Acceso a la documentación y publicaciones

Se ha recibido informe de esa consejería, relativo a la queja registrada con el número arriba indicado.

Consideraciones

1. El 19 de marzo de 2019 esta institución remitió a esa Administración un escrito solicitando información adicional. En los considerandos primero a cuarto y séptimo, el Defensor del Pueblo ponía de manifiesto las irregularidades observadas en la tramitación del expediente administrativo objeto de la queja sobre acceso a determinada información y documentación. Por ello, consideraba que las peticiones de información de la persona interesada no se habían tramitado de acuerdo con la normativa aplicable al caso, y solicitaba a reconducir los diferentes procedimientos de acuerdo con lo indicado.

2. Esa consejería en su última contestación reitera que el expediente de contratación de la «…..” (…..)» sigue a disposición de la persona interesada. Según el promotor de la queja no constan en el expediente al que se le ha dado acceso las resoluciones que motivan la procedencia de minorar el precio mensual de la adjudicación en un 5 % respecto al inicialmente pactado, los informes elaborados con carácter previo a las prórrogas del contrato, documentación y las actualizaciones de personal destinado en el centro en los últimos diez años.

Por otro lado, la Administración señala que ha procedido a reconducir el procedimiento dando apertura de nuevo al acceso a la documentación relativa al expediente de control y seguimiento del ….. de atención a personas con discapacidad intelectual.

Añade que ha proporcionado un cuadro con los resultados finales e información general de las 13 Actas de Inspección realizadas en los últimos diez años al centro de referencia, indicando la fecha y referencia del acta y el resultado de la acción inspectora, señalando que en 7 de ellas la acción inspectora ha detectado distintas deficiencias. En la información proporcionada al promotor de la queja sobre las actas de inspección, esta institución observa que no se señalan los motivos de actuación de la acción inspectora, distinguiendo si las inspecciones tienen su causa en las denuncias, reclamaciones o quejas presentadas por los usuarios o son las que se corresponden con las inspecciones periódicas anuales, contempladas en el artículo 22.1 de la de la Ley 11/2002, de 18 de diciembre, de Ordenación de la Actividad de los Centros y Servicios de Acción Social y de Mejora de la Calidad en la Prestación de los Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid.

Respecto al acceso a las actas de inspección, la Administración, atendiendo a los límites al derecho de acceso, alega las causas previstas en el artículo 14.1 e), g) y j) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Razona que en el momento que las actas fuesen totalmente públicas, se quebraría la protección de la intimidad de los residentes, causaría la falta de confianza de los denunciantes, del usuario o de sus familiares en la inspección, y se perjudicaría gravemente la eficacia de la actuación inspectora. Añade que los principios de confidencialidad y el carácter reservado de las Actas de Inspección resultarían seriamente dañados y distorsionados de permitirse el acceso a la información solicitada respecto a las mismas.

La Administración informa de que no se ha incoado ningún procedimiento sancionador contra la ….. y que en el caso de haberse incoado alguno operaría el límite de acceso a la información relacionado con las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, previsto en el artículo 14.1 g) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. A dichos efectos, se debe tener en consideración que la consejería ya ha hecho pública una relación de 130 centros de atención a dependientes sancionados en Madrid entre 2014 y 2018, atendiendo a la Resolución del Consejo de Transparencia …/2019. Además de la identificación del centro sancionado y del número de la correspondiente resolución hace referencia al precepto de la Ley 11/2002, de 18 de diciembre, que identifica el hecho sancionado y determina su gravedad (artículos 27, 28 y 29), y al importe de la sanción impuesta.

Interesa al compareciente conocer el número de denuncias y reclamaciones presentadas, el número que las identifica, el hecho expuesto en las mismas, la valoración por la Administración de los hechos expuestos y las circunstancias concurrentes que amparan la decisión que sobre las mismas haya adoptado la Administración.

En la información proporcionada por la Administración al promotor de la queja en el supuesto examinado no consta ninguna relación entre las diversas denuncias, reclamaciones y sugerencias referidas al funcionamiento del centro a las que alude el promotor de la queja, en concreto a la presentada el .. de ….. de 2017, y la acción inspectora que cita. No se pronuncia sobre si los hechos expuestos en las mismas han sido objeto de la actuación inspectora y, en su caso, del resultado de la inspección. Por ello, no es posible conocer si las cuestiones planteadas por la ….., respecto al mal funcionamiento del centro, han sido objeto, en algún caso, de la acción inspectora.

En este punto, se debe examinar el objeto de la solicitud de información por el promotor de la queja. Según expone, la ….. pretende acreditar que desde que gestiona el centro la ….., adjudicataria del contrato desde 2007, el funcionamiento de los servicios que se prestan en este centro no es el adecuado.

A dichos efectos, cabe reproducir lo manifestado por el promotor de la queja:

«Es decir, que cada queja, cada denuncia sobre los incidentes numerosos que se han ido produciendo a nuestro juicio por la mala gestión y organización del Centro, habrán debido de dar lugar a un expediente incoado por la consejería, ya que se trataba de escritos individualizados por hechos concretos y diferenciados. Como decimos, esta parte desconoce la numeración de dichos expedientes (y si existen los mismos, vista la actuación de la consejería), por lo que no puede identificar tal expediente para obtener información sobre su estado. Desconocemos cuál es la forma de actuar de la consejería ante tales quejas que denotan que no estamos ante hechos aislados, sino ante una constante ineficaz y caótica gestión de un centro dirigido a personas indefensas, vulnerables y que son prioridad para los miembros de ….., pero entendemos que, como mínimo, debe abrirse expediente al respecto, aportando la información que soliciten en cada momento quienes emiten la queja o denuncia, en calidad de interesados».

3. La ley consagra la prevalencia del derecho subjetivo a obtener la información y correlativamente el deber de entregarla, salvo que concurran causas justificadas que limiten tal derecho, a las que se refiere el artículo 14. Tales causas constituyen conceptos jurídicos indeterminados cuya relevancia y trascendencia deben ser concretadas en cada caso, ponderando los intereses en conflicto, como la norma indica (Sentencia número …/2016, de 18 de mayo de 2016, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número … de Madrid, dictada en el PO …/2015).

La disposición adicional quinta de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos adoptarán conjuntamente los criterios de aplicación, en su ámbito de actuación, de las reglas contenidas en el artículo 15 de esta ley, en particular en lo que respecta a la ponderación del interés público en el acceso a la información y la garantía de los derechos de los interesados cuyos datos se contuviesen en la misma, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre.

Por su parte, el artículo 17.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, faculta especialmente a esta institución para velar por que la Administración resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.

4. Por lo que se refiere a la obligación que tiene la Administración de resolver en tiempo y forma las solicitudes presentadas por los ciudadanos de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico, la Administración no hace referencia alguna a las cuestiones expuestas por esta institución sobre la tramitación del procedimiento administrativo.

No alude a la omisión de los trámites referidos a la instrucción del procedimiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 19.1 y 3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. No fundamenta, ni subsana, la falta de resolución expresa y motivada sobre la denegación parcial de la solicitud de información formulada por el promotor de la queja, que incluye información adicional a la contenida en la documentación que obra en los expedientes puestos a disposición de la parte interesada. Esa consejería sigue sin dictar resolución desestimando parcialmente la solicitud de acceso a determinada información, en los términos previstos en el artículo 20 de la citada ley.

Tal como tiene declarado el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: “…. la Resolución que pone fin al procedimiento de solicitud de acceso a la información ha de estar motivada. No se trata tan solo del cumplimiento de un principio general de la legislación básica estatal en materia de procedimiento administrativo -artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas- sino de una expresa obligación en el caso de la denegación del acceso o la estimación parcial de solicitudes como se desprende del artículo 20.2 de la LTAIBG, que específicamente alude a la necesidad de motivar las resoluciones en los casos citados. No basta, en consecuencia, la mera invocación de la existencia de un límite o una causa de inadmisión por parte de la Administración, sino que ha de motivarse su concurrencia en el caso concreto para denegar o estimar parcialmente el acceso a la información”.

De igual manera, el consejo entiende que no cabe que la Administración se limite a invocar la concurrencia de una causa de inadmisión de la solicitud de acceso a determinada información sin la motivación debidamente exigida a un órgano de la Administración pública. Desde un punto de vista formal, la redacción del artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, establece una serie de causas que permiten declarar la inadmisión de una solicitud de información que, al tener como consecuencia inmediata la finalización del procedimiento, habrán de operar, en todo caso, mediante resolución motivada. Por tanto, será requisito que la resolución por la que se inadmita la solicitud especifique las causas que la motivan y la justificación, legal o material, aplicable al caso concreto.

La Audiencia Nacional en la Sentencia de 7 de noviembre de 2016 expresamente señaló que si concurre alguno de los límites del artículo 14 de la ley la Administración debe de acreditarlo.

La sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017 dictada en el Recurso de Casación número …/2017 señala que cualquier pronunciamiento sobre las «causas de inadmisión» que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013. Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1. (…) sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información (…). Asimismo, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración o entidad a la que se solicita información, pues aquel es un derecho reconocido de forma amplia y que solo puede ser limitado en los casos y en los términos previstos en la ley.

5. Con relación al fondo del asunto y por lo que se refiere a la motivación de la desestimación de la solicitud de acceder a las actas de inspección, esta institución ha examinado el criterio interpretativo de la Agencia Española de Protección de Datos y las Resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, según se expone en el informe técnico que se adjunta. A la vista de ello, parece que los límites invocados por la Administración no pueden considerarse de aplicación, tal como pretende.

Decisión

Por ello, en uso de las atribuciones que le vienen conferidas por el artículo 54 de la Constitución y el artículo 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, esta institución dirige a esa consejería el siguiente:

RECORDATORIO DEL DEBER LEGAL

Resolver expresamente, en los términos previstos en el artículo 20 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, las solicitudes de acceso a información y a documentación presentadas por la ……

Asimismo, esta institución solicita la remisión, a la brevedad que sea posible, dadas las limitaciones derivadas de la declaración del estado de alarma para el normal funcionamiento de las administraciones, de copia de la resolución que a tal efecto se dicte y de información sobre los actos de instrucción realizados por la Administración respecto a las quejas, reclamaciones y sugerencias presentadas por la citada asociación y sus miembros.

Le saluda muy atentamente,

Francisco Fernández Marugán

Defensor del Pueblo (e.f.)

INFORME TÉCNICO DEL ÁREA DE SANIDAD Y POLÍTICA SOCIAL

1. Conviene destacar que, el 25 de junio de 2015, la Agencia de Protección de Datos, en el Criterio Interpretativo …/205, estableció su juicio sobre los límites del derecho de acceso a la información, aludiendo a los supuestos en los que se debe recabar el consentimiento de la persona afectada, residentes, denunciantes, usuarios y sus familiares, para proporcionar a un tercero sus datos de carácter personal.

Indica que se debe distinguir, a efectos de solicitar el consentimiento expreso de la persona afectada, entre los datos especialmente protegidos a los que se refiere el artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Añade que los límites a que se refiere el artículo 14 de Ley 19/2013, de 9 de diciembre, a diferencia de los relativos a la protección de los datos de carácter personal, no se aplican directamente, sino que de acuerdo con la literalidad del texto del número … del mismo, “podrán” ser aplicados. Entiende que estos límites no operan ni automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación a los contenidos y señala que la invocación de motivos de interés público para limitar el acceso a la información deberá estar ligada con la protección concreta de un interés racional y legítimo.

Considera que debe analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Añade que este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Indica que es necesaria una aplicación de los límites justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).

2. Con relación al límite previsto en la letra e) del artículo 14.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha considerado que a tenor del cual, el derecho de acceso puede limitarse cuando suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.

No obstante, señala que con carácter preliminar, cabe recordar que, según se desprende del preámbulo la ley, esta tiene por objeto “ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento”. A estos efectos, su artículo 12 reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la “información pública”, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución y desarrollados por dicha norma legal.

Por su parte, en el artículo 13 de la ley se define la “información pública” como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. A tenor de los preceptos mencionados, el Consejo afirma que la ley reconoce y regula el derecho a acceder a información pública que esté en posesión del organismo al que se dirige bien porque él mismo la ha elaborado, bien porque la ha obtenido en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas con el requisito de que se trate de un sujeto incluido en el ámbito de aplicación de la propia Ley.

El Consejo considera que la previsión del límite relacionado con la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios tiene como causa la debida protección que debe aplicarse a los expedientes de carácter penal, administrativo o disciplinario, principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la correcta sanción de las infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea impedida por la divulgación de información. En este mismo sentido, en la Resolución …../2017,  cita la Memoria del Convenio del Consejo de Europa para el Acceso a los Documentos Públicos señalando que este límite tiene la finalidad de evitar que el acceso a la información afectada pueda obstaculizar las investigaciones, destruir pruebas o sustraer a los delincuentes de la acción de la justicia, e impedir que la divulgación del resultado de las inspecciones pueda poner en manos de las personas investigadas información que los ayude a entorpecer la investigación o el procedimiento sancionador y a eludir sus responsabilidades.

3. Por lo que se refiere al límite previsto en la letra g) del artículo 14.1 de la citada ley, funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, el Consejo ha interpretado en diversas resoluciones (entre otras Resolución …/2018, Resolución …/2018 (…-…) y Resolución …/2015), que es aplicable mientras el procedimiento de inspección está  desarrollándose y cuando proporcionar la información solicitada pudiera afectar al resultado final y a la resolución que se adopte. En la Resolución  …/2018 considera que no se aprecia un daño a las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control de la Administración cuando la información solicitada se refiere a inspecciones pasadas, que no interfieren en las presentes o futuras y la Administración no justifica suficientemente el peligro o daño real invocado.

4. El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, previsto en el artículo 14.1 j), como un límite al derecho de acceso a la información pública, ha sido analizado por el Consejo (entre otras Resolución …/2017, Resolución …/2019 y Resolución …/2019)

Recuerda que la aplicación de los límites contemplados en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, debe ser acorde con el Criterio Interpretativo …/…/2015, de 24 de junio, de este Consejo de Transparencia, elaborado en función de las competencias otorgadas por su artículo 38.2 a).  Criterio en el que se indica que:

“En este sentido su aplicación no será en ningún caso automática: antes al contrario deberá analizarse si la estimación de la petición de información supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable. Este, además no podrá afectar o ser relevante para un determinado ámbito material, porque de lo contrario se estaría excluyendo un bloque completo de información. Del mismo modo, es necesaria una aplicación justificada y proporcional atendiendo a la circunstancia del caso concreto y siempre que no exista un interés que justifique la publicidad o el acceso (test del interés público).”

El secreto profesional ampara supuestos en que el deber de confidencialidad, unido al deber de secreto, se predica respecto de documentos o informaciones conocidos en ejercicio de las funciones desempeñadas por un organismo.

Dada la naturaleza de la información que se solicita por el promotor de la queja, actas de inspección y datos sobre las denuncias presentadas contra el centro y su tramitación,  y la relevancia de la misma en el control del proceso de toma de decisiones públicas, respecto a la forma en que se está gestionando “….. (…..), parece que dicho límite tampoco puede considerarse de aplicación.