Texto
Esta institución agradece su escrito, en relación con la queja registrada con el número arriba indicado, relativa a las plazas a ocupar por funcionarios pertenecientes a cuerpos generales de la Administración General el Estado en órganos que conforman la Dirección General de la Policía.
Analizado su contenido, esta institución estima necesario realizar ante esa Secretaría de Estado de Seguridad una serie de consideraciones al respecto, que se exponen a continuación.
Consideraciones
1. Del documento que se acompaña, en el que se incluyen datos sobre el número de puestos que se encuentran actualmente ocupados en comisión de servicios y en adscripción provisional, su lugar y duración, así como las vacantes puras, se deduce claramente el elevado número de plazas que están cubiertas mediante esta “provisión temporal” y, del contraste realizado, se desprende que, en ocasiones, superan más de siete años y que continúan prorrogándose en la actualidad.
Estas prácticas se traducen en un severo incumplimiento de la normativa aplicable en esta materia, pues se marca como máximo un plazo de dos años (uno prorrogable por otro), lo cual implica un perjuicio en los intereses legítimos del colectivo de funcionarios de carrera de los cuerpos generales de la Administración General del Estado que aspiran a ocupar plazas en el ámbito de la Dirección General de la Policía y que ven mermados sus derechos a la movilidad, a la conciliación de la vida laboral y familiar y a su carrera profesional.
2. Cabe reiterar que el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público señala que la forma de provisión de puestos en cada Administración pública se llevará a cabo por los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública, siendo el concurso el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo.
El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, regula las formas de provisión de puestos en la Administración General del Estado y señala que los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán de acuerdo con los procedimientos de concurso que es el sistema normal de provisión. Señala esta norma que temporalmente podrán ser cubiertos mediante comisión de servicios y adscripción provisional, en los supuestos previstos en la misma.
Indica el apartado 5 del artículo 64 que: “El puesto de trabajo cubierto temporalmente, según lo dispuesto en el apartado 1 y 2, será incluido, en su caso, en la siguiente convocatoria de provisión por el sistema que corresponda”.
3. En modo alguno esta institución cuestiona el ejercicio de la potestad de autoorganización que esa Administración ostenta para apreciar cuándo concurren supuestos de “urgente e inaplazable necesidad” para que un puesto de trabajo deba ser cubierto en comisión de servicio por un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño. Ahora bien, el ejercicio de esa potestad organizatoria debe someterse a ciertos límites, sin que se puedan llevar a cabo actuaciones que produzcan, con respecto a otros funcionarios interesados en la cobertura de dichos puestos, desigualdad o discriminación al no ser ofertadas determinadas vacantes que continúan cubiertas durante años en comisión de servicios.
4. Por otra parte, la Administración no está obligada a ofertar en los concursos todas las plazas vacantes, pues ello no se deduce del contenido del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, pues está dotada para decidir qué vacantes han de ofertarse.
Ahora bien, como señalan las Sentencias de la Audiencia Nacional de 17 septiembre 2014 y de 22 de febrero de 2017, “esta apreciación, que se identifica con la ya expuesta potestad de autoorganización, no implica que se ejerza sin sujeción a control alguno pues su ejercicio tiene como contrapartida que la exclusión de ciertas plazas se motive, se justifique y se integren conceptos como las “necesidades organizativas” que llevan a excluir ciertas plazas y a ofertar otras. Se reconocen esas facultades organizativas pero “la Administración tiene que acreditar y motivar, en todo caso, que ha valorado la conveniencia de no sacar a concurso todas las plazas vacantes, incluidas las que están ocupadas en comisión de servicio y en qué forma ese modo de proceder viene a satisfacer un interés público”.
5. En este mismo sentido, el artículo 103 de Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social establece que: “Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisan de la realización de concurso previo entre quienes ya tuvieren la condición de funcionario”.
En concordancia con la jurisprudencia emanada sobre esta materia, el Tribunal Supremo dictó Sentencia el 10 de diciembre de 2007, resolviendo el recurso de casación …../2004, declarando nulas las órdenes por las cuales se ofertaban a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no habían sido objeto de previo concurso de traslados entre los funcionarios de carrera, “al no haber expuesto la Administración las razones para su exclusión del concurso, ni los criterios seguidos para la determinación de esas actuaciones”.
La cuestión que incide en la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, en cuanto afecta a la observancia de los principios de mérito y capacidad en la provisión de puestos de trabajo, es si para la provisión de las plazas vacantes la Administración convoca o no un concurso de traslado entre quienes son ya funcionarios antes de ofertarlas a los funcionarios de nuevo ingreso. La Administración ha de exponer las razones por las que se excluyen unas plazas y no otras del concurso previo. En otro caso se infringen los principios de mérito y capacidad, pues funcionarios con mayor antigüedad y experiencia no tienen posibilidad de acceder a ellas y sí la tienen, en cambio, los que acaban de ingresar, por lo que la Administración ha de explicar los criterios seguidos para aplicar ese tratamiento diferenciado. Solo así se justifica el sacrificio del derecho a la igualdad, que no solo opera en el momento de acceso a la función pública sino también durante el desarrollo de la función o el desempeño del cargo.
6. Lo anterior cobra relevancia en cuanto a que el derecho de movilidad de los funcionarios de carrera de los cuerpos generales de la Administración General del Estado interesados en la cobertura de dichas plazas, a través de los sistemas ordinarios de provisión de puestos, queda limitado según la apreciación que hace esa Administración al decidir no ofertar en los concursos esos puestos cubiertos en comisión de servicios o en adscripción provisional o que se encuentran vacantes, ya que no se ofrecen unas plazas que personal y profesionalmente pueden ser de su interés, al tiempo que, según expresan los comparecientes ante esta institución, se colaboraría para solucionar el conflicto que, insisten, se sostiene en las oficinas de documentación (DNI y Pasaporte) debido a la falta de personal y así hacer frente a la excesiva demanda de la ciudadanía en esta materia.
Por ello, a juicio del Defensor el Pueblo, el equilibrio que es preciso mantener entre las necesidades a cubrir y la política de ajustes presupuestarios en materia de personal, alegado en la primera respuesta trasladada a esta institución, no exime a esa Administración de cumplir con sus obligaciones legales, ni justifica la necesidad de prorrogar en exceso el sistema de comisión de servicios y adscripción provisional para cubrir los puestos vacantes, ya que la decisión de convocar o no los citados puestos es de la propia Administración, la cual teniendo la habilitación legal y reglamentaria ha decidido utilizar un sistema extraordinario como es el de la comisión de servicio y prolongar su uso por periodos más que excesivos, lo que en base a los datos facilitados en la última información trasladada resulta preocupante tanto por el número de plazas cubiertas en comisión de servicios como por haber sido superado con creces el plazo legal máximo establecido para dicha forma de provisión.
Decisión
Sobre la base de las argumentaciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo, he resuelto formularle las siguientes:
RECOMENDACIONES
1. Respetar, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que esa Administración ostenta, el carácter excepcional y provisional de las comisiones de servicio de acuerdo con la normativa reguladora de la provisión de puestos de trabajo.
2. Motivar, en las sucesivas convocatorias, las razones y criterios que avalan la falta de cobertura a través de concurso ordinario, tanto de plazas vacantes como de plazas que estén cubiertas en comisión de servicios, a efectos de conciliar el interés de los funcionarios de los cuerpos generales de la Administración General del Estado que se materializa en las legítimas expectativas de cobertura de determinadas plazas.
A la espera de recibir una comunicación en la que se manifieste la aceptación o rechazo de las Recomendaciones formuladas,
le saluda muy atentamente,
Francisco Fernández Marugán
Defensor del Pueblo (e.f.)