Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido escrito de esa Secretaría de Estado, referido a la queja arriba indicada. Una vez analizada la documentación recibida, cabe formular las siguientes:

Consideraciones

“1. Del extenso informe y de la documentación aportada por la Secretaría de Estado de Infraestructuras cabe deducir que la Administración ha realizado diversas actuaciones técnicas para comprobar si se cumplen los objetivos de calidad acústica en la vivienda de la reclamante y si son necesarias medidas correctoras. Asimismo se han expuesto las razones por las que estas medidas son precisas en el local colindante a la vivienda de la reclamante y no en esta.

Así los valores de ruido obtenidos en el interior de la vivienda de la reclamante son inferiores a los exigidos en la tabla B del anexo del Real Decreto 1367/2007 (45 dB(A) en las estancias y 40 dB(A) en los dormitorios), de lo que  la Administración concluye que en la vivienda se respetan los objetivos de calidad acústica exigibles para el espacio interior y que el titular de la infraestructura no está obligado a financiar medidas de aislamiento. En la edificación colindante los valores de ruido obtenidos son superiores a los objetivos de calidad en el espacio interior, por lo que en este caso si ha sido necesario sufragar medidas correctoras.

2. Sin entrar a discutir la corrección de las decisiones estrictamente técnicas adoptadas por la Administración para delimitar la huella acústica ni los resultados de las mediciones en el interior de las viviendas, esta institución debe poner de manifiesto las insuficiencias advertidas en las actuaciones seguidas, pues de lo que se trata es de comprobar si se ha garantizado el derecho de los ciudadanos a ser resarcidos por su deber de soportar la navegación aérea. En resumen, estas deficiencias se refieren a la falta de aprobación formal de los instrumentos que la legislación establece para garantizar un enfoque equilibrado en el tratamiento de los problemas de ruido que padecen los ciudadanos en el entorno de una infraestructura, y la ausencia de tramitación de un procedimiento administrativo para estimar o desestimar las pretensiones de los ciudadanos respecto a su derecho a ser compensados por el ruido que soportan.

El artículo 4 de la Ley 48/1960, de Navegación aérea, en la redacción dada por la Ley 5/2010 que la modifica, reconoce el derecho de los dueños u ocupantes de los bienes subyacentes a ser resarcidos de los daños y perjuicios que se les ocasionen como consecuencia de su deber de soportar la navegación aérea, conforme a lo dispuesto en la normativa de navegación aérea y la legislación sobre ruido.

El apartado segundo del citado artículo añade que el justo equilibrio entre los intereses de la economía nacional y los derechos de las personas residentes, trabajadoras, propietarias, usuarias de servicios u ocupantes de bienes subyacentes, obligará al Estado, respecto de los aeropuertos de su competencia:

a) A garantizar que para las personas residentes, trabajadoras, propietarias, usuarias de servicios u ocupantes de bienes subyacentes en las poblaciones circundantes a dichos aeropuertos se respeten los objetivos de calidad acústica fijados en la normativa aplicable. Siempre que se cumplan estos objetivos será obligatorio soportar los niveles sonoros, sobrevuelos, frecuencias e impactos ambientales generados por la navegación aérea, sin perjuicio del derecho de los afectados a denunciar los incumplimientos de la normativa aeroportuaria o aeronáutica que pudieran producirse y a recabar su subsanación.

b) A aprobar planes de acción, que incluyan las correspondientes medidas correctoras, cuando se establezcan servidumbres acústicas que permitan superar los objetivos de calidad acústica en el exterior de las edificaciones, los sobrevuelos, frecuencias e impactos ambientales asociados a aquéllos. Los planes de acción contemplarán asimismo medidas compensatorias para los municipios en los que se superen los objetivos de calidad acústica en el exterior de las edificaciones.

Lo primero que cabe concluir del precepto es que es el Estado (o más propiamente, la Administración General del Estado, que ejerce las competencias respecto a los aeropuertos de interés general), es quien debe garantizar el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica en el entorno de la infraestructura. Y si estos objetivos se superan, declarar una servidumbre acústica y resarcir a los afectados mediante la adopción de medidas correctoras a través de un plan de acción (entre las que se incluye la financiación de las medidas de aislamiento de las viviendas).

Así la Ley del Ruido define las servidumbres acústicas como sectores del territorio en los que se pueden superar los objetivos de calidad acústica establecidos con carácter general para las áreas acústicas (es decir los niveles de ruido que se establecen en el Real Decreto 1367/2007 para cada área acústica definida en función de los usos del suelo: residencial, industrial, etcétera). El deber de soportar un nivel de ruido mayor se justifica en la existencia una necesidad pública o interés general (en el caso de los aeropuertos, el funcionamiento de la infraestructura asociado a la necesidad de desarrollo del transporte aéreo) al que responde el emisor acústico. Así, los sectores del territorio afectados al funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de transporte o situados en su entorno, dado el interés general al que sirven, deben quedar gravados por servidumbres acústicas si en el entorno de la infraestructura se superan los niveles de ruido establecidos en la normativa.

Con el fin de compatibilizar los usos y actividades que se desarrollan en el entorno de las infraestructuras con el funcionamiento de éstas y compensar los perjuicios asociados, cuando se delimite una servidumbre acústica (que debe quedar reflejada en el mapa de ruido) la ley prevé con carácter preceptivo que se elabore simultáneamente un plan de acción que contenga las medidas correctoras de la contaminación acústica.

De lo anterior se deduce que:

1º El derecho a ser resarcido por el deber de soportar la navegación aérea que regula el artículo 4 de la Ley de Navegación aérea se configura como una compensación por la carga o gravamen que la ley impone a los propietarios de las viviendas y otros ciudadanos afectados por la infraestructura, de tolerar las consecuencias negativas de la navegación aérea y, entre ellas, unos niveles de ruido superiores a los establecidos en otras zonas del territorio.  Con ello se pretende compatibilizar el derecho a la intimidad personal y familiar y la inviolabilidad del domicilio, el derecho a un medio ambiente adecuado y a una vivienda digna (artículos 18, 45 y 47, entre otros) con el funcionamiento de una infraestructura de interés general.

2º El ruido en el entorno del aeropuerto debe cumplir los objetivos de calidad fijados en la normativa aplicable y que los ciudadanos solo están obligados a soportar niveles mayores de ruido si se delimita la servidumbre acústica y se aprueba simultáneamente un plan de acción para corregir el ruido. La aprobación de la servidumbre acústica y la aprobación (y ejecución) del plan de acción son dos mandatos que la legislación impone a la Administración para garantizar el derecho de los particulares a ser resarcidos por su deber de soportar las consecuencias de la navegación aérea cuando se superen dichos objetivos.

3. Partiendo del citado precepto, el análisis del caso planteado se va a centrar en cuatro aspectos: 1º cumplimiento de los objetivos de calidad acústica fijados en la normativa aplicable; 2º comparación entre el procedimiento exigido por las normas para la declaración formal de la servidumbre acústica y para la aprobación del plan de acción y el seguido en el caso analizado para determinar la huella acústica y el plan de aislamiento; y 3º tramitación dada a la solicitud de aislamiento presentada por la reclamante.

1º Cumplimiento de los objetivos de calidad acústica fijados en la normativa aplicable. El Real Decreto 1367/3007, que desarrolla la Ley del Ruido establece los objetivos de calidad aplicables atendiendo a varios criterios, entre otros, el uso del suelo en cada área acústica (residencial, de protección industrial, etcétera); ambiente exterior o interior; periodo del día (día, tarde y noche) y tipo de estancias (dormitorios u otros) para los objetivos de calidad en el interior de las viviendas. La norma también tiene en cuenta el tipo de emisor acústico (en el caso de las infraestructuras se tiene en cuenta si son nuevas o no a la entrada en vigor del Real Decreto) y el carácter existente de las áreas urbanizadas a la entrada del real decreto.

Si bien la Administración ha afirmado concluyentemente que se cumplen los objetivos en el espacio interior (tabla B del Anexo II del Real Decreto) no ha hecho lo mismo respecto a los objetivos de calidad en el exterior de la vivienda, lo cual obliga a realizar el siguiente análisis.

El proyecto de ampliación del aeropuerto Tenerife Norte no tiene el carácter de infraestructura nueva (pues no cumple los requisitos previstos en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1367/2007 para las nuevas infraestructuras) y la vivienda se encuentra en un área urbanizada existente. En estos casos, los objetivos de calidad acústica en el exterior de las viviendas son los establecidos en el artículo 14 y la tabla A del anexo II 65 dB(A) en zonas residenciales para los índices día y tarde (pues el aeropuerto no opera por la noche).

Por otro lado, la disposición transitoria primera del Real Decreto 1367/2007 establece que en tanto no se aprueben las servidumbres acústicas de las infraestructuras estatales (lo que ha ocurrido en este caso, como se analiza en el siguiente epígrafe) se entenderá por zona de servidumbre el territorio incluido en el entorno de la infraestructura delimitado por los puntos del territorio o curva isófona en los que se mida los objetivos de calidad acústica que sean de aplicación a las áreas acústicas correspondientes, es decir, los establecidos en el artículo 14 y la tabla A del anexo II 65 dB(A) para los índices de día y tarde. La zona entre la isófona y la infraestructura es la huella acústica en la que se aplica el plan de aislamiento acústico.

Aunque la DIA del proyecto de ampliación del aeropuerto de Tenerife-Norte  se formuló en 2006 y es anterior al Real Decreto 1367/2007, estableció para la isófona que delimita la huella acústica el valor de 65 dB(A) que coincide con el del objetivo de calidad acústica del Real Decreto. El procedimiento seguido se detalla en el siguiente epígrafe pero ahora es preciso recordar que ese valor fue revisado y fijado posteriormente -por AENA- en 60 dB(A), es decir, 5 dB(A) menos que el objetivo establecido en el Real Decreto. Ello determina que  todas las viviendas que soporten un ruido en el exterior de 60 dB(A) o superior se incluyen dentro del ámbito de actuación del plan de aislamiento acústico del aeropuerto.

En el caso de la reclamante, la Administración ha informado que, después de realizar diversos cálculos, la vivienda se atribuye a la isófona 64 dB(A). Este valor supone que en el exterior de la vivienda se cumplirían los objetivos de calidad establecidos con carácter general en la normativa (65 dB(A)) pero no los establecidos con carácter específico para el aeropuerto de Tenerife-Norte (60 dB(A)). Es decir, en el exterior de la vivienda de la reclamante se estarían produciendo niveles de ruido superiores a los exigibles en la zona delimitada por la huella acústica del aeropuerto sin que se hubiera aprobado la servidumbre formalmente.

Así lo acredita el hecho de que la Administración, en la misma isófona en que se ubica la vivienda de la reclamante (64 dB(A)) ha estimado solicitudes de aislamiento de otros ciudadanos (por ejemplo la vivienda colindante), y dichas medidas solo proceden, según el criterio expresado por la Secretaría de Estado, si se incumplen los objetivos de calidad aplicables al espacio exterior. En todo caso la decisión de fijar la isófona de la huella acústica en 60 dB(A), se hizo siguiendo, según la Secretaría de Estado “los requisitos definidos por el Ministerio de Medio Ambiente en las resoluciones recientes y que se adecuaban a la normativa en materia de contaminación acústica”. De manera que debe entenderse que la normativa exige que el objetivo de calidad venga definido por los 60 dB(A), y por tanto un nivel de 64 dB(A) supera, e incumple, ese objetivo.

La Administración también ha pretendido justificar que actualmente no es exigible que se cumplan los objetivos de calidad aludiendo a lo dispuesto en el apartado cuarto de la disposición adicional tercera del Real Decreto 1367/2007 en conexión con el artículo 10 de esa misma norma. Según la disposición el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica para las infraestructuras estatales deberá alcanzarse el 31 de diciembre de 2020. Esta institución no puede compartir este argumento. En primer lugar, la fecha es una fecha límite; en segundo lugar,  tolerar actuales incumplimientos de los valores de ruido establecidos en la normativa iría en contra de los deberes impuestos a la Administración por el artículo 4 de la Ley de Navegación para hacer efectivo el derecho a ser resarcido por el deber de soportar la navegación aérea, precepto que entró en vigor el mismo día de la publicación en el BOE de la Ley 5/2010; y, en tercer lugar, el precepto reglamentario debe ponerse en conexión con la disposición transitoria de esta misma Ley que adelantó la aprobación de las servidumbres acústicas (y consecuentemente, los planes de acción) a los doce meses de su entrada en vigor.

2º. Comparación entre el procedimiento exigido por las normas para la declaración formal de la servidumbre acústica y para la aprobación del plan de acción y el seguido en el caso analizado para determinar la huella acústica y el plan de aislamiento.- Las servidumbres acústicas y el plan de acción vinculados a infraestructuras aeroportuarias de competencia estatal deben aprobarse por Real Decreto del Consejo de Ministros, de acuerdo con el artículo 51 de la Ley de Navegación Aérea y con el artículo 4 de la Ley del Ruido. Para la aprobación del Real Decreto previamente debe tramitarse un procedimiento administrativo que requiere información pública, un informe preceptivo de las administraciones afectadas (incluida la comunidad autónoma y el ayuntamiento afectados) y un informe de la Comisión Mixta del Aeropuerto. La Administración deberá tomar en consideración las alegaciones que se realicen (disposición adicional segunda de la Ley del ruido, artículo 7.6 del Real Decreto 1367/2007 y artículo 4.4 de la Ley de Navegación Aérea). Este es el procedimiento seguido en el caso de otros aeropuertos de interés general que ya tienen aprobados dichos instrumentos formalmente.

La primera observación que debe hacerse respecto a esta cuestión se refiere a la demora existente en la aprobación formal de la servidumbre acústica del aeropuerto de Tenerife Norte. Conforme a la disposición transitoria de Ley 5/2010, que modifica la Ley de Navegación Aérea, los aeropuertos de más de 50.000 movimientos al año (es el caso de Tenerife Norte) debían aprobar la servidumbre (y por tanto el plan de acción asociado) en el plazo de doce meses desde la entrada en vigor de la Ley, es decir, desde el mismo día en que se publicó en el BOE, de 18 de marzo de 2010.

Pese a lo anterior, y a que pueden no estarse cumpliendo los objetivos de calidad acústica en el exterior (ni en la vivienda de la reclamante ni en las viviendas que se ubican entre aquella y la infraestructura, si el razonamiento expuesto en el punto 1º es correcto), han transcurrido más de ocho años sin que la servidumbre y el plan de acción se hayan aprobado formalmente mediante Real Decreto del Consejo de Ministros, previo procedimiento administrativo, al contrario de lo que ha ocurrido para otros aeropuertos.

Sin perjuicio de las actuaciones realizadas por la Administración aeronáutica en relación con la aprobación y actualización de la huella acústica y de elaboración y ejecución de dos planes de acción y un plan de aislamiento acústico, que a continuación se exponen, no se ha cumplido el plazo de 12 meses previsto en la Ley sin que se hayan explicado suficientemente las razones de la demora ni los motivos por los que AENA aún no ha elaborado la propuesta de delimitación de la servidumbre, lo cual le ha solicitado la secretaría de Estado en 2018.

En consecuencia, como ya sugirió esta institución en otra actuación ya concluida sobre servidumbres aeronáuticas en aeropuertos de interés general, debe reiterarse la necesidad de que se apruebe formalmente la servidumbre acústica del aeropuerto de Tenerife Norte y el plan de acción asociado lo antes posible, con el fin de garantizar el estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea, en conexión con su artículo 51.

Como se ha indicado, en tanto no se delimite formalmente la servidumbre acústica en infraestructuras de competencia estatal las normas sobre ruido establecen la forma de proceder. Así la disposición transitoria primera del Real Decreto 1367/2007 establece que, en tanto no se efectúe dicha delimitación, se considera como zona de servidumbre el territorio incluido en el entorno de la infraestructura delimitado por los puntos del territorio o curva isófona en los que se mida los objetivos de calidad acústica que sean de aplicación a las áreas acústicas correspondientes. En virtud de dicha disposición transitoria, y de acuerdo con los criterios fijados en la DIA de la ampliación del aeropuerto, se ha elaborado un plan de aislamiento acústico asociado a la huella acústica delimitada, que se está ejecutando. Asimismo, según la información disponible en la web, se han elaborado y aplicado dos planes de acción para el aeropuerto de Tenerife Norte, elaborados por AENA.

Frente a las garantías de publicidad, contradicción y defensa que se exigen en las normas para la delimitación de la servidumbre acústica y la aprobación de los planes de acción para corregir el ruido de las infraestructuras, que debe hacerse mediante un procedimiento administrativo y por Real Decreto de Consejo de Ministros, en este caso se ha procedido de la siguiente manera para la delimitación de la huella acústica y el plan de aislamiento:

a) Los criterios para la definición del ámbito en el que debían aplicarse las medidas de aislamiento acústico (huella acústica) y los requisitos para que una edificación se incluyera en el plan de aislamiento acústico se establecieron, inicialmente, en la DIA del proyecto de ampliación de la infraestructura. Asimismo, la DIA establecía la necesidad de crear un órgano encargado de la gestión y seguimiento del plan, que se denominó Comisión de seguimiento y gestión del plan acústico (en adelante Comisión de Gestión del Plan Acústico, y que posteriormente se denominó, Comisión Mixta siguiendo la denominación de la Ley 5/2010).

b) Respecto a la delimitación de la huella acústica del aeropuerto, la DIA, estableció como isófona de referencia los 65 dB(A). Posteriormente, la huella acústica se aprobó mediante una “decisión” adoptada por la Comisión de Gestión del Plan Acústico en su segunda reunión, un órgano sin que sin embargo carece de funciones decisorias, como se analiza en la letra d).

Dicha “decisión” más allá de que fuera conocida por el Ayuntamiento (que forma parte de la Comisión) y de que fuera divulgada a través de la página web de AENA, u otra, no fue objeto de publicación oficial.  De dicha decisión solo existe constancia en un acta de la reunión levantada por el secretario de la Comisión.  5 años después, en 2012, “AENA llevó a cabo (…) la actualización de la huella acústica”. La Administración no ha especificado la norma que le atribuye competencia para ello aunque la cuestión hubiera merecido una explicación ya que AENA SME es el promotor del proyecto (y puede estar obligado a adoptar medidas correctoras) pero no tiene atribuidas funciones de aprobación de la huella acústica. Según sus estatutos le corresponde la ordenación, dirección, coordinación, explotación, conservación, administración y gestión de los aeropuertos de interés general pero tiene la naturaleza de sociedad mercantil, por lo que no puede disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública salvo que la ley se las atribuya excepcionalmente. Estableciendo un paralelismo con la servidumbre (pues la huella delimita la zona de servidumbre en tanto no se declara formalmente) AENA solo tendría funciones de propuesta. La Administración tampoco ha explicado el procedimiento seguido para acometer la revisión de la huella (por ejemplo mención a los informes recabados o si se sometió a información pública), ni las vías de las que disponen quienes pretendan oponerse a su contenido. Cierto es que la revisión de la huella disminuye en 5 dB(A) los niveles de ruido con respecto a lo establecido en la DIA, lo cual es más favorable para los ciudadanos.

c) Similares consideraciones cabe reproducir respecto a la aprobación del plan de aislamiento acústico por la Comisión, la cual se produjo en su reunión de 26 de julio de 2007, pues se trata de un órgano sin funciones decisorias, como se expondrá a continuación. Por otro lado, la aprobación del plan de aislamiento acústico se documenta en el acta de la reunión, con la sola mención de que fue presentado por el promotor sin referencia a los requisitos de quórum exigidos.

d) La DIA no define con precisión el alcance de las competencias de la Comisión de gestión del Plan Acústico (que la Ley 5/2010 reguló después con el nombre de Comisión Mixta) y se limita a señalar lo siguiente:

– “Se creará una comisión a efectos de seguimiento y gestión del plan de aislamiento”, la cual debería estar integrada por representantes de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Dirección General de Aviación Civil, de AENA, de la comunidad autónoma y del Cabildo y de los Ayuntamientos afectados.

De aquí se deduce que era necesario un acto de creación de la Comisión posterior a la DIA, lo que no se produce, salvo error, hasta la aprobación de la Orden PRE/1927/2011, por la que se regula la Comisión Mixta del aeropuerto de Tenerife Norte (que es la denominación que otorga la Ley 5/2010 y que los regula con carácter general para cada aeropuerto, con funciones consultivas y de asesoramiento). Sin haberse creado formalmente, la Comisión estuvo funcionando hasta ese momento.

– La huella acústica se establecía en 65 dB(A) y se obligaba al promotor (AENA) a remitir a la Comisión las curvas isófonas definidas entre los 45 y los 80 dB(A) en intervalos de 5 dB (A). La huella y la información sobre las distintas isófonas debía trasladarse posteriormente al órgano sustantivo (la Dirección General de Aviación Civil) “que comprobará que dichos documentos se ajustan a lo exigido en la DIA. La Comisión será la encargada de proponer al órgano sustantivo para su adopción las medidas citadas anteriormente.”.

De aquí se desprende que la Comisión no tenía atribuidas expresamente funciones decisorias en la DIA, lo cual es coherente con la regulación dada después por la Ley 5/2010 (que regula estas comisiones con el nombre de Comisión Mixta, las cuales deben constituirse para cada aeropuerto) y en la Orden de 2011 que la constituye la Comisión Mixta del Aeropuerto de Tenerife, limitando sus funciones  a la emisión de informes. Así se le atribuye la función de informar preceptivamente las propuestas de AENA, como gestor aeroportuario para el establecimiento de la servidumbre acústica del aeropuerto. Y también se deduce que el órgano decisorio para aprobar el plan de aislamiento era el órgano sustantivo, es decir, la Dirección General de Aviación Civil y no la Comisión de Gestión del Plan de Aislamiento Acústico.

El único acto formalmente dictado en el que se contienen las vías de recurso para quien pretenda oponerse a su contenido ha sido la Resolución del Director General de Aviación Civil de 24 de abril de 2018 por el que aprueba el Mapa Estratégico de Ruido (MER) del Aeropuerto de Tenerife Norte por el que, según afirma esa Secretaría de Estado, también se actualiza la huella de ruido del Aeropuerto. El MER es un mapa diseñado para poder evaluar globalmente la exposición al ruido en una zona determinada, debido a la existencia de distintas fuentes de ruido, o para poder realizar predicciones globales para dicha zona. Por tanto, el mapa solo refleja en un plano las distintas isófonas (o “curvas de nivel de ruido”) y la delimitación de la servidumbre adoptada (o la huella acústica). La información del mapa de ruido difundida a través de la página web se acompaña de una memoria técnica donde se explica la metodología seguida.

En los aeropuertos en los que se han aprobado las servidumbres, los planes de acción y los mapas de ruido se han aprobado en el mismo Real Decreto de Consejo de Ministros y no por resolución del Director General de Aviación Civil.  El anuncio de la aprobación (en la sección V y no en la III) no incluye ni un resumen de su contenido ni sus elementos esenciales más allá de la referencia al artículo de 15 de la Ley del ruido donde se regula el contenido de los mapas. El anuncio se limita a señalar que la documentación del mapa está disponible en la página web del Sistema de Información sobre la Contaminación Acústica (http://sicaweb.cedex.es), en la que figuran tres mapas de ruido distintos para el aeropuerto Tenerife-Norte. El mapa de ruido más actualizado que puede encontrarse es de julio de 2017, un año anterior a la Resolución de aprobación. Se puede deducir que este es el mapa al que se refiere la Resolución pues los otros dos son de 2007 y 2013, es decir, aún anteriores. Pero tampoco se tiene certeza de que sea ese el mapa correcto dada la diferencia de tiempo entre la fecha del mapa y la fecha de la Resolución. Lo cierto es que el anuncio no contiene un enlace directo al mapa del aeropuerto de Tenerife, ni el contenido del mapa disponible en la web se refiere a la Resolución que supuestamente lo aprueba.

La memoria técnica disponible en la web se refiere a dos mapas de ruido anteriores y a dos planes de acción del aeropuerto correspondientes a los dos primeros ciclos (2006-2011 y 2012-2016), que han sido elaborados por AENA pero que tampoco se han aprobado formalmente mediante real decreto. Además, se  trazan las líneas estratégicas de un futuro plan de acción, tampoco aprobado.

Con lo anterior se quiere reflejar que las actuaciones seguidas para aprobar la huella acústica y el plan de aislamiento acústico no pueden equipararse al procedimiento administrativo que debe seguirse para aprobar la servidumbre y el plan de acción.  Parece claro que la tramitación seguida no es equiparable, en cuanto a garantías y transparencia, a la tramitación de un real decreto que apruebe el plan de acción junto con la servidumbre como ocurre en los aeropuertos en los que se dichos instrumentos se han aprobado formalmente. Además, si bien la delimitación de la huella acústica y el plan de aislamiento acústico son accesibles al público a través de páginas web, ello no puede equipararse a la publicación en el BOE, tal y como ocurre para los reales decretos que aprueban la servidumbre acústica y el plan de acción, en los que el mapa de ruido con la delimitación de la servidumbre, y un resumen ejecutivo del plan se publican en el BOE.

3º.  Tramitación dada a la solicitud de aislamiento presentada por la reclamante. La reclamante ha presentado una solicitud de aislamiento de su vivienda en mayo de 2015 previa remisión por la Oficina de Gestión del Plan Acústico del formulario de solicitud, el 23 de marzo de ese mismo año. A raíz de la solicitud, la Oficina (que, según los antecedentes expuestos por esa Secretaría de Estado, depende de la Comisión Mixta) ha encargado la elaboración de un informe acústico y le ha notificado una decisión, el 17 de abril de 2017, indicándole que el aislamiento del inmueble es suficiente para cumplir los objetivos de calidad acústica en el interior. La reclamante se opuso a esta comunicación pues no se había medido el ruido en el salón y se indicaba que se utilizaba como dormitorio adicional. Finalmente la Oficina de Gestión del Plan Acústico desestimó esta pretensión en los términos expuestos más arriba.

Aunque la tramitación dada a la solicitud de la interesada ha seguido un cauce similar al previsto en las normas de procedimiento administrativo común, incluso esa Secretaría de Estado utiliza la terminología del procedimiento administrativo, llegando a afirmar que “el procedimiento se inicia a solicitud del interesado”, no puede equipararse a las garantías que implica la tramitación del procedimiento administrativo.

Tanto la Ley 30/1992, aplicable cuando se tramitó la solicitud de la interesada, como la actual Ley 39/2015 determinan que los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, se produzcan por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido; que el contenido de los actos debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y debe ser determinado y adecuado a los fines de aquéllos, y que la administración tiene el deber de resolver todos los procedimientos mediante resolución expresa y motivada cuando sea limitativa de los derechos de los ciudadanos, indicándose las vías de recurso.  Sin embargo, en el caso analizado en la queja se aprecia lo siguiente:

a) El órgano que ha tramitado y resuelto la solicitud de aislamiento acústico ha sido la Oficina de Gestión del Plan Acústico, pero la Administración no ha acreditado concluyentemente la competencia de este órgano para dictar resolución, ni en qué organización se integra, aunque de la información disponible en la página web parece depender de AENA. La Orden Ministerial por la que se crea la Comisión Mixta del Aeropuerto de Tenerife tampoco contiene mención alguna a la Oficina. Dice la Administración que sus funciones se recogen en el plan de aislamiento acústico (aprobado por la Comisión que solo tiene atribuidas funciones consultivas). Pero el plan no atribuye competencias para tramitar y resolver los expedientes, y aunque así fuera, solo le reconoce funciones de información a los interesados, de apoyo y asesoramiento  en la ejecución de medidas de aislamiento acústico.

Por tanto, a juicio de esta institución, no ha quedado acreditada la competencia del órgano que ha tramitado y resuelto la solicitud de aislamiento presentada por la reclamante. En todo caso no parece que una oficina de estas características pueda ser un órgano administrativo habilitado para dictar una resolución que ponga fin a un procedimiento por el que se reconoce o desestima el derecho de un ciudadano a ser resarcido por el Estado, respecto a los aeropuertos de su competencia, por el deber que el artículo 4 de la Ley 48/1960 le impone de soportar la navegación aérea.

Así,  conforme al artículo 5 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público, tienen la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización, lo cual se lleva a cabo, en el caso del Ministerio de Fomento a través de su Real Decreto de estructura (Real Decreto 953/2018). En este marco, teniendo  en cuenta la delegación de competencias o, en ausencia de atribución expresa, las normas establecidas en el artículo 8.3 de la Ley 40/2015, el Ministerio deberá dictar una resolución que resuelva el procedimiento.

b) Tampoco ha quedado acreditado que se haya respetado el principio contradictorio que rige el procedimiento administrativo pues no consta que se haya dado plazo para alegaciones a la reclamante o para que presentara pruebas que pudieran los informes acústicos aportados por la Administración. Tampoco se le han indicado las vías para recurrir.

4. Por último, debe dejarse constancia de la insuficiencia de la información recibida sobre las actuaciones realizadas por el órgano sustantivo para el seguimiento de la DIA y para obligar a su cumplimiento. Respecto a esta cuestión, esa Secretaría de Estado de Infraestructuras se refiere a la actualización de la huella acústica, a la ejecución del plan (aunque hace referencia a un porcentaje de cumplimiento no indica si efectivamente están colocados los aislamientos en todas las viviendas en las que no se cumplen los objetivos de calidad).

Esta institución no puede compartir el argumento aducido por la Administración para justificar el incumplimiento del plazo de tres años previsto en la DIA para la total ejecución del plan, cuando sostiene que el plan nunca llega a estar ejecutado pues deben tramitarse y resolverse todas las solicitudes que los ciudadanos presenten, incluso después de que transcurra el plazo de tres años. Sin embargo, la DIA fijaba con claridad la isófona que delimitaba la huella acústica y por tanto el ámbito del plan de aislamiento acústico. En el plazo de tres años deberían haberse identificado todas las viviendas dentro de la huella, haberse realizado las mediciones para determinar si el aislamiento de cada una de ellas era suficiente y haberse aprobado y ejecutado (por los órganos competentes del ministerio de fomento) el plan de aislamiento acústico en el ámbito inicialmente delimitado. Si transcurrido ese plazo se presentan nuevas solicitudes o si se revisa la huella acústica (lo cual estaba previsto en la DIA) puede procederse a actualizar el plan y dar un nuevo periodo para su ejecución para las nuevas solicitudes, pero ello no debería haber impedido la ejecución del plan de aislamiento inicial.

En todo caso, llama la atención que se cuestione ahora la viabilidad del plazo dado en la DIA para ejecutar el plan de aislamiento acústico, cuando el órgano sustantivo pudo manifestar su disconformidad con la condición prevista en la DIA, bien observándolo durante su tramitación, en la que interviene con un papel relevante, e incluso después de su formulación, mediante una discrepancia que debe ser resuelta por el Consejo de Ministros.

Por lo demás, esa Secretaría de Estado no ha informado sobre el seguimiento realizado de otras condiciones establecidas en la DIA: ni sobre las medidas compensatorias para los Ayuntamientos donde se superaran los 80 dB(A), ni sobre la financiación de medidas de aislamiento acústico en viviendas afectadas por las operaciones en tierra ni sobre la campaña de mediciones acústicas con sonómetros portátiles de cuyos resultados dependía el establecimiento de un sistema fijo o periódico de medición y la necesidad de adoptar medidas complementarias adicionales.

Debe recordarse que el artículo 4.3 de la Ley de Navegación Aérea señala que el justo equilibrio entre los intereses en conflicto obligará, asimismo, a la Autoridad aeronáutica competente y al gestor aeroportuario a evaluar continuadamente el impacto ocasionado por la infraestructura a las poblaciones circundantes, a vigilar y sancionar los incumplimientos que se pudieran producir y, en general, a instar o adoptar las medidas pertinentes para compatibilizar una explotación eficiente de la infraestructura aeroportuaria con los derechos de los dueños u ocupantes de los bienes subyacentes.

CONCLUSIONES

1ª. La Administración ha informado de las actuaciones técnicas acometidas para comprobar si se cumplen los objetivos de calidad acústica en la vivienda de la reclamante y si son necesarias medidas de aislamiento para corregir el ruido procedente del aeropuerto Tenerife Norte. Puesto que, según el estudio acústico, en el interior de la vivienda se cumplen los objetivos aplicables al espacio interior, se ha entendido que no es necesario que el promotor y administrador del aeropuerto (AENA) adopte dichas medidas.

No obstante, pese a que en el entorno del aeropuerto de Tenerife Norte, y en particular en la vivienda de la reclamante, pueden estarse superando los objetivos de calidad acústica en el exterior (pues se registran valores superiores a los 60 dB(A) y mayores en las proximidades de la infraestructura), no se ha aprobado formalmente la servidumbre acústica y el plan de acción asociado mediante Real Decreto de Consejo de Ministros, previa tramitación de un procedimiento administrativo.

La Ley 5/2010 por la que se modificó la Ley de Navegación Aérea daba un plazo de 12 meses desde su entrada en vigor para la aprobación de la servidumbre acústica (y, por tanto, también del plan de acción) en aeropuertos con más de 50.000 movimientos. Sin embargo, más de ocho años después AENA aún está elaborando la propuesta de delimitación de la servidumbre. Esta institución ya formuló en otra actuación una Sugerencia para que se agilizaran los trámites para la aprobación de las servidumbres acústicas en varios aeropuertos y que, como se ha podido constatar, sigue sin ser atendida en el caso de Tenerife Norte en el momento de elaborarse este escrito.

Si bien se ha delimitado huella acústica y se ha elaborado y comenzado a ejecutar dos planes de acción y un plan de aislamiento acústico, el cauce seguido para ello no puede equipararse al establecido en la ley para aprobar la servidumbre y el plan de acción mediante Real Decreto de Consejo de Ministros, con participación pública, publicidad formal y posibilidades de recurso. Tampoco ha quedado acreditada la competencia de los órganos que han aprobado la huella acústica (en primer lugar, por la Comisión de Gestión del Plan Acústico y, posteriormente, por AENA, que la actualizó), ni los dos planes de acción existentes (elaborados por AENA), ni el plan de aislamiento acústico (por la Comisión).

Así la Comisión solo tiene atribuidas funciones de asesoramiento y AENA (una sociedad mercantil estatal que carece de facultades que supongan ejercicio de autoridad), funciones de propuesta para la elaboración de dichos instrumentos, pero no para su aprobación.

2ª. Respecto a la tramitación dada a la solicitud de la reclamante para que se adopten medidas de aislamiento de su vivienda, sin entrar a discutir la corrección técnica de los informes acústicos realizados, no se ha tramitado un procedimiento administrativo con las necesarias garantías de contradicción y defensa. Tampoco ha quedado acreditada la competencia de la Oficina de Gestión del Plan Acústico para resolver el procedimiento, pues ni siquiera el órgano del que parece depender (según lo informado ahora por la Administración, la Comisión de Gestión del Plan Acústico o Comisión Mixta) tiene atribuidas funciones decisorias. Tampoco se ha podido constatar en los Estatutos su dependencia de AENA.

Las medidas de aislamiento son medidas correctoras que el promotor está obligado a sufragar cuando se incumplan los objetivos de calidad acústica, con el fin de hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a ser compensados por su deber de soportar la navegación aérea y el ruido que genera. Apreciar si proceden o no dichas medidas y con ello reconocer o no el derecho de un ciudadano a ser resarcido no puede depender de la decisión adoptada por un órgano sin competencia atribuida para ello y sin sujeción al procedimiento administrativo; ni tampoco por una sociedad mercantil sin potestades administrativas. En estos casos, la Administración General del Estado debe tramitar, respecto a los aeropuertos de interés general  de su competencia, un procedimiento administrativo que se resuelva por el órgano competente, de conformidad con lo previsto en las Leyes 39/2015 de procedimiento administrativo común y 40/2015, de régimen jurídico del sector público.

3ª Con carácter general debe señalarse que el artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea no impone a los ciudadanos un deber ilimitado de soportar el ruido con perjuicio de derechos protegidos por la constitución como son la intimidad personal y familiar, la inviolabilidad del domicilio, un medio ambiente adecuado y una vivienda digna. La compatibilidad entre la protección de esos derechos y el interés del desarrollo del transporte aéreo al que la infraestructura estatal sirve, requiere la ejecución inmediata de medidas correctoras que garantice el cumplimiento, al menos, de los objetivos de calidad acústica en el interior de los edificios. La elaboración de planes de aislamiento acústico y su ejecución sin sujeción a plazo alguno demoran indefinidamente la protección de este derecho.

No parece que la forma de proceder hasta ahora descrita asegure el enfoque equilibrado que el artículo 4 pretende garantizar. Tampoco parece que la Administración haya logrado corregir la situación de inseguridad jurídica que se advertía en el entorno de los aeropuertos competencia del Estado, cuando se aprobó la Ley 5/2010, que perjudicaba  a los dueños u ocupantes de los bienes subyacentes, afectados por la navegación aérea, aunque su forma de actuar haya podido garantizar la adecuada prestación de los servicios ligados a dichas infraestructuras.

La ausencia de declaración formal de los instrumentos que deben servir para compatibilizar el ruido con los derechos de los ciudadanos y de un procedimiento que declare la existencia o inexistencia de un derecho a ser compensado coloca a los ciudadanos que soportan el ruido en una situación de provisionalidad indefinida, carente de posibilidades de defensa cuando discrepen con la “decisión” Administración aeronáutica de no adoptar medidas correctoras en sus viviendas, en virtud de informes acústicos elaborados unilateralmente.  Se trata de una forma de actuar que dificulta seriamente a los ciudadanos el ejercicio de acciones para protegerse del ruido, que se encuentran indefensos ante las “decisiones” adoptadas sin las garantías de un procedimiento administrativo. Es decir, sus posibilidades de defensa se hallan manifiestamente limitadas por la ausencia de un acto administrativo, dictado conforme a las normas de procedimiento común que puedan recurrir. No parece que ello responda a un enfoque equilibrado para solucionar los problemas de ruido en el entorno de la infraestructura al que se refiere el artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea, ni reduzca la inseguridad jurídica de los ciudadanos frente al ruido que genera.

El enfoque equilibrado al que responde el artículo 4 de la Ley de Navegación Aérea (siguiendo la Resolución de la Asamblea A33-7 de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) de octubre de 2001) también exige se adopten otro tipo de medidas para mejorar el ruido (tales como la reducción del ruido en la fuente, planificación y gestión de la utilización de los terrenos, procedimientos y operaciones de atenuación del ruido y restricciones a las operaciones de las aeronaves, la evaluación continuada del impacto producido mediante sistemas de control y vigilancia, la información a las autoridades locales, grupos de interés y público, etcétera), todas las cuales que repercuten en la disminución del ruido, tanto  en el exterior como en el interior de las viviendas.

Esta última medida, la evaluación constante de ruido, estaba prevista en la DIA. Las actuaciones de seguimiento para comprobar su cumplimiento por parte del órgano sustantivo no han resultado suficientes. Entre otras cuestiones, la DIA requería la ejecución de un plan de aislamiento acústico para las viviendas que se situaran entre la isófona que delimitaba la huella acústica y la infraestructura en el plazo de tres años. La Administración no ha explicado concluyentemente si esta condición se ha cumplido, de lo cual se deduce que no lo ha sido.

4ª. Con las consideraciones expuestas esta institución quiere reflejar las dificultades que encuentran los ciudadanos para defenderse del ruido generado por una infraestructura estatal y oponerse a las decisiones que desestimen sus pretensiones al no haberse tramitado por los órganos competentes los procedimientos administrativos que la ley exige. “

Decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, esta institución ha resuelto formular a esa Secretaría de Estado, la siguiente:

SUGERENCIA

Tramitar y resolver motivadamente por los órganos competentes del Ministerio de Fomento  la solicitud de aislamiento acústico presentada por la reclamante, a través de un procedimiento administrativo, conforme a las Leyes 48/1960 de Navegación Aérea, 39/2015 de procedimiento administrativo común y 49/2015 de régimen jurídico del sector público.

Se agradece de antemano su colaboración y se solicita, de conformidad con el artículo 30 de la Ley Orgánica, que a la mayor brevedad posible, comunique si acepta o no la SUGERENCIA, indicando en este último supuesto las razones en que funde su negativa.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)