de considerar que la unidad de convivencia no se corresponde con la consignada en solicitud, no siendo procedente el reconocimiento de la prestación.

En este punto, esta institución se plantea, con carácter general, si siguiendo el criterio de esa Administración (presunción iuris et de iure) sería posible acceder a la prestación, incluyendo en la solicitud a excónyuges que continúan empadronados en el domicilio de la unidad de convivencia solicitante (un progenitor y los hijos comunes) pero que no viven en ella, como podría ser, entre otros muchos ejemplos, el caso de excónyuges sometidos a penas de privación de libertad, que no tienen obligación de empadronarse en el municipio donde está ubicado el centro penitenciario donde cumplen la pena, y continúan empadronados en el que fue su domicilio conyugal, o exmaridos que trasladan su residencia a otro país y se empadronan allí.

Así, si la entidad asimila, de cualquier manera, el empadronamiento común en un mismo domicilio a la convivencia real entre todos los miembros empadronados en el mismo, de haberse incluido en la solicitud al exmarido, en el caso concreto examinado, la Dirección Provincial de Las Palmas, teniendo en consideración lo dispuesto en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, al comprobar la regularización de la baja en el padrón de doña (…),  el 26 de julio de 2019,  de don (…), el 26 de febrero de 2020, de doña (…), el 25 de noviembre de 2020, o, si procedía de otras personas, se hubiera visto obligada a aplicar el criterio establecido por la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica el 5 de noviembre de 2020, respecto al supuesto de un matrimonio que se disuelve con sentencia de divorcio, en el que los excónyuges continúan empadronados en el mismo domicilio, que determinaba que:

“Puesto que el vínculo matrimonial se habría disuelto por sentencia de divorcio, los excónyuges dejarían de formar parte de la unidad de convivencia formada por vínculo de parentesco y, aunque continuasen residiendo en el mismo domicilio, no podrían solicitar la prestación como unidad de convivencia.

No obstante, en el caso de que existiesen hijos en común que conviviesen en el mismo domicilio, el vínculo entre los excónyuges permanecería a través del concepto de “filiación cruzada”. En este caso, sí podrían solicitar la prestación como unidad de convivencia con vínculo de parentesco. En este caso se tendrían en cuenta los ingresos de todos los miembros de esa unidad familiar”.

5. Sin embargo, para evitar argumentos falaces y conclusiones absurdas, esta institución, partiendo de que en la solicitud se tienen que incluir solo a los miembros de la unidad de convivencia que realmente conviven en el mismo domicilio (con independencia de los datos del padrón), como hizo la persona interesada, considera que la presunción del cese de la convivencia entre los cónyuges recogida, por ministerio de la Ley, en el artículo 102 del Código Civil, no se desvirtúa por el mero hecho de permanecer ambos empadronados en el mismo domicilio tras la disolución del matrimonio, y, en sentido contrario, que la presunción de convivencia entre los excónyuges que permanecen ambos empadronados en el domicilio familiar sí admite prueba en contrario, como es la propia disolución del matrimonio y la atribución del domicilio familiar a una de las partes por el convenio regulador y, además, por la solicitud de la baja del ex cónyuge, por inscripción indebida, por la otra parte; circunstancia que en el caso examinado tuvo lugar una vez que la entidad gestora motivo adecuadamente la causa de denegación de la prestación, por Resolución dictada fuera de plazo en septiembre de 2021.

6. Los datos del padrón constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. El artículo 77.5 Ley 39/2015 establece que: “Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario”.

La presunción iuris et de iure es aquella que se establece por ley y que no admite prueba en contrario, mientras que la presunción iuris tantum es aquella que también se establece por ley y que sí admite prueba en contra, es decir, permite probar la inexistencia de un hecho o derecho. El INSS parece aplicar una presunción absoluta, de hecho y de derecho, a los datos del padrón, y no parece considerar que en el caso examinado ha podido quedar probado que el hecho o situación que presume es falso, tanto por la disolución del matrimonio como por la posterior solicitud presentada por la Sra. (…) para que el exmarido fuera dado de baja en su domicilio en el padrón municipal el 23 de diciembre de 2021 (inscrita por el 30 de enero de 2022).

La Sala Cuarta del Tribunal Supremo, en sentencias de 25 de mayo de 2010, RCUD 2969/2009 (EDJ 2010/185126), 24 de junio de 2010, RCUD 4271/2009 (EDJ 2010/185083), 6 de julio de 2010, RCUD 3411/2009 (EDJ 2010/196300), y 14 de septiembre de 2010, RCUD 3805/2009) (EDJ 2010/206884), ha establecido que el empadronamiento produce una presunción de que el domicilio de la persona es el que resulta del mismo, siendo los certificados de empadronamiento documentos públicos que acreditan dicha inscripción, si bien se trata de una presunción iuris tantum, esto es, de un medio privilegiado de prueba, que no obstante admite prueba en contrario que permita desvirtuarla, acreditando que el domicilio habitual de la persona física es distinto a aquél que resulta del Padrón Municipal, pero si no se acredita otra cosa mediante la correspondiente prueba la presunción derivada del Padrón Municipal surte sus efectos legales, debiendo considerarse probada la residencia.

El mero hecho de que una de las personas declaradas en la solicitud como miembro componente de la unidad de convivencia solicitante de la prestación no conste empadronado en el domicilio común o de que no se incluya en la solicitud a uno que sigue constando empadronado pero que ya no convive con la unidad de convivencia en dicho domicilio, por sí mismo, no puede amparar la denegación de la prestación, si se prueba, según proceda, la convivencia o el cese de la convivencia por cualquier medio de prueba admitido en derecho, cuya valoración se debe realizar por la entidad gestora, de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

De otra manera, esa entidad gestora estaría excluyendo del acceso al ingreso mínimo vital, como viene haciendo, a solicitantes en la modalidad de unidad de convivencia en situación de vulnerabilidad económica, por el incumplimiento de uno de los miembros que la componen de la obligación administrativa de empadronarse o de solicitar la baja en el padrón, en tiempo y forma, extremo que además admite subsanación.

7. En el presente supuesto ha de señalarse que el padrón es una prueba pública y fehaciente de residencia, pero ello no elimina la posibilidad de acreditar la realidad de un domicilio distinto del que consta en aquél, por cualquier otro medio de prueba admisible en derecho, máxime si se tiene en cuenta que es difícil acreditar con pruebas objetivas válidas la realidad de la residencia efectiva de una persona.

De esta manera, la Administración en el caso examinado debería haber realizado de oficio los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales debía pronunciarse la resolución, tal como establece el artículo 75.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entre otros, cabría haber solicitado al Ayuntamiento o requerido a la persona interesada una certificación de convivencia con Informe Policial ya que el Padrón municipal no acredita la convivencia, ni quiénes son los componentes de una unidad familiar, la obtención de dicha acreditación debe realizarse a través de un informe por parte de la Policía Local.

A la vista de todo lo anterior, esta institución considera que la entidad gestora debería de nuevo examinar, si el hecho de que el exmarido de la Sra. (…) siguiera empadronado, indebidamente, en el mismo domicilio de la unidad de convivencia solicitante de la prestación de ingreso mínimo vital (madre e hijo) hasta el 30 de enero de 2022, era motivo suficiente para afirmar que la causa de denegación era formar parte de otra unidad de convivencia (como consta en todas las resoluciones emitidas por el INSS) aunque en los expedientes resultaba acreditado que estaba disuelto el matrimonio (esta institución desconoce la fecha del inicio de los tramites y de la sentencia por la que se disuelve la relación matrimonial) y que la Sra. (…) había solicitado al Ayuntamiento, una vez motivada la causa de denegación en septiembre de 2021, la baja de su exmarido en su domicilio el 23 de diciembre de 2021 por inscripción indebida.

8. Por lo que se refiere a las excepciones del cumplimiento del requisito temporal exigido, para acceder inicialmente a la prestación a las unidades de convivencia, de estar constituidas de forma continuada, en los supuestos en los que la relación matrimonial o asimilada de los progenitores ha sido disuelta o está en trámite de disolverse, esta institución, en las quejas (…) y (…), solicitó información a la Secretaria de Estado de Seguridad Social y Pensiones y a la Dirección General del INSS, que remitieron información relativa a las solicitudes iniciales que permitían el acceso inicial a la prestación y también respecto a la alteración de la composición de la unidad de convivencia que fuera beneficiaria de la prestación.

De lo informado parece desprenderse, respecto a las solicitudes iniciales, que mientras no se derogó, por el Real Decreto-ley 3/2021, de 2 de febrero, por el que se adoptan medidas para la reducción de la brecha de género y otras materias en los ámbitos de la Seguridad Social y económico, el artículo 6.2 del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, que relacionaba una serie de excepciones a la unidad de convivencia definida con carácter general en el artículo 6.1, eximiéndolas del requisito temporal, en consonancia con lo establecido en el artículo 7.3, (apartado que continúo vigente tras la modificación que del precepto que  hizo la  Ley 10/2021, de 9 de julio, de trabajo a distancia) la aplicación literal de ambos artículos implicaba la no exigencia del requisito del año de constitución de la unidad de convivencia a aquellas formadas por una persona acompañada de sus hijos que iniciaban los trámites de separación o divorcio.

9. Esa entidad gestora también indica en su informe que la persona interesada presentó otra solicitud el 10 de marzo de 2022, que nuevamente declaró en la misma una unidad de convivencia formada por madre e hijo. La solicitud presentada por la Sra. (…) ante el Ayuntamiento para que el exmarido fuera dado de baja en su domicilio en el padrón municipal tiene fecha de 23 de diciembre de 2021 y la baja es de 30 de enero de 2022. Esa Administración señala que aunque las causas de denegación que constan en la Resolución de 10 de octubre de 2022 no son procedentes (FORMAR PARTE DE OTRA UNIDAD DE CONVIVENCIA y NO CONSTITUIDA UNIDAD CONVIVENCIA DURANTE 1 AÑO) el expediente está bien denegado, aunque reconoce que se debería haber puesto solo una causa de denegación (no estar constituida la unidad de convivencia durante seis meses), sin que, a pesar de ello, le parezca necesario revocar la resolución.

Decisión

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, y en virtud de los dispuesto en el artículo 30.1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta Institución ha acordado dirigir a esa entidad gestora las siguientes Resoluciones:

RECORDATORIOS DE DEBERES LEGALES

1. Para que resuelva en tiempo y forma las solicitudes y reclamaciones previas relacionadas con la prestación de ingreso mínimo vital y para que motive adecuadamente, con una sucinta relación de hechos y fundamentos de derecho, la causa de denegación en que ampara su decisión.

2. Para que en la tramitación del procedimiento administrativo valore de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, cualquier medio de prueba admitido en derecho, respecto a los hechos relevantes para la decisión del procedimiento y para que, de oficio, realice los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución.

SUGERENCIA

Para que se valore la procedencia de revisar de oficio el expediente de la persona interesada y, si procede, se revoque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la resolución o resoluciones denegatorias de la prestación por formar parte de otra unidad de convivencia.

Agradeciendo su preceptiva respuesta, en el plazo no superior a un mes a que hace referencia el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, en el sentido de si se acepta o no el Recordatorio de deberes legales y la Sugerencia formulados, así como, en caso negativo, las razones que se estimen para su no aceptación.

Le saluda muy atentamente,

Ángel Gabilondo Pujol

Defensor del Pueblo